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La législation déléguée

Le 9e ForInCIP aura lieu les 21, 22 et 23 mars 2024 et portera sur La législation déléguée.

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8e ForInCIP Affiche

 

Présentation du 9e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, paru dans le JCP-A du 05 février 2024. 

Classiquement, une société démocratique moderne se caractérise par un Parlement à même d’élaborer efficacement, au nom du peuple qu’il représente, les lois initiées et souhaitées par le Gouvernement. Pourtant, le Gouvernement peut être directement investi du pouvoir de faire la loi, à rebours du principe de la séparation des pouvoirs et des fondements démocratiques d’un régime. Toutes ces questions seront étudiées, à l’échelle d’une quinzaine de systèmes juridiques, lors du 9e ForInCIP, organisé à Lille, les 21, 22 et 23 mars 2024, sur le thème de La législation déléguée.

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Historiquement, le Parlement puise son origine dans la nécessité que l’impôt soit librement consenti au nom de la Nation plutôt que directement décidé par celui qui le prélève. Cette fonction parlementaire s’est ensuite étendue à la législation, en général, afin que les règles régissant la vie en société soient élaborées au nom de ceux auxquels elles se destinent. Aujourd’hui, dans nos sociétés démocratiques, le peuple désigne ainsi des représentants, chargés de discuter et d’adopter les lois qui s’appliqueront à tous et d’en contrôler l’exécution par le Gouvernement. Ce dernier n’intervient dans la procédure législative qu’afin de l’orienter, selon des leviers variables en fonction des systèmes concernés : initiative, droit d’amendement, intervention dans la procédure. Ces interventions sont justifiées par le rôle et la légitimité du Gouvernement : investi et soutenu par le Parlement, du moins dans les régimes parlementaires, il conduit une politique déterminée, qui se traduit par l’adoption de lois.

En revanche, tant en raison du principe de la séparation des pouvoirs que des fondements démocratiques, il n’a pas autorité pour édicter lui-même les lois. En effet, le principe de la séparation des pouvoirs impose que, « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir », selon la formule de Montesquieu. Plusieurs institutions doivent donc collaborer afin que les éventuels excès de l’une puissent être arrêtés et canalisés par une autre : le Gouvernement risquerait d’être tyrannique s’il était en mesure d’édicter seul des lois. De plus, les fondements démocratiques veulent que, à défaut d’obtenir une identité exacte entre l’auteur de la norme et son destinataire (définition stricte de la démocratie), la chaîne de légitimation entre le premier et le second soit la plus brève possible, a fortiori pour les normes « législatives », c’est-à-dire les premières des normes qui régissent la collectivité, puisant leur fondement directement dans la Constitution.

Ainsi, le bon fonctionnement d’un État constitutionnel démocratique suppose de garantir un processus législatif délibératif et efficace, garantissant que la loi puisse effectivement être élaborée et que les citoyens puissent s’y identifier et y adhérer. Pour autant, la vie démocratique et institutionnelle en France, en Europe et dans le monde, est confrontée à une « crise de la loi », où cette dernière n’est plus une solution, mais elle est devenue une simple réponse, engendrant une « boulimie législative ». Elle est fréquemment élaborée dans l’urgence, le Gouvernement cherchant à surmonter des difficultés politiques en accélérant, voire en contraignant la procédure législative.

Il cherche parfois même à y échapper, en ayant recours à une technique particulière, formalisée ou non, lui permettant d’intervenir dans le domaine législatif. Cette « législation déléguée » est alors associée à une crise, soit qu’elle cherche à y répondre (par une réglementation rapide), soit qu’elle l’alimente (par une atteinte à la séparation des pouvoirs). Omniprésente, de façon formelle ou informelle, dans tous les régimes démocratiques contemporains, cette technique se retrouve au cœur de leur fonctionnement, alors qu’elle paraît aller à rebours des principes qui les fondent : la séparation des pouvoirs et la démocratie, puisque la loi est alors élaborée par un unique organe, qui n’est pas l’élu direct du peuple.

Ces régimes paraissent donc avoir autant besoin de se défaire de cette technique que d’y recourir.

La législation déléguée est ainsi l’objet du 9e ForInCIP (Forum international sur la Constitution et les Institutions politiques), qui se déroulera les 21, 22 et 23 mars 2024, dans le prolongement méthodologique et thématique des éditions précédentes.

Le ForInCIP, c’est d’abord une méthodologie, éprouvée désormais depuis huit éditions et appelée « science constitutionnelle ». À partir de la confrontation de différentes réglementations, pratiques et mises en œuvre de la législation déléguée dans plusieurs systèmes juridiques différents (treize systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), elle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, grâce au regard des experts institutionnels (élus et administrateurs). Les implications constitutionnelles de la démocratie exécutive, dans leur double dimension juridique et politique, pourront ainsi être pleinement appréciées et analysées.

Le ForInCIP c’est aussi une identité thématique, en contribuant à l’analyse des institutions politiques et de leur fonctionnement. Tel fut l’objet des huit premiers thèmes, tous publiés aux Cahiers du ForInCIP chez LexisNexis (L’opposition politique : Cahiers du ForInCIP n° 1, 2016 ; La désignation des gouvernants : Cahiers du ForInCIP n° 2, 2017 ; L’initiative de la loi : Cahiers du ForInCIP n°3, 2018 ; Les partis politiques : Cahiers du ForInCIP n° 4, 2019 ; La déontologie politique : Cahiers du ForInCIP n° 5, 2021 ; La responsabilité des gouvernants : Cahiers du ForInCIP n° 6, 2022 ; La démocratie exécutive : Cahiers du ForInCIP n° 7, 2023 ; Le réformisme constitutionnel : Cahiers du ForInCIP n° 8, 2024).

Au cœur du fonctionnement démocratique et parlementaire des États modernes, La législation déléguée soulève des interrogations présentes dans de nombreux pays, qu’elles soient politiques, juridiques et techniques. Le thème se situe ainsi au carrefour du droit, de la science politique et de la vie politique, s’intégrant pleinement dans la méthodologie du ForInCIP et la science constitutionnelle qui forge son identité et justifie son traitement sous l’angle du droit comparé. Ce thème original et ambitieux entend couvrir la possibilité pour un autre organe que le Parlement – généralement le Gouvernement – d’élaborer des actes de valeur législative, de façon matériellement et temporairement limitée. Il s’agit d’étudier l’ensemble du processus, depuis l’habilitation jusqu’à la ratification, en passant par la réalisation et le contrôle. Ainsi, l’étude de la législation déléguée appelle d’abord une réflexion sur ses contours, par son origine et par ses formes (1), avant de se focaliser sur la réalisation, de l’habilitation à « légiférer » à l’exécution de la délégation (2), pour enfin analyser l’impact de cette technique, au regard de ce qu’en dit le juge (contrôle juridictionnel) et de ce qu’en perçoivent les citoyens (impact démocratique) (3).

Tous ces aspects seront étudiés au cours des deux journées du 9e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, organisé à la Faculté de droit de l’Université de Lille, les 21, 22 et 23 mars 2023. Il débutera par une mise en perspective théorique, lors de laquelle Otto Pfersmann, Professeur de droit public et Directeur de recherches à l’EHESS, donnera une conférence inaugurale sur « Légiférer sans parlement : concepts, typologies, enjeux ».

L’entrée au ForInCIP est libre, après une inscription toutefois obligatoire : Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser. ou formulaire en ligne.

La Constitution est la norme qui nous unit et nous protège

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune dans Le Monde.

Le Conseil constitutionnel ne dit pas ce qu’est ou doit être la volonté générale : il veille simplement à ce que cette dernière s’exprime dans le respect de la Constitution, estime, dans une tribune au « Monde », le constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier.

image LOI IMMIGRATION

L’Exécutif, Président de la République et Gouvernement, a joué un jeu dangereux avec la loi immigration. Au prétexte de vouloir une loi à tout prix, il a conclu un accord permettant d’adopter un texte intégrant des mesures manifestement contraires à la Constitution, ce qu’il savait, comptant expressément sur le Conseil constitutionnel pour les faire disparaître et revenir ainsi à une version de la loi que la majorité jugeait plus acceptable.

Droit de veto

Le Président de la République française dispose d’un droit de veto législatif : la Constitution lui confie la pouvoir de refuser de promulguer une loi qui a été adoptée par le Parlement. En effet, bien qu’un tel droit n’y figure pas expressément, l’article 10, al. 2 de la Constitution permet au Président, pendant le délai de quinze jours dont il dispose pour promulguer la loi, de « demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée ».

Une telle prérogative pourrait permettre au Président de ne pas promulguer immédiatement la loi immigration, soit parce qu’il considère qu’elle est désormais trop incomplète en raison des censures du Conseil constitutionnel, soit parce qu’elle s’écarte de la ligne politique qu’il défend, soit encore parce qu’il juge qu’elle attiserait des conflits et des divisions, plutôt que de les apaiser.

En plus de soixante-cinq ans de Ve République, cette disposition n’a été mobilisée qu’à trois reprises : en 1983 et en 1985 par François Mitterrand, puis en 2003 par Jacques Chirac. Dans les deux derniers cas, la nouvelle délibération a été demandée pour pallier une déclaration d’inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel. Le Parlement a réexaminé la loi et l’a adoptée de façon conforme à la Constitution, pour qu’elle puisse être finalement promulguée.

Cinq questions sur le changement de Gouvernement

Vingt mois après sa réélection, Emmanuel Macron a décidé de changer de Premier ministre, non sans soulever quelques interrogations.

 

Pourquoi renvoyer Élisabeth Borne ?

Aucune raison institutionnelle ne le justifie.

Deux dossiers importants avaient été confiés à son Gouvernement : la réforme des retraites et l’immigration. Quoique non sans mal, ils ont tous deux été conduits à leur terme, dans les conditions voulues par le Président de la République : en abaissant l’âge légal de départ à la retraite, pour le premier et sans recourir à l’article 49, al. 3, pour le second. De surcroît, la Première ministre a su construire des « majorités de projet » sur les autres textes qui le nécessitaient. Elle a fait adopter les budgets. Ajoutons que si elle a dû avoir recours vingt-trois fois au 49, al. 3, elle n’a été mise en danger qu’une seule fois, échappant à la censure de neuf voix. Quant au rejet de la loi immigration, en première lecture, à l’Assemblée nationale, la responsabilité en incombe au Ministre de l’Intérieur, en charge du projet et au carrefour des négociations.

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