Institutions : blocage sur la réforme ?

Saga institutionnelle, acte I : le rideau tombe avec « l’affaire Benalla ».

Saga institutionnelle, acte II : refusera-t-on de lever le rideau pour cause de « gilets jaunes » ?

C’est ce que clament des Sénateurs de tout bord, de droite, de gauche et du centre. Autant dire que la réforme institutionnelle est mal en point. Mais ce n’est pas un scoop.

Depuis les premiers échanges sur le sujet, elle fait l’objet de vives tensions entre la majorité et l’opposition, entre l’Exécutif et le Parlement, entre l’Élysée et le Sénat et même entre les différentes composantes de la majorité, LREM et MoDem, voire entre le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale (François de Rugy, à l’époque, qui souhaitait davantage de proportionnelle).

Les points de tension ne manquent pas : réduction du nombre de parlementaires, encadrement de leur droit d’amendement (que l’Élysée a voulu indexer, un temps, sur l’effectif des groupes politiques), suppression de la nouvelle lecture au détriment du Sénat, proportionnelle, etc. Autant d’aspects vis-à-vis desquels Gérard Larcher, Président du Sénat, marque non seulement ses réserves, mais aussi son hostilité, soutenu à la quasi-unanimité par les membres de l’assemblée qu’il préside.

Rappelons, d’abord, que la réforme institutionnelle se décompose en une loi constitutionnelle, une loi organique et une loi ordinaire. Au-delà d’aspects « consensuels » (réforme du Conseil supérieur de la magistrature, suppression de la Cour de justice de la République, suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel), elle a pour principales ambitions de supprimer la nouvelle lecture (celle qui s’interpose entre l’échec d’une Commission mixte paritaire ou le rejet de son texte et la lecture définitive à l’Assemblée nationale), de transformer le Conseil économique, social et environnemental, de réduire le nombre de députés et de sénateurs, de limiter le cumul des mandats dans le temps et d’introduire une dose de proportionnelle aux élections législatives.

Rappelons, ensuite, que l’accord du Sénat est nécessaire sur la quasi-totalité des points de la réforme. La loi constitutionnelle ne peut être adoptée qu’en termes identiques par les deux assemblées, avant tout processus de ratification par référendum ou par le Congrès. La réduction du nombre de sénateurs est relative au Sénat et requiert donc son accord, s’agissant d’une disposition organique. Quant au nombre de députés, il ne peut être abaissé sans une baisse du nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre constitutionnel issu des articles 68 et 89. Tel qu’il est actuellement prévu, le non-cumul des mandats dans le temps ne paraît pas conforme à la Constitution et supposerait donc également une révision. En définitive, seule la proportionnelle pourrait être adoptée « en force », c’est-à-dire sans le soutien du Sénat.

Rappelons, enfin, que la discussion de la réforme avait dû être suspendue en juillet, à l’Assemblée nationale, l’affaire Benalla ayant rendu impossible la poursuite des travaux. Le Président de la République et le Gouvernement souhaitent la réinscrire à l’ordre du jour au mois de janvier prochain.

Cependant, l’hostilité des Sénateurs a été ravivée ce week-end, ces derniers soulignant que, dans le contexte actuel, se préoccuper de réforme institutionnelle plutôt que du quotidien des Français serait une erreur et n’est pas une priorité.

Une réforme institutionnelle touche au fondement même de notre régime politique puisqu’elle concerne son fonctionnement démocratique. Elle est donc essentielle.

Mais il est vrai qu’elle n’est pas la solution immédiate aux préoccupations quotidiennes, si tant est qu’il en existe une. C’est donc précisément parce qu’elle est essentielle qu’il ne faut point la bâcler et que ce serait un tort de la mener dans l’obstination, non dans la concertation.

On en dénonce les méfaits depuis le départ. Aujourd’hui, c’est un espace politique qui lui manque, pour être sereinement discutée et valablement adoptée. Il y a trois raisons principales, toutes politiques.

D’une part, cette réforme est définitivement associée à l’affaire Benalla. Si on en parle moins actuellement, on ne peut pas dire que l’Élysée et, particulièrement, le Président de la République en sont ressortis blanchis et grandis. Les « dessous » de l’affaire ne sont pas encore connus – peut-être ne le seront-ils jamais – et le retour de la réforme dans le débat politique ne ferait que raviver des plaies qui ne sont pas encore cicatrisées : c’est une porte ouverte pour l’opposition, qu’il pourrait être sage de ne pas entrouvrir.

D’autre part, le contexte politique est marqué par de multiples tensions qui contraignent le Gouvernement à de nombreux arbitrages. Sans pouvoir présager de l’avenir, il n’est pas dit que ces tensions disparaissent miraculeusement sous les cadeaux de Noël. Face à une classe politique qui se concentrerait sur elle-même, en discutant des institutions politiques, le risque d’incompréhension serait grand de la part de ceux qui attendent des mesures concrètes et souhaitent vivre mieux. Sauf à faire de la diminution des parlementaires une mesure encore davantage populiste, de nature à réprimer les élus et à donner une satisfaction – certes mince – à tous ceux qui ne les comprennent plus. Ce serait jouer avec le feu. Sauf, à l’inverse, à donner à cette révision un grand souffle démocratique, afin de mieux ouvrir nos institutions aux citoyens, en s’appuyant enfin sur la ressource numérique.

Enfin, il n’échappera à personne que le temps passe. Et à mesure du temps qui passe, tout aboutissement d’une réforme institutionnelle devient plus difficile, car il est un cadeau au Président de la République, détenteur de l’initiative de la révision constitutionnelle. Celle-ci ne peut aboutir sans un soutien minimal de l’opposition, d’autant plus dans un contexte où la majorité gouvernementale n’a pas la majorité au Sénat. Or au fil du quinquennat, la légitimité du Président de la République s’érode, les crispation grandissent, les échéances électorales se rapprochent. Offrir alors une révision au Président n’est certainement pas la préoccupation majeure de ses opposants.

Il se pourrait donc bien que la révision institutionnelle soit définitivement enterrée. Et cela, ce serait une excellente nouvelle.