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Le retour du cumul
En matière de cumul des mandats, les ambitions réformatrices sont inversement proportionnelles aux pratiques qui l’ont illustré : sur ces dernières, on n’a jamais fait les choses à moitié et la France se distinguait par ses excès. En revanche, tant en 2014 qu’aujourd’hui, les réformes s’arrêtent à mi-chemin.
En 2014, le cumul entre un mandat parlementaire et un mandat d’exécutif local avait été interdit, avec effet à compter de 2017 (et 2019 pour les députés européens).
Ce jeudi, une proposition de loi organique « visant à renforcer l’ancrage territorial des parlementaires », déposée par des députés Horizons, est inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Son article unique a pour objet de rétablir la possibilité de cumuler un mandat parlementaire avec un mandat d’exécutif local, à l’exception des chefs d’exécutif (Maire, Président de département ou de région). Il serait ainsi possible d’être député et adjoint au Maire ou sénateur et Vice-président de Département ou de Région, mais pas député et Maire ou sénateur et Président de Région.
Le sujet du cumul est directement lié à celui des moyens humains des parlementaires, qui demeurent insuffisants
Le rétablissement du cumul des mandats, quoique limité, pourrait paraître saugrenu. Il n’en est pas moins utile, pour plusieurs raisons et il serait d’ailleurs judicieux d’aller au bout de la logique.
La première « Assemblée du non-cumul », élue en 2017, est celle qui a connu le plus profond renouvellement. Pour autant, tisser un lien de cause à effet entre ces deux éléments serait hâtif. Les élections de 2017 se sont en effet inscrites dans un contexte particulier : renoncement du Président sortant à être candidat, élection de celui qui était encore, quelques mois plus tôt, un outsider (face à l’extrême droite), « affaire Fillon ». Il en est cependant résulté une Assemblée largement « déterritorialisée », c’est-à-dire des députés qui étaient peu investis et qui avaient peu d’attaches au sein des territoires.
On peut effectivement attendre des parlementaires qu’ils soient présents au Parlement : un tel détachement des territoires et des collectivités qui les administrent n’est pas un mal. Cependant, ce détachement emporte une triple conséquence, qui n’est bénéfique ni pour l’équilibre des pouvoirs, ni pour le fonctionnement institutionnel.
D’une part, les parlementaires peu investis au sein des territoires sont peu au fait des enjeux locaux. Il est vrai que, non seulement, ils pourraient s’y intéresser, mais aussi que le Parlement n’est pas le lieu des intérêts locaux, mais nationaux. Toutefois, l’expérience du territoire est salutaire pour représenter la Nation et force est de constater que les parlementaires s’investissant localement depuis 2017 sont peu nombreux.
D’autre part, cette déterritorialisation rend les députés d’autant plus redevables à l’égard du Président élu, qui entraîne et permet leur élection, ce qui affaiblit le Parlement. En effet, un député peu connu et mal identifié au sein de sa circonscription devra son élection à l’élan de la victoire à l’élection présidentielle. Il est alors placé dans une situation de dépendance vis-à-vis de l’Exécutif. Plus ces députés sont nombreux au sein de la majorité, plus le Parlement est ainsi subordonné et contrôlé par l’Exécutif : une telle déterritorialisation contribue à l’affaiblissement du Parlement.
À l’inverse, un député présent et identifié, voire impliqué en tant qu’élu local, doit d’abord son élection (ou sa défaite) à lui-même et moins au parti qui l’investit (ou non) et au Président qu’il soutient. Ainsi, un Parlement composé, en partie, d’élus implantés dans leurs circonscriptions et collectivités est plus autonome vis-à-vis de l’Exécutif, car ces élus peuvent davantage faire entendre leur voix, ayant bien moins à craindre.
Enfin, le cumul d’un mandat parlementaire avec un exécutif local offre davantage de moyens, notamment humains, car les Maires ou Présidents de Régions et Départements sont entourés d’un cabinet et de collaborateurs. Certes, ces derniers n’ont pas vocation à travailler pour le parlementaire mais seulement pour l’élu local. Toutefois, l’expertise qu’ils apportent au second profitera directement au premier et l’élu concerné pourra ainsi valablement s’appuyer sur toutes les notes préparées par ses collaborateurs locaux pour mener ses missions au Parlement.
Par conséquent, ce sujet du cumul des mandats est directement lié à celui des moyens dont disposent les parlementaires pour exercer leurs fonctions, qui demeurent insuffisants.
On peut alors aisément comprendre que certaines personnalités politiques de premier plan préfèrent se concentrer sur leur mandat d’élu local, à la tête d’une collectivité importante, où ils ont l’espace, la tribune et les moyens politiques adéquats pour faire entendre leur voix, bien davantage que s’ils devaient accéder au Parlement. Il s’agit pourtant du haut-lieu de la politique nationale, mais il enferme davantage qu’il n’épanouit lorsque, précisément, on a des ambitions nationales.
C’est regrettable car le Parlement devrait pouvoir profiter de l’expérience politique de telles personnalités, à la tête de régions, de départements ou de villes.
Il est dès lors surprenant que la proposition de loi discutée ce jeudi fasse, à nouveau, œuvre de demi-réforme : pourquoi ne pas rétablir la possibilité de cumul au profit de tous les élus locaux et pourquoi exclure les Maires et les Présidents de région ou de département ?
L’argument avancé est qu’un chef de l’exécutif serait davantage mobilisé que ne l’est un adjoint ou un vice-président et qu’il aurait donc moins de temps à consacrer à un mandat national. C’est peut-être vrai dans les petites communes, les plus nombreuses. Mais ne serait-ce que dans les communes moyennes, a fortiori dans les plus grandes et dans les autres collectivités, le chef de l’exécutif a d’abord un rôle de représentation, davantage que d’exécutant. C’est généralement son premier adjoint ou son premier vice-président qui gère la collectivité au quotidien. Et à ceux qui pourraient s’offusquer et déplorer qu’il en soit ainsi, il faudrait répondre qu’une telle répartition des tâches participe de la logique institutionnelle, où le chef est celui qui anime, dirige et fédère, donc qui représente l’ensemble de l’exécutif local. La dimension pleinement politique de son regard en est d’ailleurs confortée, car il peut alors naturellement bénéficier du recul et de la vision globale indispensables à la bonne conduite des affaires de la collectivité.
En définitive, si le rétablissement du cumul des mandats contribuerait au renforcement du Parlement, encore faut-il aller au bout de la logique et permettre à tous les élus locaux de cumuler avec un mandat parlementaire.
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