Brexit : casse-tête et casse-pipe

Le Brexit n’en finit pas de finir. Et de repartir.

We have a deal : un temps, l’accord est conclu. Puis, l’instant d’après, il est rejeté, laissant alors planer la menace du no deal, scénario que tous redoutent, à l’exception des Britanniques les plus europhobes, tel Nigel Farage. Les négociations se poursuivent pour aboutir à un nouvel accord, modifié, adapté, approprié… et rejeté, à nouveau.

Tel est le feuilleton de ces dernières années, digne des plus mauvais soaps car systématiquement construits selon un canevas identique, qui ne surprend jamais.

Le régime parlementaire britannique, référence en la matière et exemple de stabilité, en souffre.

Démission de David Cameron en 2016, après le référendum ayant amorcé le processus, dissolution ratée de Theresa May en 2017, qui lui a succédé et qui se maintient malgré tout au pouvoir, avec un gouvernement minoritaire. Démission de la même Theresa May en 2019, résignée face au blocage des Communes et à l’impossibilité d’obtenir une majorité pour un accord. Nomination de l’échevelé et fantasque Boris Johnson, partisan d’un Brexit dur et qui serait prêt à un no deal Brexit, une sortie sans accord, mais dont l’avenir à la tête du gouvernement britannique est aussi incertain que celui d’une sortie du Royaume-Uni au 31 octobre prochain.

Désormais, la politique britannique est éclatée, à l’instar des régimes marqués par la multiplication des enjeux et qui ne permettent pas d’aboutir à coaliser une majorité. Habituellement cristallisée entre une majorité et une opposition, notamment grâce au mode du scrutin uninominal majoritaire à un tour qui favorise le bipartisme, donc l’émergence de deux camps, cette division partisane est désormais corrélée par celle entre brexiters et remainers, les partisans du Brexit et ceux d’un maintien dans l’Union européenne. Les premiers sont eux-mêmes partagés entre soft Brexit et hard Brexit, c’est-à-dire l’existence d’un accord qui permette une sortie de l’Union en maintenant des liens étroits avec elle et un accord qui marque un réel divorce, voire l’absence d’accord.

En un mot, les enjeux sont peu nombreux car il n’y en a qu’un : le Brexit. Mais les divisions sont multiples, rendant difficile, voire impossible la constitution d’une majorité. On retrouve un cas classique des régimes parlementaires confrontés au blocage : tous sont d’accord pour bloquer, nul ne s’accorde pour avancer.

À cela, deux causes : l’une institutionnelle, l’autre conjoncturelle.

La cause institutionnelle est liée au Fixed Term Parliament Act, du 15 septembre 2011, qui interdit désormais la dissolution de la Chambre des Communes, sauf dans deux hypothèses : soit si elle le décide elle-même, à la majorité des deux tiers (c’est ce qui s’est produit en 2017), soit si, au lendemain d’une motion de censure, aucun gouvernement n’est investi dans un délai de quinze jours.

Autant dire que les Communes détiennent la clef de la dissolution, qui échappe totalement au Gouvernement et au Premier ministre, puisque celles-là peuvent veiller à ne pas voter la censure de celui-ci, évitant ainsi d’être dissoutes. Bref, la dissolution n’est plus une arme de discipline majoritaire qui, par sa menace, permet de contraindre les députés récalcitrants. C’était à craindre, c’est désormais réalité.

Le Brexit est véritablement un casse-tête, mais il y a un élément positif  : il mène au casse-pipe

La cause conjoncturelle est liée au Brexit lui-même et à ses implications. D’abord, le référendum fut voté à une majorité relativement courte (51,9%) et, surtout, éclatée entre des zones très favorables au Brexit, d’autres très favorables au maintien.

Ensuite, il fut voté en méconnaissance de cause, car c’est le principe même d’une sortie de l’Union qui fut soumis à l’approbation populaire, non sa réalisation. C’est à cette dernière que ce sont attachés Premiers ministres britanniques, Commission européenne, États membres et diplomates depuis trois ans, aboutissant péniblement à un accord qui ne paraît plus contenter le plus grand nombre d’électeurs. Si bien que, aujourd’hui, les électeurs ne semblent plus favorables au Brexit, les accords se multiplient et ne sont pas votés, le blocage est patent, l’explosion du Royaume-Uni lui-même est latente (question de l’Irlande du Nord et, surtout, de l’Écosse qui a majoritairement voté pour le maintien), la situation économique n’est pas prometteuse. C’est pourquoi plusieurs voix appellent à un nouveau référendum.

Le Brexit est véritablement un casse-tête, pire que ceux qui proviendraient de Chine.

Mais à tout cela, il y a un élément positif, emportant la satisfaction des partisans du maintien. Johnson pourrait obtenir un vote favorable, dit-on, dans la journée. Mais qu’à cela ne tienne : le Brexit mène au casse-pipe.

Il a eu raison de deux Premiers ministres, peut-être bientôt trois, il ne favorise pas l’embellie économique, il fait perdre des intérêts financiers (avec de nombreux départs du Royaume-Uni de la part d’agences européennes ou d’entreprises qui veulent conserver un pied dans l’Union), il pourrait mener au Royaume-Désuni, si un nouveau référendum était organisé sur la question écossaise. Enfin, il pourrait être contesté par le peuple, qui l’a pourtant voulu, mais pour de mauvaises raisons.

De quoi montrer clairement l’exemple. Celui qu’il ne faut pas suivre.

Victoire ?

À chaque élection, son lot de victoires et de défaites. Certaines réjouissent, voire éblouissent, d’autres étourdissent.

Les élections européennes de 2019 ne dérogent pas à la règle.

La première victoire, il faut la saluer, est celle de la participation, donc de l’élan citoyen, donc de la démocratie.

Pour la première fois depuis 20 ans, plus d’un électeur sur deux s’est déplacé, montrant que les questions européennes, quelles qu’elles soient, mobilisent davantage qu’elles ne désintéressent. Cela vaut tant à l’échelle de l’Union européenne dans son ensemble, qu’au niveau national et français. La France, d’ailleurs, fait jeu égal avec la participation européenne, ce qui ne s’était jamais produit.

Cette victoire démocratique emporte une conséquence immédiate : quoiqu’il s’agisse d’un scrutin d’une nature toujours particulière, les résultats à ces européennes ne sont pas à relativiser de la même façon que ceux des scrutins antérieurs. En effet, avec un taux de participation de 50,12% en France, on atteint un niveau supérieur aux élections législatives et l’on peut alors tenter un rapprochement avec leurs résultats, en se gardant néanmoins d’être trop hâtif.

On comprend dès lors que certains partis politiques se réjouissent de leur propre victoire. Qu’il s’agissent de l’ex-Front national ou d’EELV, leur score est nettement meilleur que celui de juin 2017. Une telle comparaison doit être toutefois relativisée.

D’abord, le scrutin européen conserve ses particularités : des enjeux différents, une occasion utilisée par les électeurs pour exprimer un mécontentement ou un positionnement sans qu’il ait de conséquences directes sur la politique nationale.

Ensuite, si Les Verts étaient absents de l’élection présidentielle, ayant décidé de soutenir le candidat désigné par la primaire socialiste qui n’a récolté, hier, que 3,27% des suffrages, tel n’était pas le cas du Front national, devenu Rassemblement national. Ce dernier améliore de deux points son score d’avril 2017, mais, en valeur absolue, il perd 2,4 millions d’électeurs.

Son résultat n’est donc pas si extraordinaire lorsque l’on sait que le parti d’extrême droite est traditionnellement et malheureusement fort lors des européennes, que la majorité actuelle et, surtout, le Président de la République, l’ont érigé en principale force d’opposition et qu’il y a une vague nationaliste et extrémiste qui inonde l’Europe (Italie, Royaume-Uni, Belgique, mais aussi Hongrie et Pologne, ou encore Allemagne et même Espagne).

Les écologistes, quant à eux, confortent leur positionnement pro-européen, notamment en France et en Allemagne. Là encore, c’est assez classique lors des européennes, ce qui n’enlève rien à leur score honorable.

Contre les extrêmes, seule l’union fait la force

Il ressort enfin une confirmation de l’effondrement des forces traditionnelles et du clivage classique entre sociaux-démocrates et conservateurs. Mais cela encore mérite d’être nuancé.

Cet effondrement n’est pas tant dû à la quelconque victoire d’un « nouveau monde » sur un « ancien monde », qu’au manque de clarté dont pâtissent ces forces traditionnelles. En effet, là où elles ont su ou sont en train de se reconstruire, grâce à une figure identifiée et à un message clarifié, elles montrent leur poids dans le paysage et le clivage politiques : le PSOE l’emporte en Espagne, le PD arrive deuxième en Italie, la CDU/CSU s’effondre mais se maintient en tête en Allemagne, les conservateurs l’emportent en Grèce.

C’est dans les pays où elles sont éclatées qu’elles connaissent un score alarmant : tel est le cas de la France. Les Républicains, en radicalisant leur discours, cherchent à séduire les électeurs d’extrême droite, sans se rendre compte que ces derniers préfèreront toujours l’original à une copie. La gauche, du Parti socialiste – ou ce qu’il y en avait sur la liste « Envie d’Europe » de Raphaël Glucksmann – au Parti communiste, en passant par Génération.s de Benoît Hamon, n’a jamais eu un positionnement clair sur l’Europe et elle en a toujours subi les conséquences. L’une d’entre elles, pour ce scrutin, est que les communistes ne bénéficieront pas du remboursement de leurs frais de campagne (il aurait fallu franchir les 3%) et que Benoît Hamon ne sera pas élu (il aurait fallu franchir les 5%).

S’il y a donc une ultime victoire à percevoir avec ces élections européennes, ce serait celle d’un message envoyé : contre les extrêmes, seule l’union fait la force.

« Référendum ! »

« Référendum ! » : ce mot est sur toutes les lèvres.

Que souhaitent les « Gilets jaunes » ? Référendum !

Comment conclure le « Grand débat national » ? Référendum !

Que propose La France insoumise ? Référendum !

Que tentent d’initier les forces parlementaires de gauche ? Référendum !

Comment sortir de la torpeur du Brexit ? Référendum !

Quelle réforme constitutionnelle entendent mener les populistes italiens ? Référendum !

Le référendum est décidément partout, décliné sous toutes ses formes. Le premier serait d’initiative citoyenne (le fameux « RIC »), le deuxième serait une prérogative présidentielle, le troisième serait à la fois constituant, réformateur, révocatoire (contre un élu), le quatrième est d’initiative partagée (le fameux « RIP »), entre parlementaires (185, soit 1/5e, seuil qui n’est pas encore atteint) et électeurs (environ 4,7 millions, soit 10%), le cinquième ne serait que consultatif mais lourd de conséquences, le sixième, enfin, serait une initiative citoyenne, avec révision ou correction éventuelle du Parlement.

Le référendum est bien partout, décliné sous toutes ses formes. Faut-il s’en plaindre ? Non. Faut-il le craindre ? Oui. Non qu’il faille craindre l’expression démocratique du peuple, au contraire. Mais il faut craindre les conséquences, voire les dérives populistes qui peuvent résulter d’un référendum mal encadré ou mal organisé.

Pour couper court au débat sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, David Cameron avait proposé d’organiser un référendum, qu’il était certain de gagner… ou presque. Et c’est ce « presque » qui fit toute la différence. Depuis lors, Cameron démissionna et Theresa May a dissout la Chambre des Communes sans remporter une majorité claire, étant ainsi exposée, quasi-quotidiennement, à une crise parlementaire. Du fait de cette majorité incertaine et, surtout, de l’éclatement de son propre camp, elle ne parvient pas à conclure un accord que le Parlement accepterait, faisant craindre une sortie « sans accord » : le fameux « No deal ».

Sauf à ce qu’un nouveau référendum ne soit organisé : c’est ce que proposent désormais les travaillistes. C’est paradoxal, car le référendum, au Royaume-Uni, n’est que consultatif, le Parlement demeurant souverain. Mais c’est inévitable car, sur le plan politique, seul un second référendum permettrait de mettre un terme au débat insoluble initié par le premier.

Afin de montrer toute sa mansuétude envers le peuple – et la gauche –, Nicolas Sarkozy avait intégré, dans la révision constitutionnelle de 2008, le référendum d’initiative partagée, en reprenant une proposition formulée par les socialistes. Depuis, il n’a jamais été utilisé, car il est inutilisable.

Actuellement, la gauche parlementaire tente de s’en saisir : il lui faut d’abord réunir 185 députés et sénateurs, mais, trop peu nombreuse, elle n’y parvient pas. Quand bien même elle y parviendrait, il faudrait encore que le Conseil constitutionnel valide l’initiative, ce qui n’est pas acquis. Quand bien même il la validerait, il faudrait encore que 10% des électeurs la soutiennent, soit 4,7 millions de personnes, ce qui n’est pas une mince affaire. Quand bien même ce chiffre serait atteint, il faudrait encore que le Parlement ne l’examine pas (on ne parle même pas de l’adopter), pendant un délai de six mois, pour que le référendum soit alors organisé.

Tout est prévu pour verrouiller le processus : avant (le seuil de parlementaires), pendant (le seuil d’électeurs), après (la possibilité offerte au Parlement d’examiner sans adopter le texte, pour éviter le référendum). On aurait voulu prendre le peuple pour un imbécile, en lui faisant croire qu’on lui offre une baguette magique alors qu’il s’agit d’un hochet pour enfant de six mois, qu’on ne s’y serait pas pris autrement.

Une collaboration équilibrée entre peuple et Parlement, entre démocratie directe et démocratie représentative

Faute d’être d’accord sur tout, les populistes italiens souhaitent montrer qu’ils sont d’accord sur les fondamentaux, c’est-à-dire le peuple et sa place dans la loi fondamentale. Ils ont initié une révision constitutionnelle, introduisant une initiative législative référendaire. Elle a été adoptée en première lecture à la Chambre des députés, le 21 février dernier.

Son mécanisme est intéressant. Il prévoit que 500 000 électeurs (soit un peu plus de 1% des électeurs inscrits, actuellement) peuvent proposer une loi. Elle est soumise au Parlement qui dispose alors de dix-huit mois pour opter entre trois possibilités. Soit il ne fait rien et la proposition initiale est soumise à référendum. Soit il ne lui apporte que des modifications formelles et la loi est alors adoptée. Soit il lui apporte des modifications substantielles, auquel cas la loi initiale est soumise à référendum et, si elle est rejetée, c’est la loi modifiée par le Parlement qui entre en vigueur.

Dans le cas d’un référendum, le texte est adopté à la majorité des suffrages, devant représenter au moins 25% des électeurs inscrits. Donc, si la participation est d’au moins 50%, la majorité absolue des suffrages suffit. Si elle est inférieure à 50%, il faudra une majorité renforcée (de 62,5% dans l’hypothèse d’une participation à 40%, de 83,3% dans l’hypothèse d’une participation à 30% et de 100% dans l’hypothèse d’une participation à 25%).

Il s’agit là d’une collaboration équilibrée entre peuple et Parlement, entre la démocratie directe et la démocratie représentative. Si une partie du peuple demande et que le Parlement approuve, l’union des deux fait qu’il y a une loi, sans passer par référendum. Si une partie du peuple demande et que le Parlement désapprouve, le désaccord conduit au référendum, où le peuple tranche, dans son ensemble. Si une partie du peuple demande et que le Parlement nuance, le peuple dans son ensemble règlera la nuance en optant soit pour la version populaire initiale, soit pour la version parlementaire corrigée. À cela s’ajoutent des restrictions matérielles bienvenues, notamment dans le domaine constitutionnel. Il manque toutefois encore d’ultérieures limitations, dans le domaine fiscal ou pénal.

Cet équilibre, voté en première lecture (et qui devra encore être soumis au Sénat, puis à seconde lecture, puis, éventuellement, à référendum), n’a pu être trouvé que grâce au travail du Parlement et, notamment, de l’opposition. Car, fort heureusement, il n’était pas possible de soumettre la proposition gouvernementale initiale, qui ne prévoyait aucune limite, ni de quorum ni matérielle, directement à référendum. Et cette opposition, notamment au Sénat, pourra encore l’améliorer.

Une preuve, s’il en est, que le Parlement est encore ce qui se fait de mieux pour produire la loi, que l’on aurait tort de s’en priver ou, pis, de le contourner. Contre-pouvoir efficace, il est surtout un soutien indispensable à l’exercice rationnel du pouvoir.

À bon entendeur…