Quel avenir pour le projet de loi de finances ?

Publié le 25 novembre 2024.

PLF

Le projet de loi de finance (PLF) est un incontournable des fins d’année. Pourtant le vote du budget pour 2025 pourrait bien se transformer en expérimentation constitutionnelle.

Où va nous mener cette situation ? Un 49.3 ? Une motion de censure ? Rien de bon dans tous les cas.

En effet, le renversement du gouvernement sur le budget amènerait à une crise politique qui elle-même amènerait à une crise financière.

Quand au déclenchement du 49.3, pour le Professeur Jean-Philippe Derosier, si « Michel Barnier décide de passer en force lors de la dernière lecture à l'Assemblée nationale, le premier ministre ouvrirait alors une cascade constitutionnelle ».

Si le Parlement vient à adopter une motion de censure, le gouvernement serait alors contraint à la démission ce qui engendrerait un rejet du PLF. A ce moment là, rentre en scène les articles 47 de la Constitution et 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour éviter un scénario de blocage.

Deux hypothèses sont alors prévues par l’article 45 LOLF :

Si un nouveau texte est déposé avant le 11 décembre, la loi permet au Sénat d'examiner la première partie avant que la seconde partie soit adoptée par l'Assemblée nationale. Un premier jet, qui concernerait les recettes, pourrait alors être adopté avant le 31 décembre. Les dépenses seraient débattues dans un second temps. Cela s’est déjà produit une fois sous la Ve République, le 9 octobre 1962, lors de la dissolution de l’Assemblée nationale par le général de Gaulle. Des élections législatives se tiennent alors à la fin du mois de novembre ce qui rend impossible l'adoption de l'intégralité du projet de loi de finances de 1963 avant la Saint-Sylvestre. La première partie qui fixe les recettes est finalement votée le 22 décembre. Les débats sur les dépenses se sont ouverts en janvier 1963.
Si l'on se situe entre le 11 et le 19 décembre, le gouvernement peut déposer un projet de loi spéciale qui lui permet de demander la reconduction des impôts votée lors de la loi de finances 2024. Si le projet de loi est adopté, l'État pourrait alors récolter l'impôt tout en fixant les dépenses par décret. Bien que possible, ce scénario est périlleux puisque le Parlement pourrait choisir de rejeter à nouveau ce projet de loi spéciale, une situation qui laisserait la France bouche-bée puisque rien n’est prévu par les textes si le Parlement venait à rester ce projet de loi. De même que rien n'est prévu si aucun texte n'est déposé avant le 19 décembre.

Certains constitutionnalistes envisagent, en ultime recours, l’usage de l’article 16 de la Constitution qui, au nom de la continuité nationale, donnerait les pleins pouvoirs au Président de la République. L’invocation de cet article suppose toutefois l'interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels, la menace grave des institutions, l'indépendance de la nation ou de l'intégrité du territoire. En ce sens, le Professeur Jean-Pierre Camby se demande donc si l’article 16 pourrait servir traiter ce cas alors même qu’il n’a sans doute pas été conçu dans la perspective d'un blocage budgétaire. L’invocation de l’article 16 pourrait davantage dissuader toute entreprise hasardeuse de la part du Parlement. « Même les plus récalcitrants préféreront voter une loi spéciale, prédit le professeur de droit Jean-Philippe Derosier. Je veux croire au sens des responsabilités. »

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Une autre question se pose désormais "Le budget issu de ce passage au Sénat pourra-t-il être adopté par les députés ou allons-nous vers une adoption du budget par 49.3 ?"

Comme le souligne le Professeur Jean-Philippe Derosier, "l'Assemblée a rejeté la première partie du projet de loi de finances et laissé la main au Sénat. C'est historique, car cela ne s'est jamais produit. Il y avait eu un cas quasi similaire en 1979. On était déjà dans une quasi-majorité relative, Raymond Barre était Premier ministre de Valéry Giscard d'Estaing. Le parti de Raymond Barre et Valéry Giscard d'Estaing était minoritaire dans la majorité. Les socialistes, depuis 1978, étaient très puissants à l'Assemblée nationale, tout en n'ayant pas la majorité pour gouverner. Alors, l'Assemblée nationale avait rejeté l'article d'équilibre, c'est-à-dire celui qui fixe le montant de l'argent qui rentre, pour ensuite passer à la détermination des dépenses. En rejetant cet article d'équilibre, le Conseil constitutionnel avait jugé que la loi de finances avait été rejetée par l'Assemblée nationale. Mais là, on a rejeté l'article d'équilibre, le samedi qui précédait le mardi. Puis, le mardi, le texte a été renvoyé au Sénat. Effectivement, cela est historique."

Matignon pourrait également faire appel à la formation de commissions mixtes paritaires, il s'agirait alors de réunir 7 députés et 7 sénateurs chargés de proposer un texte, de se mettre d'accord sur un texte qui sera proposé à la validation des deux assemblées. C'est un comité de conciliation qui doit permettre de trouver un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Une fois celui-ci trouvé, il faut qu'il soit ratifié par l'ensemble des assemblées. Ce qui est décidé en commission mixte paritaire, s'il y a accord, est ensuite ratifié car la CMP est composée de ceux qui sont majoritaires dans les assemblées. Mais, et comme le souligne le Professeur Jean-Philippe Derosier, "en l'état actuel, à l'Assemblée nationale, il n'y a pas vraiment de majorité et donc la majorité à la CMP ne sera pas forcément la majorité de l'Assemblée nationale".

Et si le blocage perdure ? Le gouvernement pourrait demander l'application de l'article 49.3, ce qui mettrait sa responsabilité en jeu afin d'assurer le passage de la loi. La démission du gouvernement, si la censure est votée à la majorité requise, entraînerait des conséquences sur le budget, qui, quant à lui, resterait en suspens.

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Ce lundi 2 décembre, le gouvernement pourrait recourir à l'article 49.3, ce qui pourrait précipiter sa chute. Au 31 décembre, soit un nouveau budget est voté, soit le précédent budget est prolongé (article 45 LOLF de 2001). Une loi spéciale permet alors de reconduire, côté recettes, les crédits votés pour l’exercice antérieur et d’engager les dépenses par décret au cas par cas, il s'agit alors de la procédure du douzième provisoire. Cette procédure s'applique alors jusqu’à l’adoption d’un nouveau budget présenté par un nouveau gouvernement. Un potentiel nouveau gouvernement qui devra composer avec l’actuelle Assemblée nationale, la carence de dissolution courant jusqu’à l’été prochain.

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En déclenchant lundi dernier le 49.3 sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale 2015, le gouvernement engage sa responsabilité devant l'Assemblée nationale. Ce déclenchement a été suivi par le dépôt de deux motions de censure, l’une de le NFP et l’autre du RN, le vote devant avoir lieu ce mercredi ou jeudi.

Que deviendront les budgets de la Sécurité sociale et de l’Etat si une motion de censure est votée ? Il y a débat. Pour certains certains constitutionnalises, comme le Professeur Jean-Philippe Derosier, une censure du gouvernement n’empêche pas une poursuite des débats avec un Premier ministre en gestionnaire des affaires courantes, renommé, ou un nouveau chef de gouvernement.

Concernant l’application de l’article 47-1 de la Constitution, permettant au gouvernement de mettre en oeuvre les dispositions du projet par ordonnance si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, pour le Professeur Jean-Philippe Derosier, cet article ne pourra pas être utilisé puisque le Parlement s’est prononcé en rejetant le projet de loi». Mais, cet article pourrait tout de même être utilisé si l’on considère que l’Assemblée, sur le PLF, ne s’est prononcée que sur le volet recettes.

En cas de litige, ce sera au Conseil d’Etat de trancher, puisqu’il s’agit d’ordonnances.

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Crédit photo : Assemblée nationale