Présentation du 4e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques
Cette tribune est la Présentation du 4e Forum international sur la Constitution et les institutions politiques (ForInCIP). Elle paraitra le 4 juin 2018 dans le JCP-A, qui nous a aimablement autorisé à la publier également sur le blog.
La démocratie idéale est celle où chacun concourt personnellement à la décision collective, qui s’impose ensuite à tous. Sur le plan du droit, cela signifie l’identité entre le peuple sujet de la norme (son auteur) et le peuple objet de la norme (son destinataire). Mais parce qu’il est idéal, ce type de démocratie n’existe pas : des raisons objectives s’y opposent, que ce soit l’étendue géographique des territoires ou la taille des populations, mais aussi la simple nécessité de fixer un âge minimum pour participer activement à la vie politique.
Le fonctionnement de la démocratie repose alors sur le principe de la représentation. Pour cela, les partis politiques sont cruciaux : ils sont à la croisée des chemins de la démocratie.
En effet, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. Ils structurent ainsi la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.
Comme cela fut étudié lors du 3e Forum (Lille, septembre 2017 : Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018), la loi est la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques des projets et propositions de loi déposés. Les partis politiques se retrouvent ainsi à l’initiative des réformes législatives, davantage que de la loi elle-même, ce qui est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).
Paradoxalement, alors que les partis politiques sont cruciaux pour la démocratie, la législation les concernant, en France, est minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi leur conférant un statut spécifique et qui réglementerait leur fonctionnement. Cela s’explique par des facteurs convergents : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988 puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.
Pour autant, un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte à leur égard (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.
En réunissant quinze systèmes juridiques différents (treize systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), la confrontation des différentes pratiques, réglementations et leurs mises en œuvre sera particulièrement éclairante, alors qu’il est envisagé de réformer la législation française. Cette analyse sera menée selon la méthodologie qui forge désormais l’identité du ForInCIP : la science constitutionnelle, laquelle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs).
Seront successivement examinés l’identification, le rôle et le financement des partis politiques. Dans certains pays, la Constitution leur octroie un statut, comme en France, sans que la loi ne vienne, ensuite, le compléter substantiellement. Dans d’autres, la reconnaissance est essentiellement législative. Pourquoi de telles divergences et quelles sont leurs conséquences ? De même, les partis politiques exercent un rôle institutionnel parfois étendu, en ce que tout candidat à une élection doit être affilié à un parti. Surtout, le « système des partis », c’est-à-dire le fonctionnement du régime politique tel qu’il repose sur le rôle des partis politiques, peut emporter des divergences importantes d’un régime à l’autre, alors qu’ils sont censés appartenir à la même catégorie. Comment peut-on expliquer ces différences ? Enfin, nécessaires à la démocratie, les partis sont donc nécessaires à l’État, qui leur octroie des financements, garantissant leur fonctionnement. Mais cela les place également en situation de dépendance vis-à-vis de l’État, impliquant à la fois un contrôle de ce financement et une garantie du respect de leur liberté. Comment les divers États mettent-ils en œuvre ces divers principes ?
Sur notre démocratie, le Gouvernement a faux sur toute la ligne. Il nous promettait une grande réforme, modernisant nos institutions. Celle qu’il nous propose traduit une embolie de la démocratie parlementaire, à travers un projet antiparlementariste.
Plusieurs mesures proposées sont souhaitables et seraient bénéfiques. Mais la suppression de la Cour de justice de la République, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, l’interdiction du cumul des fonctions ministérielles avec un mandat exécutif local avaient été proposées dès mars 2013.
Les autres mesures font régresser notre démocratie. En particulier, la réduction de 30% du nombre de députés et de sénateurs porterait l’Assemblée nationale et le Sénat à 404 et 244 membres, contre, actuellement, 577 et 348. L’on passerait donc de 925 à 648 parlementaires. Cela placerait la France parmi les démocraties parlementaires ayant un taux de représentativité le plus faible.
En l’état et sans modification majeure, la révision constitutionnelle ne passera pas.
La raison est simple : le projet de loi constitutionnelle, adopté en Conseil des ministres le 9 mai dernier, ne comporte aucune disposition incitant les parlementaires à l’adopter. Il n’a pratiquement pas été modifié après l’avis du Conseil d’État et, en-dehors d’éléments cosmétiques, symboliques ou désormais systématiques, la plupart des modifications viennent restreindre les droits du Parlement.
Toute révision constitutionnelle contient des mesures encourageant le Sénat à les voter
Il en est ainsi de la restriction du droit d’amendement, de la réécriture de l’ordre du jour, de la suppression de la nouvelle lecture, de la modification de la procédure budgétaire, comme on a pu l’analyser ici ou là, lors du passage en revue de ce projet de loi. Il en est également ainsi des modifications prévues par les projets de lois organique et ordinaire, avec la diminution du nombre de parlementaires, la limitation du nombre de mandats dans le temps ou l’introduction d’une dose de proportionnelle.
Les seules exceptions concernent la transformation du Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la société civile » et quelques évolutions concernant les collectivités territoriales, notamment l’inscription de la Corse dans la Constitution. Mais le Gouvernement ne pourra compter ni sur le premier ni sur la seconde pour faire adopter la révision, puisqu’ils ne participent pas à la procédure.
Or toute révision constitutionnelle nécessitant impérativement l’accord du Parlement et, notamment, du Sénat, elles contiennent systématiquement des mesures encourageant ce dernier à les voter. Tel n’est pas le cas, aujourd’hui et il pourrait donc bien ne rien rester de la révision institutionnelle promise par Emmanuel Macron.
Si la révision constitutionnelle ne passe pas, se rabattre sur les seules mesures organiques et ordinaires sera une très maigre consolation. D’abord, l’accord du Sénat sera nécessaire pour la réduction du nombre de sénateurs : s’il s’oppose à la révision, il s’opposera sans doute à l’ensemble de la réforme. De surcroît, on ne peut diminuer le nombre de députés sans diminuer également le nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre voulu et imposé par la Constitution et, notamment, l’article 89 : le Sénat s’opposant à la réduction de ses propres effectifs, il s’oppose, de facto, également à la réduction de ceux de l’Assemblée nationale.
Enfin, il ne resterait que la dose de proportionnelle, seule mesure issue de la loi ordinaire et qui peut donc être adoptée sans l’accord du Sénat. Tout cela, pour cela…
C’était ce que j’indiquais à l’hebdomadaire Marianne dans une interview donnée au lendemain de l’adoption du projet de loi constitutionnelle en Conseil des ministres. Je vous propose de retrouver ci-après.
Propos recueillis par Étienne Girard, Publié le 10 mai 2018 à 17:47
Le gouvernement vient de déposer, ce mercredi 9 mai, un projet de loi constitutionnelle… qui se heurtera à un mur parlementaire, selon le professeur de droit public Jean-Philippe Derosier. La faute à un Sénat incontournable. Explications.
Emmanuel Macron vient de lancer le premier étage de sa fusée institutionnelle. Ce mercredi 9 mai, un projet de loi constitutionnelle a été présenté en Conseil des ministres. Son contenu agrège des mesures consensuelles, comme la fin d’une justice d’exception pour les ministres ou la suppression des membres du Conseil constitutionnel… et d’autres beaucoup plus détonantes. Le volet parlementaire du texte, notamment, prévoit que les amendements sans lien direct avec la loi discutée devront désormais être refusés. Le gouvernement aura également davantage la main sur l’ordre du jour des Chambres et pourra écourter les débats parlementaires en décidant qu’après une lecture dans chaque Chambre, l’Assemblée nationale statue définitivement. Autant de propositions qui irritent au plus haut point les sénateurs. Parce que le diable se cache dans les détails juridiques, Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l’Université de Lille 2, nous explique pourquoi le texte n’a – dans sa version actuelle – aucune chance de passer.
Marianne : Sitôt le projet de loi constitutionnelle présenté, ce mercredi 9 mai, l’opposition a dénoncé une atteinte aux droits du Parlement. Partagez-vous cet avis ?
Jean-Philippe Derosier : Oui. Dans ce texte, il y a des choses bonnes et des choses nouvelles. Les choses bonnes ne sont pas nouvelles : c’est la disparition des membres de droit du Conseil constitutionnel, c’est la suppression de la Cour de justice de la République qui jugeait les ministres, c’est l’incompatibilité entre un poste de ministre et un mandat exécutif local. François Hollande s’était déjà prononcé en faveur de ces mesures. Quant aux choses nouvelles, elles ne me paraissent pas bonnes. Le projet prévoit en effet de réduire les droits du Parlement.
Le gouvernement souhaite notamment limiter le droit d’amendement des parlementaires.
Oui, les amendements qui n’ont qu’un lien indirect avec le texte en discussion devront être déclarés irrecevables. C’est la Chambre concernée qui se chargera elle-même du contrôle. L’Assemblée nationale étant toujours du même bord que le gouvernement, le risque est que le président de cette Assemblée en fasse une arme politique, afin de bâillonner l’opposition. Mais cela finirait par se voir, surtout que l’opposition aurait la possibilité de déposer un recours devant le Conseil constitutionnel après le vote de la loi. Du reste, cette disposition n’est pas selon moi la plus choquante. Il me paraît beaucoup plus préoccupant qu’on tente d’escamoter la fonction de contrôle du gouvernement par les parlementaires.
Depuis 2008, une semaine par mois est consacrée au « contrôle de l’action du gouvernement » au Parlement. On ne peut pas dire que ce soit une franche réussite…
Pour certains parlementaires, la semaine de contrôle est en effet synonyme de relâche. Cela ne me semble pas une raison suffisante pour la supprimer. Au contraire, il m’aurait paru intéressant de donner davantage de pouvoir aux députés et sénateurs par rapport au gouvernement, notamment en matière d’enquête. Cela a d’ailleurs été envisagé pendant les discussions sur ce projet. Finalement, aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté.
Aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté
Le Sénat a-t-il les moyens de bloquer la réforme ?
Dès qu’on parle d’une réforme constitutionnelle, le Sénat est incontournable. Le vote des sénateurs est nécessaire pour faire passer le texte : s’il vote contre, le projet de loi est abandonné. Donc s’ils le veulent, Gérard Larcher et le Sénat peuvent bloquer et annihiler la réforme. C’est pour cette raison que, si aucune proposition n’est formulée pour satisfaire les sénateurs, la réforme de la Constitution de Macron n’a aucune chance de passer.
Qu’en est-il de la loi organique, qui prévoit la limitation des mandats des élus dans le temps et la baisse du nombre de parlementaires ?
Le Sénat peut là aussi mettre son veto, pour des raisons différentes. Concernant la baisse du nombre de parlementaires, il s’agit d’un cas particulier, rare, prévu par la Constitution. Parce qu’un des articles prévoit la baisse du nombre de sénateurs, on est en présence d’une « loi relative au Sénat ». Et dans ce cas-là, la loi… doit être votée par les sénateurs. Concernant la limitation des mandats dans le temps, cette disposition est à mon sens inconstitutionnelle car elle interdit aux parlementaires de se représenter après leur troisième mandat. Or, le Conseil constitutionnel contrôle très strictement ce type d’inéligibilités. Il me semble donc que cette disposition devrait figurer, non pas dans la loi organique, mais dans la loi constitutionnelle… qui doit être impérativement votée par le Sénat. Le seul texte que le gouvernement peut faire passer sans les sénateurs, c’est celui sur la proportionnelle, qui relève d’une loi simple.
Emmanuel Macron ne peut-il pas convoquer un référendum, pour contourner un éventuel veto du Sénat ?
Dans les faits, on peut toujours tout faire. S’il le souhaite, Emmanuel Macron peut donc prendre un pistolet et tirer sur le Sénat en organisant en référendum. Mais il n’a pas le droit de le faire car une réforme constitutionnelle doit toujours, au préalable, être votée par le Parlement. Le président prendrait donc deux risques. Le premier, c’est d’être désavoué par le Conseil constitutionnel. Depuis l’an 2000, il contrôle le décret de convocation des référendums. Il pourrait donc très bien décider… d’annuler l’organisation du référendum, en considérant que le texte doit d’abord passer devant le Parlement. L’autre risque, c’est tout simplement celui de perdre la consultation. En Italie, Matteo Renzi a perdu en 2016 un référendum constitutionnel qu’il imaginait gagner facilement.
Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle ce cadeau à Emmanuel Macron ?
Le gouvernement est-il condamné à délester son projet des mesures qui ne plaisent pas aux sénateurs ?
Je ne vois pas comment faire autrement. Une autre possibilité est de rajouter des mesures qui plairont aux sénateurs, mais ce n’est pas vraiment la direction prise pour le moment. Même dans ce cas, on peut douter de la volonté sénatoriale de faire passer ce projet. Une réforme constitutionnelle arrivée à son terme est en effet toujours perçue comme une victoire politique du président de la République. Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle donc ce cadeau à Emmanuel Macron ?
