Les partis politiques : institutions cruciales pour la démocratie ?

Il s’agit d’une interview donnée pour le supplément Codes et Lois du Cahier Législatif, édité par LexisNexis. Elle est publiée avec l’aimable autorisation de LexisNexis et de sa Rédaction législation, que je remercie très sincèrement.

Jean-Philippe Derosier : En France, formellement et en tant que tels, les partis politiques ne disposent pas d’initiative législative. Cette dernière est constitutionnellement limitée au Premier ministre et aux parlementaires (article 39 de la Constitution), le cas échéant soutenus par des électeurs (article 11) et elle obéit à un cheminement précis, qui fut discuté lors du 3^e ForInCIP, en 2017 et dont les travaux viennent de paraître (Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018).

 

Néanmoins, les partis politiques exercent ici un rôle crucial, au sens propre. Ils structurent la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. Cela vaut d’autant plus lorsque l’électeur ne connaît pas directement le ou les candidats. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Ainsi, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. C’est là qu’ils jouent leur rôle crucial, à la croisée des chemins. La loi est en effet la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient alors des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques et pragmatiques des projets et propositions de loi qui sont déposés.

En ce sens, les partis politiques sont à l’initiative de la réforme législative, davantage que de la loi elle-même. Cela est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a ainsi pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

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J.-Ph. D. : Les lobbies sont à la sphère socio-économique ce que les partis politiques sont à la sphère politique : les premiers structurent leur sphère tout autant que les seconds façonnent la leur. Toutefois, il y a une différence notable : la structuration des lobbies n’intervient qu’au niveau de l’offre, c’est-à-dire à l’égard des différents acteurs du monde socio-économique qui s’organisent en fonction de leurs intérêts, pour les faire valoir. Ils n’organisent pas, en tant que tels, l’accès aux fonctions électives.

Par conséquent, l’influence qu’ils exercent (et la remarque vaut tout autant à l’égard des think tanks) sur l’initiative et la fabrique de la loi est à la fois moindre et plus grande. Moindre, elle ne peut intervenir que par l’intermédiaire d’un parlementaire qui, s’il représente un parti politique, ne représente pas un lobby. Cela d’autant moins depuis que la loi Sapin 2 (de 2016) a réglementé l’activité de lobbying et que les lois sur la moralisation de la vie publique de 2017 ont restreint les possibilités pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil. Mais, plus grande, elle est ciblée par secteur d’activité et centre d’intérêt et non générale, à l’instar des partis. Dès lors, elle peut être plus puissante car les efforts pourront être concentrés sur les parlementaires sensibles à l’intérêt concerné et en mesure de le valoriser.

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J.-Ph. D. : Indirectement, c’est déjà le cas. Dès lors que les partis politiques exercent ce rôle crucial précédemment décrit, les élus qui siègent au Parlement et qui votent les lois représentent certes la Nation, mais à travers une structuration partisane. Les partis sont donc également représentés au sein des institutions et associés au processus législatif. De plus, leur chef est très souvent lui-même membre du Parlement ou du Gouvernement, même si c’est moins systématique en France que dans d’autres pays. Actuellement, c’est le cas de La République en marche (Christophe Castaner est membre du Gouvernement), du Parti Socialiste (Olivier Faure est député), de l’Union des démocrates indépendants (Jean-Yves Jégo est député), de La France insoumise (Jean-Luc Mélenchon est député), du Parti Communiste (Pierre Laurent est sénateur). Les présidents des Républicains et du Modem n’y siègent pas en personne, mais leurs partis sont représentés par leurs vice-présidents. Ils sont donc étroitement associés à tous le processus législatif, que ce soit à travers la voix de leur direction ou, plus généralement, par celle du groupe parlementaire auquel ils correspondent.

Ce dernier nourrit ou, du moins, est supposé nourrir des liens étroits avec le parti, puisqu’il en constitue le relai institutionnel : réflexion et préparation relèvent du parti, fabrication et concrétisation échoient au groupe parlementaire. C’est donc à travers le groupe et ses membres que le parti politique peut exister institutionnellement. D’ailleurs, s’il n’en est pas toujours le président, le chef du parti dispose d’une place privilégiée au sein des réunions de groupe et, même lorsqu’il n’est pas formellement membre du Parlement, il est fréquent qu’il y participe.

Il serait donc superflu de formaliser une association des partis politiques à l’élaboration des lois qui les concernent. D’une part, parce qu’elle existe déjà, les partis étant vecteur de représentation, ils mettent en œuvre le principe énoncé à l’article 4 de la Constitution. D’autre part, parce que toutes les lois les concernent, qu’ils les soutiennent ou s’y opposent, dès lors qu’ils ont une vocation démocratique générale. Enfin, parce que les lois spécifiquement relatives aux partis sont rares et, en tout état de cause, via les responsables qui siègent au Parlement, ils se saisiront de la question.

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J.-Ph. D. : La législation afférente aux partis politiques, en France, est à la fois minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi conférant un statut spécifique aux partis politiques et qui réglementerait leur fonctionnement. C’est dû à une convergence de facteurs : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988  puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Il n’y a donc pas d’inflation législative dans ce domaine et c’est presque malheureux, car un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte sur les partis politiques (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Le seul exemple des primaires permet d’ailleurs de le souligner. On a vu que, lorsqu’elles tendent à se généraliser, elles peuvent avoir un contre effet néfaste sur le débat démocratique, en occupant trop largement la scène médiatique, en marginalisant les partis eux-mêmes au profit des seuls candidats, en étendant la campagne électorale, en faussant les scrutins des primaires (avec des électeurs qui se mobilisent à plusieurs reprises). Une réglementation sur ce sujet pourrait paraître délicate car elle porterait atteinte à la liberté des partis. Néanmoins, si une loi ne saurait imposer des primaires, car cela doit demeurer du libre choix partisan, dès lors qu’un parti entend y recourir et bénéficier, à ce titre, du concours de l’État (au moins par la mise à disposition de listes électorales, voire par la mise à disposition de locaux), l’État est légitime à imposer un cadre minimale, par exemple quant aux dépenses, quant aux dates des scrutins et de la campagne.

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J.-Ph. D. : Les récentes élections, en France, en Europe (Italie, Allemagne, Royaume-Uni) et dans le monde (États-Unis) ont montré à quel point, d’une part, l’offre politique est en mutation, avec la montée en force de mouvements populistes et, d’autre part, les partis politiques demeurent indispensables pour l’accès aux fonctions électives. Toujours fidèle à sa méthodologie originale, la science constitutionnelle, qui associe, à une analyse juridique, l’éclairage des acteurs institutionnels concernés, le prochain Forum offrira une réflexion sur l’état du droit des partis politiques, tel que confronté à cette évolution.

Alors que le droit des partis politiques paraît très hétérogène en fonction des pays membres du Forum, la réflexion commune soulignera les forces et les faiblesses des différentes législations ou de l’absence de législation. Plus précisément, cela éclairera les évolutions possibles et éventuelles de notre propre droit en cette matière.

Propos recueillis par Suany Mazzitelli et Lea Zaoui, JurisClasseur Codes et Lois – Droit Public et Droit Privé

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