La déontologie politique : base du fonctionnement de la démocratie

Présentation du 5e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques

La déontologie politique constitue la base du fonctionnement de la démocratie en ce qu’elle participe à la réalisation (voire au rétablissement) de la confiance, qui lui est indispensable. Les questions de sa signification et de ses destinataires, de ses règles et des organes qui la mettent en œuvre, de son application par la prévention ou la répression sont ainsi essentielles pour comprendre le fonctionnement d’un régime démocratique et institutionnel. Elles seront toutes étudiées, à l’échelle de 14 systèmes juridiques, lors du 5ForInCIP, organisé à Lille, du 20 au 22 juin 2019.

Cette tribune est parue dans La Semaine juridique – Édition Administration et collectivités territoriales du 20 mai 2019.

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La démocratie suppose des institutions pour fonctionner. On l’associe classiquement au « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », comme le proclame l’article 2 de la Constitution de la Ve République, à partir d’une formule que l’on prête habituellement à Abraham Lincoln, dans son adresse de Gettysburg de 1863. Si la récurrence du terme « peuple » fait que l’on se concentre généralement sur ce dernier pour appréhender la démocratie, il ne faut pas omettre que l’objectif exclusif est de gouverner. Pour gouverner, il faut être en mesure de prendre des décisions, de conduire une politique, de satisfaire des attentes, tout cela au nom « du peuple », à partir d’une légitimation « par le peuple » et pour servir les intérêts du peuple.

Les institutions deviennent alors aussi indispensables au fonctionnement de la démocratie que l’est le peuple à son existence. Ce dernier doit pouvoir se projeter dans les premières, pour qu’elles génèrent un gouvernement aussi légitime qu’efficace. Une telle réalisation suppose structure et organisation, représentation et décision. Elle suppose aussi la confiance, sans doute avant tout cela, car sans confiance il n’y a point de légitimation qui vaille et sans légitimation, il n’y a point d’institutions qui tiennent.

Cette confiance est donc à la base du fonctionnement de la démocratie et les dysfonctionnements que certaines rencontrent aujourd’hui sont certainement dus, d’abord, à une crise de la confiance.

La confiance repose a minima sur un rapport mutuel et bipartite : entre le peuple et les institutions (le « gouvernement » au sens large), de façon réciproque. Le peuple doit ainsi avoir confiance dans les institutions et le gouvernement et, réciproquement, les institutions et le gouvernement doivent faire confiance au peuple. Le fonctionnement de la démocratie s’appuie certes sur des règles juridiques, mais inspirer confiance n’est pas la décréter. Son existence est davantage une question psychologique, voire sociologique. Le droit ne peut donc pas l’imposer, il peut seulement la favoriser.

La réalisation juridique de cette confiance peut alors s’appuyer sur la déontologie. Il s’agit d’un terme relativement récent, qui renvoie, selon son étymologie, à la science du devoir. Il renvoie ainsi à l’étude de ce qu’il est bien de faire, au sens de ce que l’on doit ou devrait faire, non conformément à une règle juridique positive (qui autorise, oblige ou interdit un comportement), mais conformément aux attentes sociales. Il peut alors renvoyer à la morale ou, dans une dimension plus technique, à l’éthique.

Il trouve ainsi son origine dans des professions qui imposent, à ceux qui les exercent, de respecter certaines règles garantissant les bonnes relations avec ceux pour qui ils travaillent : secret médical, secret professionnel des avocats, etc. D’ailleurs ces professions requièrent une prestation de serment initiale pour pouvoir être exercées, c’est-à-dire un engagement solennel à s’imposer une conduite respectable et adaptée aux fonctions en question. Du respect de ces exigences découlent ainsi des relations de confiance.

Dans une période plus récente, la déontologie a irrigué la sphère publique, puis la sphère proprement politique. Cette actualité n’est sans doute pas sans lien avec la crise ou les crises que connaissent plusieurs systèmes démocratiques, qui se traduisent par des crises de légitimation, de représentation et, in fine, de confiance. La déontologie politique apparaît alors comme un remède à cette crise, même s’il ne saurait être immédiat car le rétablissement de la confiance ne peut se faire dans un temps court, mais suppose au contraire un temps long.

Cette thématique essentielle sera étudiée lors du 5e ForInCIP, qui se tiendra à l’Université de Lille, du 20 au 22 juin 2019. Elle se situe dans le parfait prolongement de travaux précédents, qui s’étaient intéressés à la façon dont les institutions puisent leurs existences (La désignation des gouvernants : Cahiers du ForInCIP n° 2, LexisNexis, 2017), dont la politique menée est juridiquement traduite (L’initiative de la loi : Cahiers du ForInCIP n° 3, LexisNexis, 2018) ou dont la démocratie est politiquement structurée (Les partis politiques : Cahiers du ForInCIP n° 4, LexisNexis, 2019). La déontologie politique porte encore à réfléchir sur les liens entre peuple et institutions, sous l’angle de la confiance.

En réunissant quatorze systèmes juridiques différents (douze systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), la confrontation des différentes pratiques, réglementations et mises en œuvre de la déontologie politique, sera particulièrement éclairante, alors que la plupart des systèmes juridiques participant connaissent une telle crise de la démocratie et recherchent des voies de rétablissement de la confiance. Cette analyse sera menée selon la méthodologie qui forge désormais l’identité du ForInCIP : la science constitutionnelle, laquelle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs). La question de la déontologie politique s’y prête d’autant plus qu’elle est effectivement régie par des règles juridiques, mais à partir d’une appréhension de la sphère politique et des comportements que l’on se doit d’y respecter.

S’agissant d’un concept juridique relativement récent, il est d’abord nécessaire de cerner son périmètre, avant d’identifier ses sources, pour appréhender ses voies d’applications. En premier lieu, le périmètre de la déontologie politique suppose une réflexion sur sa signification mais aussi sur ses destinataires, afin de déterminer en quoi elle est spécifique et se distingue, par exemple, des normes juridiques en général, et à qui elle s’adresse, car il n’est pas évident, par principe, que l’ensemble des membres de la sphère politique puisse se voir imposer des règles comportementales spécifiques, au nom de la liberté du mandat. En deuxième lieu, cela conduit à s’interroger également sur ses sources, à commencer par les règles qui permettent d’en assurer la réalisation et le respect, afin d’apprécier leur valeur, leur degré de contrainte, leurs origines. Ces règles requièrent ensuite des organes veillant à leur mise en œuvre et qui contribuent à la réalisation de la déontologie, le cas échéant en la nourrissant de règles nouvelles qu’ils édictent eux-mêmes. En troisième lieu, l’application même de la déontologie mérite d’être étudiée car elle débouche parfois sur un système de sanctions et de répressions, mais s’appuie également sur un mécanisme de prévention car l’objectif n’est pas tant de sanctionner des comportements fautifs que d’éviter qu’ils n’adviennent.

Tous ces aspects seront étudiés au cours des deux journées du 5e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, organisé à la Faculté de droit de l’Université de Lille, les 20, 21 et 22 juin 2019.

Il débutera par une conférence inaugurale de Jean-Louis Nadal, Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, sur La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, un exemple d’institutionnalisation de la déontologie.

Vous pouvez télécharger le programme ici et vous inscrire grâce au formulaire en ligne.

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Le 5e ForInCIP sera l’occasion de publier les travaux du 4e ForInCIP, qui s’est tenu en 2018, sur Les partis politiques. Vous pouvez d’ores et déjà l’acquérir à un prix de souscription exceptionnel de 29€, grâce à la boutique en ligne ou en téléchargeant le formulaire.

 

Complémentarité démocratique

Place aux électeurs !

Le Conseil constitutionnel a validé la proposition de loi déposée par plus de 185 parlementaires, tendant à faire d’Aéroports de Paris un service public national. Il a fixé le nombre exact de soutiens d’électeurs que cette proposition de loi doit désormais recueillir, pour que la procédure du référendum d’initiative partagée se poursuive : 4 717 396, en un délai de neuf mois.

À eux donc, désormais, de se mobiliser pour permettre que cette proposition de loi puisse être soumise à référendum, si elle n’a pas été examinée par le Parlement pendant un délai de six mois, à compter du constat que les soutiens nécessaires ont effectivement été recueillis.

Si la question même de la privatisation ou non d’Aéroports de Paris est controversée – et sa constitutionnalité sera d’ailleurs tranchée jeudi par le même Conseil –, aujourd’hui, ce n’est pas l’initiative elle-même qui a été critiquée, mais la décision qui a permis qu’elle prospère. Olivier Duhamel et Nicolas Molfessis retiennent ainsi qu’en rendant cette décision, le Conseil a commis « une double faute : juridique et démocratique ».

Cette attaque, non seulement contre la décision mais contre l’institution elle-même, est injuste et infondée. En expliquant la première, La Constitution décodée souhaite ainsi défendre la seconde.

Elle est infondée parce que le Conseil n’a fait que respecter strictement la Constitution, particulièrement son article 11, comme il a d’ailleurs l’habitude de le faire. Cet article interdit notamment qu’une telle initiative puisse « avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ».

Il n’est pas du devoir du Conseil constitutionnel de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas

Or tel n’est pas le cas.

Les auteurs soutiennent en réalité, comme d’ailleurs le Gouvernement dans ses Observations rendues en amont de la décision, qu’il y aurait un détournement de procédure. En déposant cette proposition de loi la veille de l’adoption définitive de la loi Pacte, qui doit permettre la privatisation d’Aéroports de Paris, les parlementaires auraient cherché à contourner l’interdiction de l’article 11, alors qu’ils admettent que leur objectif est de faire obstacle à une telle privatisation.

Toutefois, sur le plan juridique et constitutionnel, deux éléments contredisent cette affirmation. D’une part, la simple adoption d’une loi n’est pas sa promulgation. Or l’interdiction de l’article 11 concerne une disposition promulguée, non adoptée. Entre l’adoption et la promulgation, divers éléments peuvent se produire : saisine du Conseil constitutionnel (ce qui est le cas en l’espèce), déclaration d’inconstitutionnalité, nouvelle délibération demandée par le Président de la République.

D’autre part, l’abrogation est la suppression d’une norme de l’ordonnancement juridique. Tel n’est pas l’objet de la proposition de loi : elle ne vient pas abroger l’article permettant la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP), mais faire de cette société un service public national. Cela aura certes pour conséquence d’en empêcher la privatisation mais ne constitue pas une abrogation en tant que telle.

Surtout il n’est pas du devoir du Conseil constitutionnel de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas.

L’attaque des auteurs est injuste, ensuite, car ils reprochent au Conseil de commettre une faute démocratique et politique, en ouvrant la voie à une possible concurrence entre la démocratie directe et la démocratie représentative, alors que tel n’était pas l’objet de la réforme constitutionnelle. Désormais, l’opposition parlementaire pourrait systématiquement faire obstacle à une réforme législative en initiant une procédure référendaire.

D’abord, il n’appartient pas au Conseil de faire de la politique : il veille au respect de la Constitution, ce qu’il a fait en déclarant que la proposition de loi lui est conforme. Si faute politique il devait y avoir, alors elle serait celle des parlementaires signataires, non du Conseil constitutionnel.

Ensuite, l’article 11 pose des limites strictes, qui empêchent qu’il ne soit utilisé de façon intempestive. Il restreint le champ d’application, puisqu’un référendum et, donc, une initiative partagée, ne peuvent porter que sur « la politique économique, sociale et environnementale et de la France et les services publics qui y concourent », ainsi que sur « l’organisation des pouvoirs publics » ou sur la ratification d’un traité international qui porterait sur ces matières. Une telle initiative n’aurait pas été possible pour contrer le mariage pour tous, qui relève de la matière civile et de l’état des personnes. De plus, il pose un filtre numérique : un cinquième des membres du Parlement, soit 185 députés et sénateurs. Ce n’est pas rien et, d’ailleurs, une première initiative n’a pas pu être menée à son terme faute d’atteindre ce seuil.

Enfin, la procédure de l’initiative partagée et le cas présent d’ADP ne traduisent aucune concurrence ni opposition entre démocratie directe et démocratie représentative, mais en démontrent au contraire la parfaite complémentarité.

En effet, une loi fut votée par la représentation nationale, afin de permettre la privatisation d’ADP. Celle-ci ne pourra être réalisée que dans un second temps, lorsque la loi aura été promulguée et par des décisions prises par le Gouvernement. Pendant cette période, la représentation nationale a initié la procédure référendaire. Le peuple, désormais, va décider de soutenir ou non cette initiative (démocratie directe). Ensuite, retour au Parlement, qui pourra se prononcer en examinant la proposition de loi. S’il ne le fait pas, on reviendra devant le peuple et cette dernière sera soumise à référendum.

Peuple et institutions sont ainsi pleinement associés sur cette question. Or faire agir en complémentarité le peuple et les institutions qui le représentent est précisément le rôle d’une démocratie. Et de la réforme de 2008.

Si, comme le suggèrent les auteurs, le Conseil constitutionnel devait déclarer que la proposition de loi est désormais irrecevable, en déclarant la privatisation d’ADP conforme à la Constitution, alors non seulement il se contredirait, mais il remettrait en cause cette complémentarité, en privant le peuple d’apporter sa voix à une procédure désormais entamée. On ne peut l’imaginer.

 

La révision institutionnelle dans un trou noir

La diffusion récente des premiers clichés d’un trou noir a été une source d’inspiration pour le Gouvernement. Certainement davantage que le « Grand débat national » qui n’a eu d’autre vertu que celle de cautionner des réformes préalablement imaginées, voire annoncées pour la plupart, ainsi que La Constitution décodée le pressentait.

Un trou noir est une concentration de matière d’une extrême densité.

Le « détail » (le terme n’est peut-être pas le mieux choisi) des réformes présentées par le Premier ministre, après leur annonce par le Président de la République, et le calendrier qui doit leur être assorti, est une concentration de matières d’une extrême intensité. Réforme des retraites, réforme de l’assurance-chômage, réforme de la haute fonction publique, révision des lois bioéthiques, mesures en contre la fraude fiscale et suppression de niches fiscales, réforme de l’administration : la litanie n’en finit plus. Sans oublier les textes actuellement en discussion, sur l’école, la taxation des GAFA, la transformation de la fonction publique ou, plus récemment, dans l’urgence et la précipitation, la souscription pour la réparation de Notre-Dame de Paris.

Sans oublier, non plus, la réforme des institutions, serpent de mer de l’Exécutif depuis un an.

Cependant, l’espace politique ne peut pas se dilater à l’infini. Or, à propos de cette question institutionnelle, il n’y aura vraisemblablement aucun espace politique ni aucun espace parlementaire avant de nombreux mois.

Selon le Gouvernement, la réforme institutionnelle (que l’on préfère appeler ainsi car elle ne contient pas que des sujets constitutionnels) devrait être présentée au Conseil des ministres en juillet. L’ensemble de la procédure est ainsi recommencé et il ne s’agit pas de reprendre les textes dont la discussion a été suspendue à l’été 2018 : élaboration de rapports parlementaires, discussion en commission des Lois, puis en séance, dans chacune des deux assemblées.

Adoptée en Conseil des ministres en juillet, cette réforme ne pourra donc pas venir en discussion avant le mois de septembre, dans l’hypothèse d’une session extraordinaire. Mais elle entrera alors en collision avec d’autres chantiers déjà annoncés et non des moindres : la réforme des retraites et des lois bioéthiques. À cela s’ajoute une rentrée sociale et scolaire peut-être difficile, sur fond de loi sur l’école sans doute adoptée et de réduction d’impôts encore discutée.

N’oublions pas que, de son côté, le Président de l’Assemblée nationale a entamé une réforme du Règlement qui devra, elle aussi, occuper l’agenda parlementaire, avant ou après l’été.

N’oublions pas non plus que les mois d’automne sont principalement dédiés à la discussion des deux textes d’importance que sont la loi de finances, dont dépend la concrétisation budgétaire de l’ensemble des intentions de l’Exécutif, et celle de financement de la sécurité sociale.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève

Sans être impossible, il sera donc difficile de trouver une place dans un agenda parlementaire particulièrement chargé pour discuter de la réforme institutionnelle, du moins avant le début de l’année 2020.

Mais on entrera alors en plein dans la campagne des élections municipales, qui se tiendront en mars 2020. Or cette réforme institutionnelle concerne la décentralisation et la différenciation territoriale, le droit de pétition local, la transformation du Conseil économique, social et environnemental, la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle. C’est dire, d’ailleurs, si le « Grand débat national » a été utile pour identifier ces différents sujets, car on a dû rêver en les voyant déjà inscrits dans les textes déposés en mai 2018.

Sera-t-il politiquement possible ou judicieux d’entamer et poursuivre une discussion sur ces sujets, périlleux et crispant pour toutes les oppositions, à la veille de l’échéance électorale majeure du quinquennat ? On en doute.

On en doute d’autant plus que l’on sait à quel point le Sénat se montre peu enthousiaste à l’égard de cette réforme et qu’il sera d’autant moins enclin à faire des concessions à la majorité en pleine campagne électorale.

On en doute d’autant plus que cette « nouvelle » révision institutionnelle, très similaire à celle qui l’a précédée, ne pourra jamais totalement se départir de « l’affaire » qui a vu la précédente sombrer.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève. On ne peut guère prédire ce qui se passera à partir d’avril 2020, mais l’on peut au moins pressentir que l’on n’y verra pas de révision constitutionnelle adoptée.

Un trou noir est une concentration de matière d’une telle densité qu’elle ne laisse pas passer la lumière, d’où sa dénomination. Du côté parlementaire, on ne voit guère de lueur quant à l’avenir de cette révision institutionnelle.

 

Une première !

Les parlementaires de gauche ont trouvé un moyen de contribuer, à leur façon, à la clôture du Grand débat national.

La Constitution décodée l’annonçait dès la semaine dernière : une initiative était envisagée afin d’enclencher la procédure de l’article 11 de la Constitution, de référendum d’initiative partagée, dans le but de contrer la privatisation d’Aéroport de Paris. C’est désormais chose faite.

Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, cette procédure est donc officiellement amorcée, quelques minutes avant que le Premier ministre ne fasse une déclaration devant l’Assemblée nationale, sans engagement de la responsabilité du Gouvernement, sur la restitution du Grand débat national.

Voici quelques éléments pour bien comprendre le fonctionnement de cette procédure, qui figurent dans la loi organique tendant à sa mise en œuvre.

Comment le référendum d’initiative partagée est-il enclenché ?

L’initiative prend la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire d’une initiative législative des parlementaires, cosignée par un minimum d’un cinquième des membres du Parlement.

Cela signifie d’abord que députés et sénateurs peuvent être signataires du texte, ce qui est le cas en l’espèce. C’est d’ailleurs la seule initiative institutionnelle qu’ils peuvent réellement formuler en commun.

Ensuite, le Parlement comptant 925 membres (577 députés et 348 sénateurs), il faut qu’au moins 185 d’entre eux signent la proposition de loi. Ce seuil semble franchi, le chiffre de 197 parlementaires ayant été avancé.

Enfin, ils peuvent être de tous bords politiques, ce qui est effectivement le cas puisqu’ils proviennent des groupes Gauche démocrate et républicaine et CRCE (principalement communiste), Socialiste, Les Républicains, Libertés et territoires (dissidents de la majorité), Radicaux (RDSE), Union centriste. La démarche est donc transpartisane.

Pourquoi le Conseil constitutionnel va-t-il être saisi ?

Une fois que la proposition de loi cosignée aura été formellement déposée, elle sera envoyée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité.

Il devra d’abord vérifier le nombre de parlementaires et valider que le seuil de 185 est effectivement franchi.

Il lui faudra ensuite s’assurer que la proposition de loi est conforme à la Constitution et, notamment, qu’elle entre dans le champ de l’article 11. Celle-là a pour objet de faire d’Aéroport de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, tandis que celui-ci précise qu’un référendum peut avoir lieu sur la politique économique, sociale et environnementale de la France et les services publics qui y concourent. L’objet paraît donc conforme à la Constitution.

Enfin, il ne faut pas que la proposition de loi porte sur une disposition entrée en vigueur depuis moins d’un an. Or la « loi Pacte », actuellement en discussion au Parlement, tend précisément à permettre la privatisation d’ADP : cette loi devrait être définitivement adoptée cette semaine, le Sénat devant rejeter le texte demain et l’Assemblée nationale devant l’adopter définitivement jeudi.

Il pourrait dès lors être promulgué dans la foulée, avant que le Conseil n’ait rendu sa décision sur la recevabilité de la proposition de loi, rendant cette dernière irrecevable puisque portant alors sur une disposition en vigueur depuis moins d’un an.

Mais il est question d’une saisine du Conseil constitutionnel sur cette loi, auquel cas le temps jouerait en faveur des parlementaires. En effet, le Conseil dispose du même délai d’un mois pour statuer sur les deux textes, la proposition de loi et la loi Pacte, respectivement à compter de leur dépôt au Conseil. Or la première devrait lui être envoyée avant la seconde, le conduisant sans doute à la déclarer recevable avant que la loi Pacte ne soit promulguée.

Combien d’électeurs doivent soutenir l’initiative ?

S’agissant d’une initiative « partagée », les parlementaires doivent ensuite être soutenus par un dixième des électeurs inscrits. Il faudra donc qu’un peu plus de 4,7 millions d’entre eux signent la proposition de loi pour que la procédure puisse prospérer.

La période de recueil des soutiens dure neuf mois et elle s’ouvre dans le mois qui suit la déclaration de recevabilité de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel. Si l’élection présidentielle ou des élections législatives devaient se tenir pendant la période, elle serait alors suspendue et ne reprendrait qu’ensuite.

Les soutiens des électeurs sont recueillis sous forme électronique, ce qui en fait l’un des rares mécanismes de démocratie numérique de la Ve République. Ils sont recueillis par le ministère de l’Intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et c’est donc au ministère de prévoir les mécanismes garantissant la fiabilité de leur recueil.

Une fois adressé, un soutien ne peut être retiré.

Une fois les soutiens recueillis, le référendum aura-t-il lieu ?

4,7 millions d’électeurs, ce n’est pas une mince affaire, surtout sur un sujet technique. Mais à supposer que le seuil soit atteint, dans le délai de neuf mois (la nouveauté pouvant susciter un entrain démocratique), le référendum n’aura pas automatiquement lieu pour autant.

L’article 11 de la Constitution laisse un délai de six mois au Parlement pour examiner le texte, le délai étant suspendu entre deux sessions ordinaires. L’examiner ne signifie pas l’adopter, mais le Parlement désigne bien les deux assemblées. Par conséquent, il suffit que la proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’une et l’autre des deux chambres, quitte à être rejetée en séance, pour que le référendum n’ait pas lieu.

Le Gouvernement pouvant disposer librement de la moitié de l’ordre du jour parlementaire, il pourra ainsi inscrire le texte. En admettant qu’il l’inscrive pour en demander le rejet, cette démarche apparaîtra alors clairement comme un moyen d’éviter le référendum.

Quand le référendum pourrait-il alors avoir lieu ?

À l’inverse, si le texte n’est pas examiné dans ce délai de six mois par les deux assemblées, alors le référendum devra être organisé.

En définitive, si le Conseil constitutionnel est saisi dans les prochains jours, s’il déclare la proposition recevable début mai, si la période de recueil des soutiens s’ouvre le 1er juin et si elle se clôt le 28 février 2020, si le Conseil constitutionnel déclare en mars 2020 que les soutiens ont été recueillis et si les deux assemblées n’ont pas examiné le texte avant décembre 2020 (car les mois de juillet, août et septembre ne comptent pas dans le calcul du délai de six mois), alors le référendum pourra être organisé en janvier ou février 2021, au mieux.

Cela fait beaucoup de « si »… Mais le processus laisse aux groupes parlementaires soutenant cette initiative presque deux ans pour occuper l’espace politique et médiatique, en opposition à une politique voulue par le Gouvernement. Une belle tribune.

 

Pacte… avec les Français

Les parlementaires de gauche rêvent que la Loi Pacte débouche sur un pacte avec les Français.

Ce projet de loi prévoit un plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). L’un de ses articles tend à privatiser Aéroport de Paris, ce qui est contesté par toutes les oppositions, notamment en raison du modèle économique rentable de la société, mais aussi de sa dimension stratégique. L’État perdrait ainsi le contrôle de la société.

Actuellement en discussion au Parlement, le texte revient en séance au Sénat en nouvelle lecture la semaine prochaine, où une question préalable devrait être votée, rejetant purement et simplement le texte. Il devrait ensuite être examiné en lecture définitive par l’Assemblée nationale, le 11 avril, afin d’être définitivement adopté avant l’interruption des travaux parlementaires de la seconde quinzaine d’avril.

Alors qu’une première tentative relative au rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est pour le moment restée infructueuse, les parlementaires de gauche, socialistes en tête, ont lancé une nouvelle initiative de référendum partagé. Concrètement, se fondant sur l’article 11 de la Constitution, ils entendent déposer une proposition de loi destinée à contrer cette privatisation, qui pourrait déboucher sur un référendum… au terme d’un parcours semé d’embûches et qui a peu de chances d’aboutir, mais qui n’est pas vain pour autant, bien au contraire.

Cette proposition de loi doit d’abord être cosignée par un cinquième des membres du Parlement, soit 185 parlementaires au moins. Or la gauche parlementaire n’y suffit pas : 74 sénateurs socialistes, 16 sénateurs communistes et écologistes, 29 députés socialistes, 16 députés communistes et 17 députés insoumis font 152 parlementaires. Il en manque 33. Mais à voir l’opposition qu’a soulevée cette mesure, de gauche comme de droite, on peut valablement imaginer que des parlementaires de droite ou du centre (radicaux au Sénat) soutiennent l’initiative, au moins de façon isolée. Car aucune consigne stricte n’a été donnée par les groupes, laissant leurs membres libres décider pour eux-mêmes.

Si cette proposition de loi recueille effectivement les 185 signatures nécessaires, ce sera la première du genre. Elle sera alors adressée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité, en s’assurant du nombre suffisant de signataires et du respect de la Constitution.

Cela signifie que son objet doit d’abord rentrer dans le champ d’application de l’article 11 de la Constitution. Les parlementaires proposent qu’Aéroport de Paris soit reconnu en tant que service public national et cela paraît donc effectivement s’inscrire dans la politique économique de la France et des services publics qui y concourent, relevant ainsi du champ référendaire.

Un référendum d’initiative partagée offre une tribune populaire à l’opposition pendant au moins seize mois, soit jusqu’en octobre 2020

Ensuite, la proposition de loi ne doit pas être contraire à la Constitution. On imagine que des arguments seront avancés pour justifier une telle contrariété, notamment l’atteinte à la liberté d’entreprendre. Sauf que l’objet même de la proposition de loi reprend les formulations du 9e alinéa du Préambule de 1946, qui précise qu’un tel service public national devient la propriété de la collectivité.

Sans préjuger de ce que dira le Conseil constitutionnel, on peut relever que la Constitution ne prévoit pas les conditions de reconnaissance d’un tel service public, signifiant que c’est au Législateur ou au peuple de le décider, par la loi. Or telle est précisément la vocation de la proposition : faire décider, par le peuple lui-même, qu’il s’agit là d’un service public national.

Malgré tout, si le Conseil constitutionnel valide la recevabilité du texte, le référendum n’est pas encore assuré de se tenir. Il faudra encore qu’un dixième des électeurs inscrits soutiennent la proposition parlementaire, soit environ 4,7 millions de personne : ce n’est pas une mince affaire, d’autant plus que les soutiens ne peuvent être recueillis que pendant neuf mois.

Et, là encore, à supposer qu’ils le soient effectivement, il y a une ultime condition pour que le référendum ait lieu : le Parlement, donc chacune des deux assemblées, ne doit pas avoir examiné le texte au terme d’un délai de six mois, à l’issue de la période de recueil des soutiens. Et l’examiner ne signifie pas l’adopter : les assemblées peuvent s’en saisir, l’inscrire à l’ordre du jour et simplement le rejeter pour que le référendum n’ait pas lieu. On imagine aisément que le Gouvernement utilisera cette dernière possibilité pour empêcher un vote populaire.

Cependant, un tel référendum d’initiative partagée offre une longue tribune populaire à l’opposition. En effet, de la saisine du Conseil constitutionnel à l’éventuel référendum, en passant par le recueil des soutiens et l’examen parlementaire, ce ne sont pas moins de seize mois qui s’écoulent. Soit, si le Conseil est saisi dans les prochains jours, jusqu’en octobre 2020… une période au cours de laquelle auront lieu les élections européennes, municipales et sénatoriales.

Voilà de quoi alimenter les débats des prochaines campagnes électorales… au moins !

 

Contre-pouvoirs

L’existence de contre-pouvoirs est indispensable à l’équilibre des pouvoirs. Souvent décriée pour profiter excessivement à l’Exécutif, la Constitution de la Ve République les mets effectivement en œuvre, conférant ainsi la stabilité nécessaire à notre démocratie. Nous en avons eu au moins deux illustrations la semaine dernière.

D’une part, le bureau du Sénat, réuni jeudi 21 mars au matin, a demandé au Président du Sénat de saisir la justice de suspicions de faux témoignages lors d’auditions par la Commission des Lois, investie des pouvoirs d’une commission d’enquête. Ces suspicions concernent Alexandre Benalla et Vincent Crase, mais aussi Alexis Kohler (Secrétaire générale de la Présidence), Patrick Strzoda (Directeur de cabinet du Président de la République) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité, GSPR).

Les réactions politiques ont été immédiates, impulsives et disproportionnées. Le Premier ministre a boycotté la séance des questions au Gouvernement du jeudi après-midi, au Sénat. Le Président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a annulé sa participation à une conférence devant les étudiants de Sciences Po Lille, avec Gérard Larcher, qui devait se tenir le lendemain. Sans doute tenait-il ces étudiants avides de débats pour responsables de la décision sénatoriale et des errements de la présidence de la République.

Il faut se réjouir que la séparation des pouvoirs soit appliquée et non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue

L’Exécutif et la majorité reprochaient ainsi au Sénat de « faire de la politique » et de « violer la séparation des pouvoirs ». On ne le répètera jamais assez : faire de la politique est précisément le rôle du Parlement et la séparation des pouvoirs commande le contrôle mutuel des pouvoirs, non leur isolement.

Ni le Sénat ni la commission sénatoriale ne se sont élevés en juge : ils ont enquêté et décidé de saisir la justice, ce qui est parfaitement respectueux de la Constitution et de l’ordonnance de 1958, qui impose de dire la vérité, sous serment, lorsque l’on est auditionné par une commission d’enquête.

Le droit a donc été respecté. C’est sans doute irritant pour la majorité, qui est ainsi attaquée, voire déstabilisée, mais c’est la parfaite logique du principe de la séparation des pouvoirs. Il faut donc se réjouir qu’il soit appliqué et qu’il fonctionne, non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue.

Au contraire, c’est lorsqu’il est mis à mal qu’il faut s’inquiéter. Tel fut le cas à l’Assemblée nationale, au mois d’août dernier, lorsque la Commission des Lois, investie des mêmes pouvoirs d’enquête, n’a pas pu mener ses travaux car elle était bloquée par le fait majoritaire et le souci de protéger le Président de la République.

L’Assemblée est restée dans son rôle et le fait majoritaire est également bénéfique. Mais elle n’a fait que souligner le caractère indispensable d’une seconde chambre.

Tel fut également le cas en 2009, par exemple, lorsque le bureau de l’Assemblée nationale, présidée par Bernard Accoyer (UMP), avait déclaré irrecevable la demande de création d’une commission d’enquête, proposée par le groupe socialiste, sur les sondages de l’Élysée. L’argument était fallacieux et l’on sait aujourd’hui qu’une telle commission d’enquête aurait été justifiée.

Le Conseil constitutionnel est un gardien efficace des droits et libertés et un contre-pouvoir effectif face aux errements de la majorité

D’autre part, le Conseil constitutionnel a rendu une importante décision sur la loi de programmation et de réforme de la justice, qui constitue sans doute la plus longue de son histoire. Alors que dernièrement, ses décisions ont fait rarement droit aux arguments des parlementaires requérants (dans le contentieux a priori : on songe notamment aux décisions asile et immigration, secret des affaires ou manipulation de l’information), le Conseil a censuré de nombreuses dispositions de cette loi qui portait effectivement atteinte aux droits et libertés (dix censures – plus deux cavaliers législatifs – et six réserves d’interprétation).

Il en est notamment ainsi des interceptions des communications électroniques pour les crimes et les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, des techniques spéciales d’enquête pour tous les crimes ou de la possibilité qui était offerte aux Caisses d’allocations familiales (CAF) de revoir les montants des pensions alimentaires.

Tout cela était issu du projet de loi et résultait donc de la volonté gouvernementale. Ces nouvelles prérogatives devaient favoriser un meilleur fonctionnement de la justice, soit en allégeant les tribunaux, soit en renforçant les pouvoirs d’enquête. Mais toutes portaient une réelle atteinte à la protection de la vie privée ou au droit au procès équitable.

En censurant ces divers dispositifs, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il sait être un gardien efficace des droits et libertés constitutionnels et un contre-pouvoir effectif face aux errements du Gouvernement et de la majorité parlementaire. Là encore, il y a tout lieu de s’en réjouir, notamment au lendemain des critiques dont les dernières nominations ont fait l’objet. Et l’on attend, avec curiosité et envie, ce qu’il dira sur la loi « anti-casseurs », dont il a été saisi le 13 mars dernier.

À l’heure où la Ve République est souvent décriée pour ses déséquilibres, à l’heure où la Constitution parfois est critiquée pour son âge, à l’heure où une révision est clamée pour une meilleure efficacité, il y a tout lieu d’être heureux d’observer que notre régime fonctionne encore et qu’il fonctionne efficacement.

 

« Référendum ! »

« Référendum ! » : ce mot est sur toutes les lèvres.

Que souhaitent les « Gilets jaunes » ? Référendum !

Comment conclure le « Grand débat national » ? Référendum !

Que propose La France insoumise ? Référendum !

Que tentent d’initier les forces parlementaires de gauche ? Référendum !

Comment sortir de la torpeur du Brexit ? Référendum !

Quelle réforme constitutionnelle entendent mener les populistes italiens ? Référendum !

Le référendum est décidément partout, décliné sous toutes ses formes. Le premier serait d’initiative citoyenne (le fameux « RIC »), le deuxième serait une prérogative présidentielle, le troisième serait à la fois constituant, réformateur, révocatoire (contre un élu), le quatrième est d’initiative partagée (le fameux « RIP »), entre parlementaires (185, soit 1/5e, seuil qui n’est pas encore atteint) et électeurs (environ 4,7 millions, soit 10%), le cinquième ne serait que consultatif mais lourd de conséquences, le sixième, enfin, serait une initiative citoyenne, avec révision ou correction éventuelle du Parlement.

Le référendum est bien partout, décliné sous toutes ses formes. Faut-il s’en plaindre ? Non. Faut-il le craindre ? Oui. Non qu’il faille craindre l’expression démocratique du peuple, au contraire. Mais il faut craindre les conséquences, voire les dérives populistes qui peuvent résulter d’un référendum mal encadré ou mal organisé.

Pour couper court au débat sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, David Cameron avait proposé d’organiser un référendum, qu’il était certain de gagner… ou presque. Et c’est ce « presque » qui fit toute la différence. Depuis lors, Cameron démissionna et Theresa May a dissout la Chambre des Communes sans remporter une majorité claire, étant ainsi exposée, quasi-quotidiennement, à une crise parlementaire. Du fait de cette majorité incertaine et, surtout, de l’éclatement de son propre camp, elle ne parvient pas à conclure un accord que le Parlement accepterait, faisant craindre une sortie « sans accord » : le fameux « No deal ».

Sauf à ce qu’un nouveau référendum ne soit organisé : c’est ce que proposent désormais les travaillistes. C’est paradoxal, car le référendum, au Royaume-Uni, n’est que consultatif, le Parlement demeurant souverain. Mais c’est inévitable car, sur le plan politique, seul un second référendum permettrait de mettre un terme au débat insoluble initié par le premier.

Afin de montrer toute sa mansuétude envers le peuple – et la gauche –, Nicolas Sarkozy avait intégré, dans la révision constitutionnelle de 2008, le référendum d’initiative partagée, en reprenant une proposition formulée par les socialistes. Depuis, il n’a jamais été utilisé, car il est inutilisable.

Actuellement, la gauche parlementaire tente de s’en saisir : il lui faut d’abord réunir 185 députés et sénateurs, mais, trop peu nombreuse, elle n’y parvient pas. Quand bien même elle y parviendrait, il faudrait encore que le Conseil constitutionnel valide l’initiative, ce qui n’est pas acquis. Quand bien même il la validerait, il faudrait encore que 10% des électeurs la soutiennent, soit 4,7 millions de personnes, ce qui n’est pas une mince affaire. Quand bien même ce chiffre serait atteint, il faudrait encore que le Parlement ne l’examine pas (on ne parle même pas de l’adopter), pendant un délai de six mois, pour que le référendum soit alors organisé.

Tout est prévu pour verrouiller le processus : avant (le seuil de parlementaires), pendant (le seuil d’électeurs), après (la possibilité offerte au Parlement d’examiner sans adopter le texte, pour éviter le référendum). On aurait voulu prendre le peuple pour un imbécile, en lui faisant croire qu’on lui offre une baguette magique alors qu’il s’agit d’un hochet pour enfant de six mois, qu’on ne s’y serait pas pris autrement.

Une collaboration équilibrée entre peuple et Parlement, entre démocratie directe et démocratie représentative

Faute d’être d’accord sur tout, les populistes italiens souhaitent montrer qu’ils sont d’accord sur les fondamentaux, c’est-à-dire le peuple et sa place dans la loi fondamentale. Ils ont initié une révision constitutionnelle, introduisant une initiative législative référendaire. Elle a été adoptée en première lecture à la Chambre des députés, le 21 février dernier.

Son mécanisme est intéressant. Il prévoit que 500 000 électeurs (soit un peu plus de 1% des électeurs inscrits, actuellement) peuvent proposer une loi. Elle est soumise au Parlement qui dispose alors de dix-huit mois pour opter entre trois possibilités. Soit il ne fait rien et la proposition initiale est soumise à référendum. Soit il ne lui apporte que des modifications formelles et la loi est alors adoptée. Soit il lui apporte des modifications substantielles, auquel cas la loi initiale est soumise à référendum et, si elle est rejetée, c’est la loi modifiée par le Parlement qui entre en vigueur.

Dans le cas d’un référendum, le texte est adopté à la majorité des suffrages, devant représenter au moins 25% des électeurs inscrits. Donc, si la participation est d’au moins 50%, la majorité absolue des suffrages suffit. Si elle est inférieure à 50%, il faudra une majorité renforcée (de 62,5% dans l’hypothèse d’une participation à 40%, de 83,3% dans l’hypothèse d’une participation à 30% et de 100% dans l’hypothèse d’une participation à 25%).

Il s’agit là d’une collaboration équilibrée entre peuple et Parlement, entre la démocratie directe et la démocratie représentative. Si une partie du peuple demande et que le Parlement approuve, l’union des deux fait qu’il y a une loi, sans passer par référendum. Si une partie du peuple demande et que le Parlement désapprouve, le désaccord conduit au référendum, où le peuple tranche, dans son ensemble. Si une partie du peuple demande et que le Parlement nuance, le peuple dans son ensemble règlera la nuance en optant soit pour la version populaire initiale, soit pour la version parlementaire corrigée. À cela s’ajoutent des restrictions matérielles bienvenues, notamment dans le domaine constitutionnel. Il manque toutefois encore d’ultérieures limitations, dans le domaine fiscal ou pénal.

Cet équilibre, voté en première lecture (et qui devra encore être soumis au Sénat, puis à seconde lecture, puis, éventuellement, à référendum), n’a pu être trouvé que grâce au travail du Parlement et, notamment, de l’opposition. Car, fort heureusement, il n’était pas possible de soumettre la proposition gouvernementale initiale, qui ne prévoyait aucune limite, ni de quorum ni matérielle, directement à référendum. Et cette opposition, notamment au Sénat, pourra encore l’améliorer.

Une preuve, s’il en est, que le Parlement est encore ce qui se fait de mieux pour produire la loi, que l’on aurait tort de s’en priver ou, pis, de le contourner. Contre-pouvoir efficace, il est surtout un soutien indispensable à l’exercice rationnel du pouvoir.

À bon entendeur…

 

Un Sénat incontournable

Le Président de la République aime le Sénat, on ne peut plus en douter.

À voir le temps qu’il a passé au Salon de l’agriculture, on ne peut que conclure qu’il apprécie particulièrement l’agriculture française, donc ses territoires ruraux. Et l’on ne saurait d’ailleurs faire de différence entre les territoires français : en un mot, le Président aime les territoires. Or le Sénat représente les territoires. Donc, conclusion, il aime le Sénat.

À entendre le silence avec lequel il a accueilli le rapport de la « Commission d’enquête sur l’affaire Benalla » (qui, rappelons-le, n’était autre que la Commission des Lois investie des pouvoirs d’une commission d’enquête), on se dit qu’il est plongé dans sa lecture minutieuse, appréciant le travail scrupuleux mené par les sénateurs. Car si le Gouvernement s’est exprimé, par la voie de son porte-parole ou du Premier ministre, le Président de la République, lui, n’a rien dit.

Ainsi, à n’en pas douter, si une doléance devait ressortir du « Grand débat national » quant à la suppression du Sénat, le Président de la République serait un ardent défenseur de cette institution indispensable.

Agir autrement serait un tort. À la fois constitutionnel, politique et démocratique.

Avec le Sénat, la Nation est mieux représentée, la loi mieux discutée, le contrôle renforcé

Sur le plan constitutionnel, la suppression du Sénat suppose une révision constitutionnelle, laquelle ne peut aboutir qu’avec l’accord… du Sénat ! Tout autre procédé est inconstitutionnel, notamment le recours direct au référendum de l’article 11.

Sur le plan politique, à chaque fois qu’ils en ont eu l’occasion, les Français ont montré leur attachement au Sénat. Dans toute l’histoire constitutionnelle française, trois référendums seulement ont conduit à une victoire du « Non » et deux d’entre eux portaient sur la suppression du Sénat : en 1946, avec le premier projet de Constitution pour la IVRépublique et en 1969, lors d’une réforme proposée par le Général de Gaulle. Celui-ci démissionna et une page se tourna.

Il se pourrait que l’opinion des Français ait évolué. Il se dit d’ailleurs que l’une des suggestions ressortant du Grand débat serait la suppression du Sénat. C’est possible, mais ce n’est pas certain. De là à dire que c’est une opinion majoritaire, il y a un pas : c’est aussi possible, mais tout aussi incertain.

Enfin et surtout, sur le plan démocratique, le Sénat participe de la représentation nationale, en représentant les territoires. Il participe à l’élaboration de la loi. Il contribue au contrôle du Gouvernement et même de la Présidence de la République. Partant, la Nation est mieux représentée, la loi est mieux discutée, le contrôle est renforcé.

La France est un pays centralisé, tant sur le plan administratif qu’institutionnel : le pouvoir s’exerce à Paris, par une majorité généralement soudée, c’est-à-dire par un Gouvernement voire, d’abord, par un Président. Une chambre représentant les territoires, nécessaire dans un État fédéral, est-elle alors utile ?

Plus que jamais et, précisément, parce que nous sommes dans un pays centralisé, sur le plan administratif et institutionnel.

En raison du centralisme territorial et administratif important, une chambre représentant les territoires et permettant d’en défendre les intérêts est essentielle. D’autant plus que la Constitution proclame certes que la République est indivisible, mais aussi que son organisation est décentralisée.

En raison de la centralisation du pouvoir politique et constitutionnel, un contre-pouvoir législatif est indispensable à l’équilibre démocratique. Le fait majoritaire existe à l’Assemblée nationale, apportant à notre régime la stabilité dont il a besoin. Il est important de le préserver. Et il est alors tout aussi important de conserver une seconde chambre, qui tempère la première et exerce ce contre-pouvoir garantissant un équilibre.

En un mot, la première chambre assure la stabilité et la seconde garantit l’équilibre. C’est ainsi que fonctionne notre démocratie, majoritaire et parlementaire.

Même la simple réduction du nombre de parlementaires serait aussi un tort. On l’a dit : on ne peut substantiellement réduire le nombre de députés sans réduire également le nombre de sénateurs. Or une telle réduction affaiblirait la représentation nationale, la représentation des territoires et la représentation du peuple, donc la démocratie. Elle affaiblirait également le Parlement, donc le contre-pouvoir qu’il exerce, donc la démocratie.

Surtout, là encore, cette réduction qui supposerait l’adoption d’une loi organique « relative au Sénat », devrait être approuvée par celui-ci. Sauf à ce qu’elle soit soumise directement à référendum, par exemple à l’issue du Grand débat.

C’est une idée qui est parfois évoquée. Mais c’est une idée qui est surtout risquée, car ce serait contourner ouvertement le Sénat. Il ne l’apprécierait sans doute pas et il se trouve que, représentant les territoires, il y est bien présent, pouvant alors mener une véritable campagne pour sa propre défense. D’autant plus qu’il vient de montrer son utilité, avec l’« affaire Benalla ».

Mais qu’on se rassure, le Président de la République ne le fera pas : il aime le Sénat !

 

Train de nominations

Les nominations de Sages ne sont pas toujours de sages nominations. Surtout, comme pour les trains, une nomination peut en cacher une autre.

Le 13 février dernier, les trois autorités de nomination au Conseil constitutionnel, Président de la République, Président de l’Assemblée nationale et Président du Sénat ont respectivement proposé les noms de Jacques Mézard, Alain Juppé et François Pillet pour rejoindre le « collège des Sages » présidé par Laurent Fabius, à compter du mois de mars.

Ces propositions ont suscité un certain émoi, tant dans le monde politique que constitutionnaliste : pas de femmes, une moyenne d’âge supérieure à 70 ans, que des noms politiques. Les arguments étaient nombreux pour nourrir la contestation. Le feu des critiques et le torrent médiatique ont été les plus vifs à l’égard d’Alain Juppé et c’est compréhensible : la nomination de cet ancien Premier ministre, condamné par la justice en 2004 (14 mois de prison avec sursis et un an d’inéligibilité) peut effectivement surprendre.

Pourtant, des trois « proposés », le nom du désormais ancien Maire de Bordeaux n’est pas forcément le plus critiquable.

Qu’on ne se méprenne pas : il ne s’agit pas là de cautionner une nomination sans doute loin d’être exemplaire, mais simplement de ne pas la critiquer pour de mauvaises raisons.

Rappelons d’abord qu’aucun des trois n’a, à ce jour, été nommé membre du Conseil constitutionnel. Pour cela, il faut attendre leur audition devant les Commissions des lois de l’Assemblée nationale (pour Alain Juppé), du Sénat (pour François Pillet) ou successivement devant les deux (pour Jacques Mézard). Surtout, pour qu’ils puissent être nommés, il ne faut pas que trois cinquièmes des voix dans ces Commissions s’y opposent. Les auditions et les votes auront lieu ce jeudi. Les auditionnés seraient bien avisés de ne pas y voir une simple formalité, ce qui serait également respectueux des parlementaires.

Ensuite, s’il est vrai qu’il ne s’agit là que d’hommes, le Conseil demeure globalement paritaire (quatre femmes et cinq hommes), si l’on excepte les membres de droit, dont Valéry Giscard d’Estaing est le seul à siéger, de façon épisodique et seulement dans le contentieux a priori. De même, s’ils proviennent tous trois du monde politique, la composition reste également équilibrée sur ce point (deux anciens Premiers ministres, un ancien Ministre et un ancien sénateur, d’une part et, d’autre part, deux magistrats du judiciaire, un membre de la Cour des comptes, un conseiller d’État et un ancien Secrétaire général de l’Assemblée nationale).

On peut certes déplorer l’absence de tout professeur de droit, dont le Conseil a souvent été doté et, généralement, à son profit (qu’hommage soit ainsi rendu, notamment, à Georges Vedel, Robert Badinter ou Jean-Claude Colliard). Néanmoins, que des personnalités politiques siègent au Conseil n’est pas un mal en soi, pourvu qu’un équilibre soit trouvé et que la seule politique qui soit mise au service de la haute instance soit l’expérience acquise, non une idéologie personnelle. Or l’on sait que tel est généralement le cas, les clivages partisans demeurant habituellement à la porte du Conseil.

Une nomination engage bien moins le nommé que celui qui le nomme

À l’heure où l’on s’interroge sur le détenteur du dernier mot, la participation de politiques au contrôle de constitutionnalité de la loi est une façon d’offrir un équilibre raisonnable dans le jugement d’une norme évidemment juridique, mais qui traduit une action politique.

L’âge avancé des candidats proposés rappelle enfin la gérontophilie qui règne habituellement rue de Montpensier mais confirme, surtout, les bienfaits de la gérontocratie, pour une telle institution, car elle devient garante de son indépendance. En arrivant ainsi au Conseil en fin de carrière, on peut s’adonner avec plaisir au « devoir d’ingratitude », sans avoir à craindre d’éventuelles représailles pour la suite.

Ces futures nominations ne sont pas exemplaires pour autant, loin s’en faut. Mais ce n’est pas tant le passif judiciaire d’Alain Juppé qui devrait émouvoir : Jacques Chirac, membre de droit, fut lui aussi condamné et il est préférable qu’un membre ait payé sa dette en arrivant, plutôt qu’il ne soit poursuivi en siégeant, comme le fut Roland Dumas.

En revanche, certaines options traduisent un assez haut degré de copinage, dont la qualité de membre du Conseil constitutionnel devrait se passer. Les membres proposés par le Président de la République et le Président du Sénat sont considérés comme des « proches » de l’un et l’autre et ne paraissent pas dotés d’autres qualités de juge constitutionnel que celles-ci. C’est regrettable, davantage pour l’institution que pour eux-mêmes : alors qu’ils dépendront, peut-être plus que d’autres, des services administratifs dont ils profiteront de l’expertise sans pour autant la maîtriser, cela ne valorise pas une institution qui n’a pas vocation à offrir une retraite alternative à des amis politiques.

N’oublions pas qu’une nomination engage bien moins le nommé que celui qui le nomme. En effet, le premier, une fois qu’il a intégré l’institution, n’a plus de comptes à rendre à personne et s’il lui nuit de quelque façon que ce soit, c’est le second qui devra en répondre car, lui, demeure un responsable politique.

L’avenir dira ce qu’il en sera du « train de nominations » de 2019.

 

« La démocratie directe ne favorise pas la stabilité »

Le mensuel Union sociale m’a interrogé sur l’intérêt, les enjeux et les limites du recours au référendum et l’introduction d’un référendum d’initiative citoyenne. On retrouvera les réponses ici et l’interview est peut également être téléchargée.

*

Union Sociale : Le grand débat national est désormais lancé et les revendications d’une plus grande démocratie participative sont de plus en plus présentes dans la société française. Ce phénomène est-il nouveau et comment l’expliquer ?

Jean-Philippe Derosier : Si la revendication elle-même n’est pas nouvelle, le phénomène des gilets jaunes, lui, marque une réelle évolution car c’est la première fois qu’un mouvement de contestation d’une telle ampleur et d’une telle durée s’organise en France, sans aucune structure, ni partisane, ni syndicale. Les personnes qui manifestent, notamment en faveur du référendum d’initiative citoyenne, expriment une volonté de voir plus de démocratie directe. Ces aspirations sont incontestablement un signe de notre époque, l’expression d’une société connectée, influencée par l’horizontalité des réseaux sociaux et de l’information continue. Cette tendance donne le sentiment aux gens qu’ils peuvent avoir une influence, non seulement sur l’information qui est produite, mais également sur les décisions qui sont prises.

US : Quels sont les progrès à accomplir pour répondre à ces aspirations ?

JPhD : Tout d’abord je souhaitais rappeler que notre Ve république, dont on a célébré, l’année dernière, les soixante ans d’existence, prévoit plusieurs mécanismes de consultation citoyenne, dont l’usage du référendum à l’initiative du président de la République. De plus, à la suite de la réforme constitutionnelle de 2008, le référendum d’initiative partagée permet à 185 parlementaires, soutenus par 1/10e des électeurs (4,7 millions environ), de porter une proposition de loi qui sera soumise à référendum, sauf si elle est examinée par le Parlement, même si elle n’est pas votée. Les conditions de mise en place d’un tel référendum sont certes un peu décourageantes, mais la formule existe. Je peux comprendre la volonté de certains de plus participer, mais notre système représentatif, qui implique de régulièrement voter pour sanctionner ou soutenir un représentant, ne fonctionne pas si mal et la mise en place d’une démocratie complètement directe paraît impossible. Tout d’abord, elle peut difficilement fonctionner à grande échelle. En effet, on ne peut pas demander aux citoyens de se prononcer, tout le temps et sur tous les sujets. Ensuite, cette démocratie directe conduirait sans doute à une forte instabilité institutionnelle, car tout pourrait être remis en cause à tout moment par l’expression populaire.

US : Parmi les nombreuses demandes actuelles, la mise en place du référendum d’initiative citoyenne figure pourtant en bonne place. Sa mise en place est-elle envisageable et à quelles conditions ?

JPhD : La mise en place du RIC est tout à fait envisageable, mais cet outil doit être à tout prix encadré, au risque d’instaurer une véritable dictature de la minorité. Tout d’abord, il faut fixer un seuil d’accessibilité, un nombre minimum de personnes pour le déclencher. Ensuite, il faut que certains sujets soient exclus, comme la matière pénale ou fiscale, car ces domaines peuvent très facilement faire l’objet de dérives démagogiques. Si une initiative propose de réserver le paiement de l’impôt aux 20% les plus riches de France, la formule serait populaire mais pénalisante et risquerait même d’entraver le bon fonctionnement de l’État. Enfin, pour que les résultats de ce référendum puissent être validés, il faudrait instaurer des seuils minimum de participation, voire des seuils de réponses plus importants qu’une simple majorité à 50 %, en fonction de la participation effective.

US : Une des demandes également récurrentes est la mise en place d’assemblées citoyennes tirées au sort et qui pourraient se prononcer sur le contenu d’une loi. Cette formule est-elle possible ?

JPhD : Cette réforme est réalisable mais en analysant finement les conditions de sa mise en œuvre. Il n’est par exemple pas envisageable que ces assemblées puissent remettre en cause les travaux parlementaires ou les élus eux-mêmes. En dépit de sa faisabilité, je n’y suis pas favorable. En effet, je pense que l’élaboration d’une loi nécessite du temps, des compétences et un savoir-faire dont n’importe quel citoyen tiré au sort ne dispose pas nécessairement, avant de s’y être pleinement consacré. Pour améliorer cette participation, il serait en revanche judicieux de favoriser les consultations électroniques, en s’assurant bien évidemment qu’un vote représente bien une personne. La mise en place d’un identifiant numérique, similaire à celui octroyé par la sécurité sociale ou l’administration fiscale, me paraît un bon moyen d’atteindre cet objectif.

US : De la même manière, quels seraient les avantages et les inconvénients de la prise en compte du vote blanc ?

JPhD : Le vote blanc est reconnu par la loi depuis 2014. Même si on ne le prend pas en compte dans le résultat des élections et qu’il n’est pas comptabilisé parmi les suffrages exprimés, il est désormais distingué des votes nuls. Cette reconnaissance permet aux personnes qui, au moment d’un vote, ne sont convaincues par aucun candidat, de pouvoir tout même se faire entendre et d’éviter de s’abstenir. Pour autant, aller plus loin ne semble pas une bonne option. En effet, le vote blanc exprime avant tout un refus, en tous les cas, rien de constructif. De la même manière, sa prise en compte peut conduire à fragiliser l’expression de la démocratie représentative. Si dans le cadre d’une élection, on prend en compte la partie blanche d’une consultation et que le candidat élu réalise un score plus faible que le vote blanc, la légitimité de ce dernier sera forcément entamée et la démocratie représentative fragilisée.

Propos recueillis par Antoine Janbon