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Deux mandats
Une question a agité le monde médiatique ces dernières semaines, alimentée par des analyses de constitutionnalistes. Elle est due à un avis rendu par le Conseil d’État, dont certains journalistes se sont emparés pour faire peser un doute sur l’interprétation d’une disposition constitutionnelle, qui paraissait pourtant univoque.
La disposition en cause est inscrite au second alinéa de l’article 6 de la Constitution et limite le nombre de mandats que le Président de la République peut exercer, en indiquant : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs. »
Saisi pour avis de l’interprétation à retenir d’une disposition similaire, mais néanmoins bien différente, inscrite dans la loi organique relative à la Polynésie française, le Conseil d’État a retenu, le 18 octobre dernier, « qu’une personne ayant exercé deux mandats successifs, dont l’un est inférieur à cinq années, peut légalement briguer un troisième mandat ».
« Nul ne pourra être élu à la fonction présidentielle plus de deux fois consécutivement »
La question qui a alors animé la réflexion juridique était de savoir si le Président de la République, réélu pour un deuxième mandat le 24 avril dernier, pourrait démissionner avant son terme et se présenter à nouveau. En d’autres termes, la limitation à deux mandats consécutifs inscrite à l’article 6 de la Constitution s’applique-t-elle à l’égard de deux mandats complets, ou bien doit-elle s’entendre comme l’interdiction d’être élu plus de deux fois de suite ?
S’il est incontestable, comme le relève Jean-Jacques Urvoas, que seul le Conseil constitutionnel, éventuellement saisi de cette question, dans l’hypothèse où Emmanuel Macron déciderait effectivement de démissionner, puis effectivement de se présenter à nouveau, en obtenant effectivement le nombre de parrainages requis, pourrait trancher définitivement cette interrogation, il paraît néanmoins possible de l’éclairer, à l’aune d’arguments constitutionnels.
D’une part, la situation polynésienne s’inscrit dans un contexte juridique et politique distinct de la situation du Président de la République. En effet, quoique similaire à l’article 6 de la Constitution, le troisième alinéa de l’article 74 de la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française dispose que « le président de la Polynésie française ne peut exercer plus de deux mandats de cinq ans successifs ». La distinction essentielle consiste ainsi à préciser que la limitation concerne, ici, deux mandats « de cinq ans ». De surcroît, les travaux préparatoires de la loi du 1er août 2011, qui a permis d’introduire cette limitation, sont particulièrement éclairants, comme le relève le Conseil d’État. Il est clairement dit, lors des débats parlementaires, qu’« il va de soi que les deux mandats successifs s’entendent comme deux mandats complets ».
La raison en est la justification même de l’introduction d’une telle disposition, dont l’objectif n’était pas tant de limiter ou réduire la durée d’exercice des fonctions de Président de la Polynésie mais, au contraire, de renforcer la stabilité institutionnelle, « le fonctionnement des institutions [étant] alors caractérisé par une forte instabilité politique (treize gouvernements entre 2004 et 2011 présidés à tour de rôle par trois présidents pour des durées souvent inférieures à un an) ».
Une telle situation ne vaut pas à l’égard de la présidence de la République. Surtout, le deuxième alinéa de l’article 6 de la Constitution ne mentionne que « deux mandats consécutifs », sans préciser qu’ils doivent être de cinq ans. Or un mandat débute à l’instant de la prise de fonction et s’achève soit à son terme temporel normal, soit prématurément, par la démission ou la vacance pour toute autre cause.
D’autre part, cette question a été indirectement tranchée lors des débats constitutionnels sur la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a introduit cette limitation. En effet, un amendement rédactionnel du député Gérard Charasse a permis de remplacer la formule initialement retenue par le projet de loi, « nul ne peut accomplir plus de deux mandats consécutifs », par la disposition désormais inscrite dans la Constitution, « nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Soulevant le doute que pouvait laisser planer la disposition initiale, Gérard Charasse précisa qu’il serait levé par cette correction et qu’ainsi, « nul ne pourra être élu à la fonction présidentielle plus de deux fois consécutivement ». Rapporteur et Gouvernement se rangèrent derrière la clairvoyance de ce député de l’opposition, retenant que « la rédaction qu’il propose est en effet incontestablement plus claire ». L’amendement fut adopté à l’unanimité.
Enfin, si l’on ne devait toujours pas être convaincu par la solidité des deux arguments précédents, on le serait par l’indétermination de l’interprétation inverse. On n’évoque même pas l’absurdité politique du scénario envisagé, consistant, pour le Président de la République à dissoudre l’Assemblée nationale, à perdre les élections législatives, puis à démissionner quelques temps après, pour se présenter à nouveau devant les Français, en forçant une interprétation bien personnelle de la Constitution, tout en espérant être réélu une troisième fois…
Non, il s’agit bien de s’interroger sur la pertinence de l’interprétation consistant à permettre une nouvelle candidature, dès lors que le mandat n’est pas achevé. Rappelons, d’abord, que lorsque le Président en exercice brigue un nouveau mandat, son mandat n’est par définition pas achevé, puisque, conformément à l’article 7 de la Constitution, l’élection a lieu « vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du président en exercice ».
Néanmoins, il est vrai que, dans ce cas, le Président en exercice n’a pas démissionné et qu’il n’a donc pas mis fin prématurément à son mandat. Mais alors, pour permettre la validité de cette interprétation, suffirait-il qu’il démissionne la veille de sa déclaration de candidature ? Ou bien la veille de la publication du décret de convocation des électeurs ? Ou bien faudrait-il que cette démission ait lieu un certain temps avant l’achèvement normal du mandat, sans qu’aucune règle juridique, qu’elle soit constitutionnelle, organique, législative ou même réglementaire ne l’indique ? C’est bien improbable.
Certes, en droit, tout ce qui n’est pas interdit est permis. Mais – on pardonnera ce rappel évident – rien de ce qui est interdit n’est pas permis. Or l’article 6 de la Constitution interdit de briguer plus de deux mandats consécutivement, sans que la durée de celui-ci ne soit précisée, eu égard à cette interdiction. Il n’est donc pas permis de briguer un troisième mandat immédiatement après en avoir exercé deux, quelle que soit la durée des deux premiers. Et indépendamment des conséquences qu’une telle interdiction, démocratiquement malheureuse, puisse emporter quant à la souveraineté et la liberté du suffrage.
Mots-clés: Assemblée nationale, Article 3, Article 6, Article 7, Article 58, Gouvernement, Président de la République, Révision constitutionnelle, Député, Élections législatives, Conseil constitutionnel, Conseil d'État, Dissolution, Polynésie française
