La révision constitutionnelle ne passera pas

En l’état et sans modification majeure, la révision constitutionnelle ne passera pas.

La raison est simple : le projet de loi constitutionnelle, adopté en Conseil des ministres le 9 mai dernier, ne comporte aucune disposition incitant les parlementaires à l’adopter. Il n’a pratiquement pas été modifié après l’avis du Conseil d’État et, en-dehors d’éléments cosmétiques, symboliques ou désormais systématiques, la plupart des modifications viennent restreindre les droits du Parlement.

Il en est ainsi de la restriction du droit d’amendement, de la réécriture de l’ordre du jour, de la suppression de la nouvelle lecture, de la modification de la procédure budgétaire, comme on a pu l’analyser ici ou là, lors du passage en revue de ce projet de loi. Il en est également ainsi des modifications prévues par les projets de lois organique et ordinaire, avec la diminution du nombre de parlementaires, la limitation du nombre de mandats dans le temps ou l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Les seules exceptions concernent la transformation du Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la société civile » et quelques évolutions concernant les collectivités territoriales, notamment l’inscription de la Corse dans la Constitution. Mais le Gouvernement ne pourra compter ni sur le premier ni sur la seconde pour faire adopter la révision, puisqu’ils ne participent pas à la procédure.

Or toute révision constitutionnelle nécessitant impérativement l’accord du Parlement et, notamment, du Sénat, elles contiennent systématiquement des mesures encourageant ce dernier à les voter. Tel n’est pas le cas, aujourd’hui et il pourrait donc bien ne rien rester de la révision institutionnelle promise par Emmanuel Macron.

Si la révision constitutionnelle ne passe pas, se rabattre sur les seules mesures organiques et ordinaires sera une très maigre consolation. D’abord, l’accord du Sénat sera nécessaire pour la réduction du nombre de sénateurs : s’il s’oppose à la révision, il s’opposera sans doute à l’ensemble de la réforme. De surcroît, on ne peut diminuer le nombre de députés sans diminuer également le nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre voulu et imposé par la Constitution et, notamment, l’article 89 : le Sénat s’opposant à la réduction de ses propres effectifs, il s’oppose, de facto, également à la réduction de ceux de l’Assemblée nationale.

Ensuite, la limitation du nombre de mandats dans le temps relève de la Constitution, non de la loi organique car, s’agissant d’une question d’inéligibilité, le Conseil constitutionnel exige qu’elle soit « nécessaire au respect du principe d’égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l’électeur ».

Enfin, il ne resterait que la dose de proportionnelle, seule mesure issue de la loi ordinaire et qui peut donc être adoptée sans l’accord du Sénat. Tout cela, pour cela…

C’était ce que j’indiquais à l’hebdomadaire Marianne dans une interview donnée au lendemain de l’adoption du projet de loi constitutionnelle en Conseil des ministres. Je vous propose de retrouver ci-après.

Propos recueillis par Étienne Girard, Publié le 10 mai 2018 à 17:47

Jean-Philippe Derosier : Oui. Dans ce texte, il y a des choses bonnes et des choses nouvelles. Les choses bonnes ne sont pas nouvelles : c’est la disparition des membres de droit du Conseil constitutionnel, c’est la suppression de la Cour de justice de la République qui jugeait les ministres, c’est l’incompatibilité entre un poste de ministre et un mandat exécutif local. François Hollande s’était déjà prononcé en faveur de ces mesures. Quant aux choses nouvelles, elles ne me paraissent pas bonnes. Le projet prévoit en effet de réduire les droits du Parlement.

Oui, les amendements qui n’ont qu’un lien indirect avec le texte en discussion devront être déclarés irrecevables. C’est la Chambre concernée qui se chargera elle-même du contrôle. L’Assemblée nationale étant toujours du même bord que le gouvernement, le risque est que le président de cette Assemblée en fasse une arme politique, afin de bâillonner l’opposition. Mais cela finirait par se voir, surtout que l’opposition aurait la possibilité de déposer un recours devant le Conseil constitutionnel après le vote de la loi. Du reste, cette disposition n’est pas selon moi la plus choquante. Il me paraît beaucoup plus préoccupant qu’on tente d’escamoter la fonction de contrôle du gouvernement par les parlementaires.

Pour certains parlementaires, la semaine de contrôle est en effet synonyme de relâche. Cela ne me semble pas une raison suffisante pour la supprimer. Au contraire, il m’aurait paru intéressant de donner davantage de pouvoir aux députés et sénateurs par rapport au gouvernement, notamment en matière d’enquête. Cela a d’ailleurs été envisagé pendant les discussions sur ce projet. Finalement, aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté.

Dès qu’on parle d’une réforme constitutionnelle, le Sénat est incontournable. Le vote des sénateurs est nécessaire pour faire passer le texte : s’il vote contre, le projet de loi est abandonné. Donc s’ils le veulent, Gérard Larcher et le Sénat peuvent bloquer et annihiler la réforme. C’est pour cette raison que, si aucune proposition n’est formulée pour satisfaire les sénateurs, la réforme de la Constitution de Macron n’a aucune chance de passer.

Le Sénat peut là aussi mettre son veto, pour des raisons différentes. Concernant la baisse du nombre de parlementaires, il s’agit d’un cas particulier, rare, prévu par la Constitution.
Parce qu’un des articles prévoit la baisse du nombre de sénateurs, on est en présence d’une « loi relative au Sénat ». Et dans ce cas-là, la loi… doit être votée par les sénateurs.
Concernant la limitation des mandats dans le temps, cette disposition est à mon sens inconstitutionnelle car elle interdit aux parlementaires de se représenter après leur troisième mandat. Or, le Conseil constitutionnel contrôle très strictement ce type d’inéligibilités. Il me semble donc que cette disposition devrait figurer, non pas dans la loi organique, mais dans la loi constitutionnelle… qui doit être impérativement votée par le Sénat. Le seul texte que le gouvernement peut faire passer sans les sénateurs, c’est celui sur la proportionnelle, qui relève d’une loi simple.

Dans les faits, on peut toujours tout faire. S’il le souhaite, Emmanuel Macron peut donc prendre un pistolet et tirer sur le Sénat en organisant en référendum. Mais il n’a pas le droit de le faire car une réforme constitutionnelle doit toujours, au préalable, être votée par le Parlement. Le président prendrait donc deux risques. Le premier, c’est d’être désavoué par le Conseil constitutionnel. Depuis l’an 2000, il contrôle le décret de convocation des référendums. Il pourrait donc très bien décider… d’annuler l’organisation du référendum, en considérant que le texte doit d’abord passer devant le Parlement. L’autre risque, c’est tout simplement celui de perdre la consultation. En Italie, Matteo Renzi a perdu en 2016 un référendum constitutionnel qu’il imaginait gagner facilement.

Le gouvernement est-il condamné à délester son projet des mesures qui ne plaisent pas aux sénateurs ?

Je ne vois pas comment faire autrement. Une autre possibilité est de rajouter des mesures qui plairont aux sénateurs, mais ce n’est pas vraiment la direction prise pour le moment. Même dans ce cas, on peut douter de la volonté sénatoriale de faire passer ce projet. Une réforme constitutionnelle arrivée à son terme est en effet toujours perçue comme une victoire politique du président de la République. Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle donc ce cadeau à Emmanuel Macron ?