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La Constitution, toute la Constitution, rien que la Constitution

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune pour Le Monde 

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« La Constitution, toute la Constitution, rien que la Constitution » : tels étaient les mots de François Mitterrand, en 1986, à la veille des élections législatives qui devaient amorcer la première cohabitation. Près de quarante ans plus tard, alors que le pays paraît plonger depuis dimanche 7 juillet dans une période de grande incertitude, il est nécessaire de s’appuyer sur notre texte fondamental pour apporter les clarifications nécessaires.

Au soir du second tour, le Premier ministre a indiqué que, « fidèle à la tradition républicaine, je remettrai demain matin ma démission au Président de la République ». En effet, au lendemain d’élections nationales, il est de tradition que le Premier ministre procède ainsi, afin que le Président de la République puisse tirer les conséquences de ces élections. Cependant, si « la Constitution » ne l’impose pas formellement, une lecture de « toute la Constitution » permet bien de comprendre qu’il ne s’agit pas là d’une simple tradition, mais d’une application de principes constitutionnels.

Refuser la démission du Premier ministre traduit un refus, voire un déni du résultat des élections législatives

Selon l’article 3 de la Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants ». Ainsi, dans notre République démocratique, le premier décideur est le peuple, qui s’exprime lors d’élections permettant de désigner ses représentants. Lors des élections législatives des 30 juin et 7 juillet, le peuple a d’abord décidé qu’il ne souhaitait pas d’un Gouvernement d’extrême droite, en plaçant cette dernière en troisième position et loin d’une majorité qui lui permettrait de gouverner. Il a ensuite décidé de retirer le pouvoir à la majorité sortante, réduisant de près de quatre-vingt-dix sièges ses effectifs et la plaçant en deuxième position.

De surcroît, le caractère exclusivement parlementaire de notre régime résulte de l’article 20 de la Constitution, qui prévoit que le Gouvernement est politiquement responsable devant le Parlement. Combiné à l’article 49, il résulte de ces dispositions que le Gouvernement a besoin d’une majorité au sein de l’Assemblée nationale pour agir. Or le Gouvernement de Gabriel Attal, soutenu par la coalition « Ensemble » ne dispose ni d’une majorité absolue, ni d’une majorité relative. Là encore, si « la Constitution » ne lui impose pas formellement de démissionner tant qu’une motion de censure n’a pas été votée (ou une déclaration de politique générale désapprouvée), le sens démocratique et parlementaire de « toute la Constitution » commande de le faire. C’est ce qui explique la démarche de Gabriel Attal.

Le Président de la République a décidé de refuser cette démission. L’article 8 de la Constitution dispose que ce dernier « met fin [aux] fonctions [du Premier ministre] sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement ». On sait qu’habituellement l’usage du présent de l’indicatif dans des formules normatives vaut impératif. Une autre interprétation a toutefois été retenue (comme ce fut déjà le cas par le passé) et, surtout, acceptée par le Premier ministre qui n’a pas davantage insisté – car on ne saurait maintenir quelqu’un à son poste contre son gré –, « afin d’assurer la stabilité du pays ».

L’article 5 de la Constitution prévoit en effet que le Président de la République est chargé d’assurer « la continuité de l’État » et l’on pourrait ainsi imaginer que cette dernière obligation constitutionnelle justifie le refus de la démission. Ce serait cependant conférer à une notion juridique (« la continuité de l’État ») un sens différent et plus large (« la stabilité du pays »), qu’elle n’a pas. En effet, un Gouvernement démissionnaire est chargé de « gérer les affaires courantes », autre notion juridiquement reconnue par le juge, jusqu’à la prise de fonction du nouveau Gouvernement. Cette gestion des « affaires courantes » permet précisément d’assurer « la continuité de l’État », car elle permet de prendre les décisions de gestion administrative quotidienne, qui se situent dans le prolongement de décisions prises précédemment (simple application) et les décisions urgentes, qui sont inévitables et pour lesquelles il n’est pas possible d’attendre la désignation du nouveau Gouvernement de plein exercice.

Ce même article 5 charge également le Président d’assurer, « par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ». C’est donc sans doute davantage de cette dernière disposition que l’on peut identifier l’interprétation retenue par Emmanuel Macron et acceptée par Gabriel Attal. Malgré tout, ce « fonctionnement régulier des pouvoirs publics » suppose, avant tout, de tenir compte de ce que souhaite le premier décideur du pays, c’est-à-dire le peuple. C’est pourquoi, au nom des missions que « la Constitution » lui confie et en raison de ce qui ressort de « toute la Constitution », le Président de la République devait accepter cette démission, puis inviter les différentes forces politiques à se concerter pour identifier, d’abord, la personnalité en mesure de composer un Gouvernement et, ensuite, les membres qui rejoindraient ce dernier, afin de refléter la coalition qui se dégagerait. La logique démocratique et parlementaire de la Constitution voudrait que ce soit le bloc majoritaire qui se livre à cet exercice en premier, mais le rôle « d’arbitrage » du Président peut et, en l’espèce, doit le conduire à encourager un élargissement des blocs car aucun ne dispose, à lui seul, d’une majorité suffisante pour gouverner.

Ce faisant, le Président de la République est malgré tout supposer se cantonner à n’appliquer « rien que la Constitution », c’est-à-dire à n’assumer qu’une mission d’arbitre, non de capitaine. Il peut endosser un tel rôle lorsque le peuple le lui a clairement confié, après une élection présidentielle, mais non lorsque ce même peuple le lui a clairement retiré, après des élections législatives que le Président a perdues. Il ne lui appartient donc pas de définir « l’arc » dans lequel doit s’inscrire le futur Gouvernement.

Par conséquent, refuser la démission du Premier ministre traduit un refus, voire un déni du résultat des élections législatives, que le Président de la République a pourtant convoqué afin de redonner la parole « au peuple souverain », afin qu’il exprime son « choix de notre avenir parlementaire par le vote », selon sa déclaration du 9 juin dernier. Par ailleurs, en cherchant à jouer un rôle actif dans la composition du futur Gouvernement et la création d’une nouvelle coalition, il exerce une mission qui va au-delà de « la Constitution, toute la Constitution, rien que la Constitution », à laquelle il se doit de revenir car, l’article 5, le charge également de veiller sur son respect.

« Les ministres démissionnaires ayant toujours un pouvoir de décision et d’autorité, ne devraient pas pouvoir siéger en tant que députés »

Cette interview est initialement parue sur liberation.fr 

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Le Premier ministre Gabriel Attal peut-il aussi présider le groupe Renaissance à l’Assemblée alors que la Constitution interdit un tel cumul ? Éclairage avec les constitutionnalistes Jean-Philippe Derosier et Benjamin Morel.

Réélu député des Hauts-de-Seine à l’issue des législatives anticipées, Gabriel Attal a officiellement annoncé ce vendredi 12 juillet sa candidature à la présidence du groupe Renaissance à l’Assemblée. Seul candidat en lice, le Premier ministre devrait être désigné samedi. Il devrait pouvoir, par la suite, représenter son parti à la conférence des présidents, qui se réunit chaque semaine afin de décider de l’ordre du jour de l’hémicycle. Seulement, l’article 23 de la Constitution est clair : « Les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire. » Or bien que Gabriel Attal ait remis sa démission au président de la République le 8 juillet, celui-ci ne l’a pas encore acceptée. Il reste donc Premier ministre de plein exercice.

Libération a interrogé deux constitutionnalistes sur cette contradiction. Jean-Philippe Derosier est professeur agrégé de droit public à l’université de Lille et titulaire de la chaire d’études parlementaires, et Benjamin Morel maître de conférences en droit public à l’université Paris-Panthéon-Assas.

Gabriel Attal peut-il présenter sa candidature à la présidence du groupe Renaissance à l’Assemblée, alors qu’il est toujours Premier ministre ?

Jean-Philippe Derosier : A l’heure où nous nous parlons, Gabriel Attal n’est pas député, puisqu’il est Premier ministre de plein exercice et que la Constitution pose une incompatibilité très stricte entre ces deux postes à l’article 23. Un membre du gouvernement ne peut pas exercer un mandat parlementaire, c’est très clair dans le texte.

La présidence de son groupe, dont l’élection a lieu demain, est en revanche interne au parti. C’est le groupe qui désigne son président. A ce stade, élire Gabriel Attal pose une bizarrerie mais ne paraît pas contraire aux règles, car il prend simplement la présidence de l’association. En revanche, tant qu’il n’est pas démissionnaire, les effets institutionnels de sa présidence de groupe, comme la possibilité de siéger à la conférence des présidents, sont impossibles. Il ne peut pas être considéré comme président du groupe Renaissance au niveau institutionnel tant qu’il est membre du gouvernement.

Benjamin Morel : L’élection des présidents de groupe est liée au statut des groupes. La règle de base, c’est que le président doit être député, c’est là où il y a un problème. Une fois que le Premier ministre sera démissionnaire, théoriquement il pourra siéger. Ce serait une sorte de député qui fait office de ministre.

Quelle est la différence entre un gouvernement de plein exercice et un gouvernement démissionnaire ?

J-Ph.D. : Un gouvernement est soit en fonction, soit démissionnaire en charge des affaires courantes, ce qui signifie qu’un nouveau gouvernement n’a pas été nommé. Avec Gabriel Attal, on est actuellement dans la première configuration. Même s’il a présenté sa démission, elle n’a pas été acceptée par le président de la République. Il n’y a pas de précision dans la Constitution quant au statut de Premier ministre démissionnaire en charge des « affaires courantes », mais le fait de gérer ces affaires courantes est une règle et une coutume administrative qui s’appliquent à l’autorité qui quitte son poste, au nom de la « continuité de l’État ». Ce principe est prévu par la Constitution notamment à l’article 5 en ce qui concerne le président de la République.

Quant à la notion d’affaires courantes, elle n’est pas non plus inscrite dans la Constitution, mais elle est contrôlée par un juge. Il y en a une définition jurisprudentielle, qui recouvre deux dimensions, la première étant la gestion quotidienne et la poursuite des affaires en cours, la seconde l’urgence. C’est-à-dire qu’il faut d’un côté appliquer des mesures qui ont déjà été décidées, de l’autre gérer les urgences s’il y en a.

Quand on est démissionnaire en charge des affaires courantes, on reste l’autorité compétente pour agir. Même si l’action est restreinte, car elle n’est plus de plein exercice et qu’il n’y a plus de plénitude des compétences, elle existe néanmoins.

Est-ce sur la différence entre Premier ministre de plein exercice et Premier ministre démissionnaire que Gabriel Attal peut jouer afin de présider le groupe Renaissance à l’Assemblée ?

J-Ph.D. : Gabriel Attal va sûrement être Premier ministre démissionnaire, en charge des affaires courantes, sauf si un autre gouvernement est nommé immédiatement. C’est là qu’il y a une divergence des interprétations, entre la fidélité au texte [l’article 23 de la Constitution, ndlr] et l’interprétation extensive par rapport au texte. Selon moi, les ministres démissionnaires ayant toujours un pouvoir de décision et d’autorité, ne devraient pas pouvoir siéger en tant que députés. Tant qu’il n’y a pas eu de passation de pouvoir, le ministre démissionnaire est encore ministre et ne peut pas être parlementaire. C’est ce qui justifie qu’en 2022, Yaël Braun-Pivet ait démissionné du gouvernement et que ses compétences de ministre des Outre-mer aient été confiées à la Première ministre, afin qu’elle puisse être candidate à la présidence de l’Assemblée nationale.

Mais cette interprétation stricte est contredite par un précédent qui s’est déroulé pendant le gouvernement de Michel Rocard, en 1988. Réélu en mai, François Mitterrand nomme Michel Rocard Premier ministre et, au soir des élections législatives remportées par la gauche un mois plus tard, ce dernier présente sa démission, comme le veut la tradition républicaine. Le Président temporise, comme Macron actuellement. Puis Mitterrand accepte la démission dix jours plus tard, le 22 juin. Rocard et tous les ministres députés votent pour Laurent Fabius candidat au perchoir le 23 juin, et sont renommés le 24 juin. Ce précédent-là montre que l’interprétation qui est la mienne, sur l’impossibilité de siéger à l’Assemblée pour les membres d’un gouvernement démissionnaire, a été contredite par les faits. Mais tous les jours, il y a des cambriolages, des vols, etc. Ce n’est pas pour autant qu’ils deviennent conformes à la loi.

Ce qu’il s’est passé en 1988 est vraisemblablement ce qui va se passer cette fois-ci, même si ce n’est pas du tout la même situation qu’en 1988, où on savait que Michel Rocard allait retourner très vite à la tête du gouvernement – en vingt-quatre heures. Ce qui pose question pour Gabriel Attal : où siégera-t-il ? Au banc des députés comme président de groupe ou au banc des ministres ? Là, il y a un réel dysfonctionnement.

B.M. : Tant que Gabriel Attal est ministre de plein exercice, il a trente jours pour faire un choix entre député et ministre. Tant qu’il n’a pas choisi entre les deux, il ne peut pas siéger à la conférence des présidents, il ne peut être qu’un président absent. Ce qui est problématique, parce qu’il porte non seulement la voix de son parti mais également son poids, soit 99 sièges.

Une fois que le Premier ministre sera démissionnaire, théoriquement il pourra siéger. Mais c’est une façon de torturer le droit. Parce que la Constitution de la Ve République est vraiment écrite et pensée pour empêcher le cumul de la fonction de ministre et du mandat parlementaire. C’est quelque chose auquel Charles de Gaulle tenait énormément parce qu’il jugeait que cela représentait un risque d’instabilité.

Quels problèmes cela pose-t-il ?

B.M. : Juridiquement ça peut tenir, mais ça pose de gros problèmes démocratiques et d’équilibre du régime. Déjà parce que les ministres démissionnaires ont toujours un pouvoir, pour appliquer des mesures déjà décidées, et en appliquer d’autres en cas d’urgence. De plus, et c’est le plus dangereux, on ne peut pas déposer de motion de censure contre un gouvernement démissionnaire.

Formation du gouvernement : quels sont les scénarios possibles ?

Ce billet est initialement paru sous forme de chronique dans « Un œil sur la Constitution », in Nouvel Obs

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Les résultats des élections législatives paraissent nous plonger dans l’incertitude, non seulement quant à la composition du gouvernement et à l’identité de celui ou celle qui le dirigera, mais aussi quant à la faculté de nos institutions à résister aux multiples crises qui s’annoncent. Pour autant, l’expérience de bientôt soixante-six ans de Ve République enseigne que notre Constitution a toujours permis – jusqu’à présent – de surmonter les crises qui advenaient. On veut croire que ce sera encore le cas et les prochains jours seront déterminants.

Les électeurs ont adressé un premier message d’une incroyable clarté : non à un gouvernement d’extrême droite. Alors que l’on s’attendait à ce que ce bloc soit en tête à l’issue du second tour, il est relégué en troisième position. C’est la victoire du front républicain, c’est-à-dire d’une union des forces républicaines contre un gouvernement extrémiste, qui assumait de remettre en cause des principes constitutionnels. Cette victoire oblige ceux qui en ont profité et ils doivent en tirer les conséquences.

Législatives : « Que le RN ait une majorité absolue ou relative, la logique voudrait qu’Emmanuel Macron nomme Jordan Bardella à Matignon »

Cette interview est initialement parue sur liberation.fr 

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A l’approche du second tour, les incertitudes sont nombreuses. Les sondages annoncent un Rassemblement national (RN) victorieux au soir du 7 juillet. Mais personne ne peut dire avant les résultats définitifs, si le parti de Marine Le Pen aura une majorité absolue (289 sièges au moins) ou seulement relative. Jordan Bardella a déjà annoncé qu’il n’accepterait le poste de Premier ministre qu’à condition d’avoir les moyens de gouverner, c’est-à-dire suffisamment de députés pour soutenir sa politique. Dans le cas inverse, quelles marges de manœuvre aurait-il s’il ne disposait que d’une majorité relative ?

Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public, titulaire de la chaire d’études parlementaires de l’université de Lille et spécialiste de la Constitution, l’assure : si le RN sort gagnant de ces élections, « il y aura peut-être davantage de conflictualités et de désaccords entre le Président et le Premier ministre sur le plan politique mais les institutions fonctionneront ». Auprès de Libération, il précise ce que prévoit la Constitution au sujet de la nomination du Premier ministre et de la constitution de son équipe ainsi que les leviers dont disposeraient les oppositions face à un gouvernement mené par Jordan Bardella.

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