Préserver les droits du Parlement

Publié le 18 avril 2023.

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune sur liberation.fr le 17 avril 2023.

Ce n’est pas l’institution qui est en cause : les moyens à sa disposition étaient insuffisants pour que les droits du Parlement soient davantage préservés, déplore Jean-Philippe Derosier, constitutionnaliste et rédacteur de l’une des saisines.

Par une décision minimaliste, le Conseil constitutionnel valide l’essentiel de la loi de réforme des retraites. Il ne censure que six dispositions, au titre de « cavaliers sociaux », c’est-à-dire des éléments qui n’ont pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

Comme on pouvait s’y attendre, cette décision suscite une vive critique des uns et la grande satisfaction des autres. Il est vrai que les arguments juridiques ne manquaient pas à l’encontre de cette loi. Le véhicule de la loi de financement de la sécurité sociale ne paraissait ni adapté ni avoir été imaginé pour réaliser une telle réforme. L’application stricte des délais prévus par l’article 47-1 de la Constitution n’était justifiée par aucune urgence ni par la nécessité d’assurer la continuité de la vie de la Nation. L’accumulation des leviers de procédure au Sénat était d’une ampleur exceptionnelle, conduisant à l’irrecevabilité ou à la mise à l’écart de plusieurs milliers d’amendements, ce qui aurait pu être de nature à altérer le principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

Si « la loi est l’expression de la volonté générale », elle n’est pas l’expression de la seule volonté gouvernementale

Pour autant, dans une décision qui dit le droit, le Conseil constitutionnel n’y voit pas d’éléments susceptibles d’engendrer une inconstitutionnalité de la loi. Si on peut le regretter, l’institution elle-même n’est pas en cause pour autant.

D’abord, sa prise de position est juridique, non politique. La loi est validée sur le plan constitutionnel et le Conseil ne dit rien de son opportunité politique ni de sa légitimité démocratique : tel n’est pas son rôle. On imagine d’ailleurs assez mal que les discussions qui se déroulèrent vendredi dans la salle du délibéré aient porté sur l’opportunité de la réforme. On est prêt à parier, au contraire, que les seules questions en jeu furent d’ordre constitutionnel. Si la solution adoptée mérite analyse et commentaire, c’est sur ce dernier terrain qu’il faut les placer, non sur le premier.

Ensuite, prêter des intentions politiques à tel ou tel membre du Conseil ne peut reposer que sur de pures spéculations. D’une part, nul ne sait ce que chacun d’entre eux pense politiquement de la réforme en cause, puisque nul ne s’est exprimé à son sujet. D’autre part, déduire leur opinion actuelle sur la base de ce qu’ils pouvaient penser autrefois revient à oublier, au-delà de leur droit de changer d’avis, qu’ils étaient alors non seulement impliqués dans un Gouvernement et une majorité politique déterminée – qui pouvaient leur imposer une certaine solidarité – mais surtout que, depuis, le temps a passé et la situation politique n’est, en tout état de cause, plus exactement la même.

Bref, en l’absence d’éléments probants, préférons une critique juridique de la décision, en démontrant que d’autres arguments, aussi solides, étaient possibles.

À ce titre, puisque des arguments existaient, une décision plus audacieuse et plus protectrice du Parlement aurait été juridiquement bienvenue. On peut ainsi regretter que cette décision préserve les prérogatives du Gouvernement, au détriment des droits du Parlement et soutenir qu’une autre interprétation aurait été possible. On peut craindre que la décision rendue ne constitue un précédent inquiétant, permettant désormais aux Gouvernements futurs de choisir le véhicule financier pour effectuer des réformes et contraindre le Parlement. On aurait pu espérer que le principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire ait un véritable objet et serve ainsi à protéger le Parlement, alors qu’il avait été identifié par le Conseil constitutionnel lui-même sur le fondement de deux des articles les plus importants du corpus constitutionnel, à savoir que « la loi est l’expression de la volonté générale » et que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ».

Cependant, notre régime et la Constitution qui l’établit sont ainsi faits qu’ils permettent que la volonté de l’Exécutif s’impose, au détriment de l’écoute du Législatif. C’est démocratique, à condition d’en user sans en abuser. En effet, grâce à cette articulation des pouvoirs, la Constitution de la V^e République a permis de surmonter de nombreuses crises et de préserver notre démocratie. Après tout, les soutiens de la réforme des retraites diront que le Président de la République a été démocratiquement élu, qu’il existe un Gouvernement soutenu par une majorité, libre de conclure des alliances comme elle l’entend et que les moyens procéduraux déployés sont conformes à la Constitution, foi de Conseil constitutionnel.

Néanmoins, la subordination du Parlement paraît sans doute excessive, lorsque le Gouvernement peut à ce point le contraindre sans encourir le moindre reproche. L’usage des moyens constitutionnels devient alors abusif. Si « la loi est l’expression de la volonté générale », elle n’est pas l’expression de la seule volonté gouvernementale. Si « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants », ces derniers doivent avoir les moyens de se faire entendre… à condition, toutefois, de ne pas verser eux-mêmes dans un abus de ces moyens.

Or c’est là que paraît se situer la clef de compréhension de la décision du Conseil constitutionnel : il reconnaît que « l’utilisation combinée des procédures mises en œuvre a revêtu un caractère inhabituel », mais ce fut « en réponse aux conditions des débats ». En d’autres termes, aux excès de l’opposition ont répondu des excès de la majorité. Or ces excès sont l’expression même des travers de la V^e République : une majorité qui peut beaucoup, face à une opposition qui n’a jamais intérêt à concéder quoi que ce soit, afin d’exister et de cultiver un discours préparant les prochaines échéances électorales.

Ce n’est donc pas le Conseil constitutionnel qui est en cause, puisqu’il n’a pas pour rôle de modifier ces institutions : les moyens à sa disposition étaient insuffisants pour que les droits du Parlement soient davantage préservés. C’est désormais sur ces derniers qu’il faut agir.