Pour un Sénat plus légitime

Ce billet est paru sous forme de tribune sur Marianne Web.

Sur le même sujet : « Le Sénat est un contre-pouvoir », interview du 18 septembre pour la presse quotidienne régionale du groupe Centre France.

 

Le Sénat, partiellement renouvelé le 27 septembre, est une institution indispensable à l’équilibre des pouvoirs de la Ve République. La forte centralisation administrative et politique de notre régime, héritage du jacobinisme pour l’une et résultat du fait majoritaire pour l’autre, commande qu’une seconde assemblée parlementaire, représentant les collectivités territoriales, soit à même de limiter la politique majoritaire, sans pour autant l’entraver.

Le Sénat est ainsi un contrepouvoir nécessaire. Toute réforme qui conduirait à le faire disparaître ou à l’effacer derrière des pouvoirs seulement de façade constituerait un véritable risque pour notre démocratie.

Une institution ne connaissant jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un problème démocratique et de légitimité

En revanche, le Sénat souffre lui-même d’un problème démocratique, qualifié autrefois « d’anomalie » : depuis 1958, date de naissance de la Ve République et de renaissance du Sénat, il n’a jamais connu l’alternance. Certes, en 2011, un président issu des bancs socialistes a pu être élu au Plateau, mais le premier groupe majoritaire était encore le groupe de droite, aujourd’hui Les Républicains. Ainsi, ce groupe règne en maître sur cette assemblée depuis plus de 60 ans.

La raison est simple et, si rien n’est fait, rien ne changera.

Le Sénat est aujourd’hui élu par un collège électoral composé à plus de 95% de délégués municipaux, donc issus des communes, qu’il s’agisse du seul maire, de quelques conseillers municipaux ou de l’ensemble du conseil municipal. Dans les plus grandes communes, qui comptent plus de 30 000 habitants, des délégués municipaux supplémentaires sont désignés, à raison d’un délégué pour 800 habitants.

En France, les communes peu peuplées sont nettement majoritaires. Plus de la moitié des communes comptent moins de 500 habitants, environ 29 000 comptent moins de 2 000 habitants et seul 1% des communes comptent plus de 30 000 habitants. Mais ces dernières correspondent à 35% de la population française. La conséquence sur les élections sénatoriales est que les petites communes (de moins de 9 000 habitants) représentent plus des deux tiers du collège électoral sénatorial, alors qu’elles correspondent à moins de la moitié de la population. Or ces petites communes sont essentiellement présentes dans un milieu rural, à tendance plutôt conservatrice, si bien que, mécaniquement, le collègue électoral sénatorial est très majoritairement composé de délégués municipaux d’une affinité politique de centre droit.

Une institution politique qui ne connaît jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un réel problème démocratique, tant au regard de son fonctionnement que de sa légitimité. Si le Sénat n’est pas une chambre dogmatique, parce qu’il n’y existe pas de fait majoritaire, cette orientation systématique nuit à sa légitimité.

Pour préserver le Sénat, il est donc nécessaire de faire évoluer son mode de désignation.

Pour cela, il y a deux solutions principales. La première consiste à conserver le système actuel, en abaissant toutefois le seuil et la tranche du nombre d’habitants imposant la désignation de délégués supplémentaires. Aujourd’hui, le seuil est de 30 000 habitants et, au-delà, un délégué supplémentaire doit être désigné, pour chaque tranche de 800 habitants : en abaissant le seuil à 20 000 et la tranche à 500 habitants, il y aurait environ 10 000 nouveaux délégués qui intégreraient le collègue électoral. Les représentants des communes de moins de 9 000 habitants ne pèseraient alors plus « que » 62% du collège électoral, ce qui paraît toujours excessif.

Cette première solution n’est donc pas pleinement satisfaisante, mais elle est la plus aisée à atteindre car une loi ordinaire suffit.

Une seconde solution consiste à revoir plus en profondeur le mode de désignation des sénateurs, pour en faire une institution représentant effectivement les collectivités territoriales, à partir de leur organe délibérant. On compte 18 régions, dont 5 d’outre-mer et 6 collectivités d’outre-mer, soit 24 collectivités de rang régional ou similaire. Il existe 101 départements, auxquels s’ajoute la Métropole de Lyon. Enfin, 42 communes comptent plus de 100 000 habitants. Soit 168 collectivités au total.

On propose d’élire le Sénat selon deux types de désignation (comme c’est en réalité le cas aujourd’hui, puisque certains sénateurs sont élus au scrutin majoritaire, d’autres au scrutin proportionnel). Une première série de sénateurs représenteraient les régions, les départements et les grandes villes (de plus de 100 000 habitants), à raison d’un sénateur pour chacune de ces collectivités. Il y en aurait donc 168. Ils seraient élus par et parmi le conseil de la collectivité (suffrage indirect) et auraient rang, de droit, de vice-président ou d’adjoint, en charge de représenter la collectivité au Sénat.

La deuxième série de sénateurs serait élue dans chacune des régions ou collectivités d’outre-mer, par les conseils municipaux. Les communes de chacune de ces régions seraient réparties en trois groupes : celles de moins de 1 000 habitants, celles de 1 000 à 9 999 habitants et celles de 10 000 à 100 000 habitants. Les conseils municipaux de chacun de ces trois groupes de communes éliraient respectivement 1, 2 et 4 sénateurs, ce qui ferait 7 sénateurs par collectivité régionale, soit un total de 168 sénateurs élus dans la deuxième série.

Il y aurait ainsi 336 sénateurs, auxquels s’ajouteraient les 12 sénateurs représentant les Français de l’étranger, portant le total à 348, soit le nombre actuel, qui serait inchangé. Mais les électeurs issus des petites communes auraient un poids moindre dans la représentation sénatoriale, ne désignant plus que 72 sénateurs sur les 348.

Il s’agirait d’une solution qui renforcerait à la fois la légitimité du Sénat et son lien avec toutes les collectivités territoriales. Pour y parvenir, il faut procéder à une révision constitutionnelle, qui suppose l’accord du Sénat : il saura le donner en mesurant l’importance de l’enjeu démocratique de cette réforme.

Précisément parce qu’il n’est pas une chambre dogmatique !

Dissoudre le Sénat

Le Gouvernement a décidé de dissoudre le Sénat. Pourtant, la Constitution ne le permet pas, limitant cette possibilité à l’encontre de la seule Assemblée nationale.

Après le volet constitutionnel le 9 mai 2018, ce sont les volets organique et ordinaire de la réforme des institutions voulue par Emmanuel Macron qui ont été adoptés en Conseil des ministres, le 23 mai 2018 et déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Ils ne contiennent pas ou peu de surprises puisqu’ils reprennent principalement les mesures en débat depuis plusieurs mois : réduction du nombre de parlementaires, introduction d’une dose de proportionnelle, limitation du nombre de mandats dans le temps.

À cela s’ajoute le renouvellement intégral du Sénat en 2021, qui avait été évoqué mais non encore confirmé. La raison invoquée est « d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries », comme le précise l’exposé des motifs. Ainsi, les sénateurs élus en 2017 (série 1) verraient leur mandat réduit de deux ans, soit un tiers de sa durée, tandis que les sénateurs élus en 2014 (série 2) verraient leur mandat prorogé d’un an. Afin de revenir immédiatement au principe du renouvellement partiel, les premiers (série 1) seraient bien élus pour six ans (jusqu’en 2027), mais les seconds (série 2) seulement pour trois ans (jusqu’en 2024).

Ce serait la première fois que la durée du mandat d’un parlementaire sera autant affectée, hormis l’hypothèse d’une dissolution de l’Assemblée nationale, prévue par la Constitution.

Cela fait beaucoup d’éléments constitutionnels, non prévus par la Constitution, qu’il faudrait admettre

Par le passé, le mandat des députés avait été prolongé en 2001, avec effet sur le mandat en cours, pour rétablir le calendrier électoral et prévoir leur élection après l’élection présidentielle. Mais ce ne fut que de onze semaines. Quant au Sénat, le mandat fut prorogé d’un an pour tous les sénateurs par la loi du 15 décembre 2005, afin de permettre que le renouvellement du Sénat se fasse après les élections locales, elles-mêmes reportées en raison de l’accumulation d’élections au cours de l’année 2007. Jamais le mandat des sénateurs ne fut raccourci en cours de mandat, tandis que celui des députés ne le fut qu’en vertu du droit de dissolution.

De surcroît, la Constitution prévoit expressément que le Sénat se renouvelle partiellement, à travers la durée du mandat de son Président, lequel est élu « après chaque renouvellement partiel ». Certes, il ne s’agit pas d’une disposition qui impose directement un tel mode de renouvellement (comme c’est le cas, par exemple, pour l’élection au suffrage indirect, à l’article 24), mais elle l’induit néanmoins et il faudrait admettre que l’on puisse y déroger de façon exceptionnelle, sans que la Constitution ne le dise.

De plus, si on l’interprète strictement, cet article signifierait a contrario qu’après un renouvellement intégral, donc non partiel, on ne procèderait pas à l’élection du Président du Sénat, ce qui serait problématique. On pourrait alors admettre que cette obligation de l’élire « après chaque renouvellement partiel » signifie que l’on doit également l’élire après un renouvellement intégral, alors que la Constitution ne le prévoit pas. Mais cela commence à faire beaucoup d’éléments constitutionnels et non prévus par la Constitution qu’il faudrait admettre.

Par conséquent, alors que le Conseil d’État soutien que « le renouvellement intégral du Sénat est justifié par la nécessité de maintenir l’importance approximativement égale des deux séries, prévue par l’article LO 276 du code électoral », on demeure réservé sur la constitutionnalité de cette mesure.

Si le maintien de la périodicité normale pourrait porter atteinte au principe d’égalité des suffrages, pour une partie seulement du Sénat, la modification porterait atteinte à l’article 32 de la Constitution, pour tout le Sénat, ainsi qu’à l’égalité du suffrage, pour une partie du Sénat, car les sénateurs élus par les électeurs de 2017 n’exerceraient leur mandat que pendant quatre ans, là où ceux élus par les électeurs de 2014 l’exerceraient pendant sept ans, soit presque le double.

Par ailleurs, la périodicité du renouvellement du Sénat le place à l’abri des secousses politiques de l’instant, ce qui contribue fortement à la différencier de l’Assemblée nationale et donc à justifier son existence. Elle est ainsi directement liée à son statut de seconde chambre et concerne l’équilibre même du bicamérisme sa nature même.

S’il n’appartient jamais au Conseil constitutionnel « de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies », il peut retenir que la voie retenue est manifestement inappropriée, car contraire à la Constitution.

Sans compter, ne l’oublions pas, que ce renouvellement intégral relève d’une disposition organique… relative au Sénat. Il lui faut donc la voter : ce n’est pas fait.

De quelques idées reçues sur l’élection présidentielle américaine

En ce jour d’Halloween et alors que l’élection présidentielle américaine aura lieu la semaine prochaine, revenons sur certaines idées reçues.

Le Président des États-Unis n’est pas élu au suffrage universel direct

Lorsque le peuple se rend aux urnes début novembre, il n’élit pas directement le Président des États-Unis, mais il investit des Grands électeurs. Ces derniers procèderont, ensuite, à l’élection du Président. Chaque État en désigne autant qu’il a de membres au Congrès, Représentants et Sénateurs réunis. Cela porte à 538 le nombre de Grands électeurs, soit la somme du nombre de Représentants (435) et du nombre de Sénateurs (100), auxquels s’ajoutent trois Grands électeurs du District fédéral de Columbia (Washington DC).

Toutefois, ce suffrage indirect est un suffrage quasi-direct et le vainqueur de l’élection est (généralement) connu dès l’élection des Grands électeurs, pour deux raisons principales. D’une part, dans tous les États, à l’exception de deux, les règles électorales posent un scrutin de liste majoritaire : la liste qui arrive en tête, même de quelques voix (ou d’une seule), remporte tous les sièges de l’État. D’autre part, ces Grands électeurs se sont préalablement engagés à voter pour tel ou tel candidat (principe de loyauté), au point que, généralement, ce n’est pas leur nom qui figure sur le bulletin de vote, mais celui du candidat à l’élection présidentielle.

Cela peut alors avoir pour conséquence, comme ce fut dernièrement le cas en 2000 lors de l’élection de George W. Bush face à Al Gore, qu’un candidat remportant moins de voix populaires au niveau fédéral, remporte davantage de Grands électeurs.

L’élection du Président des États-Unis n’aura pas lieu le 8 novembre 2016

Si l’on soutient généralement que l’élection présidentielle américaine a lieu le 8 novembre prochain, cela n’est pas exactement le cas.

Cette date du 8 novembre n’est pas le fruit du hasard. Aux États-Unis, les élections ont lieu un mardi et non un dimanche, comme c’est le cas en France, pour des raisons religieuses et familiales : le dimanche est le jour du recueillement, de l’église puis des échanges en famille. Elles n’ont pas lieu non plus le lundi afin de permettre, historiquement, aux personnes habitant parfois à une journée de cheval des lieux de vote, de s’y rendre sans précisément avoir à partir le dimanche. L’élection présidentielle, quant à elle, se tient le mardi qui suit le premier lundi de novembre afin d’éviter qu’elle ne se déroule le 1er novembre, jour de la Toussaint.

Le prochain Président des États-Unis ne sera pas élu le 8 novembre 2016, d’abord en raison de l’élection indirecte, comme indiqué précédemment. Les Grands électeurs, une fois désignés, devront se réunir le 19 décembre pour procéder au vote. Ils ne formeront pas pour l’occasion une assemblée unique, comptant l’ensemble d’entre eux, mais se regrouperont au sein de chacun des États. Ainsi, le collège électoral lui-même ne se réunit jamais.

Les votes seront ensuite comptés lors d’une séance commune du Congrès, réunissant les Représentants et les Sénateurs, le 6 janvier. Ce n’est qu’au terme de ce comptage et si un candidat obtient la majorité absolue des Grands électeurs (soit 270 voix) qu’il sera effectivement élu Président. À défaut de majorité absolue, c’est alors la Chambre des représentants qui doit désigner le Président, parmi les trois candidats arrivés en tête et au terme d’un vote où les voix sont décomptées par État, chaque État disposant d’une seule voix.

Enfin, ultime nuance quant à la date du scrutin : le processus électoral a débuté avant le 8 novembre, par le mécanisme du vote anticipé. En effet, afin de permettre au plus grand nombre de s’exprimer sans avoir nécessairement recours à la procuration et alors que l’élection a lieu un jour travaillé, de nombreux États (37) prévoient la possibilité de voter par anticipation. Le résultat n’est connu que le jour de l’élection elle-même, mais les électeurs peuvent ainsi se rendre aux urnes, parfois plusieurs semaines avant ce jour.

Il n’y a pas que deux candidats aux élections présidentielles

Au-delà des frontières des États-Unis, on ne parle généralement que de deux candidats, le démocrate et le républicain, respectivement, en 2016, Hillary Clinton et Donald Trump. Il arrive parfois qu’un ou deux autres candidats soient également évoqués à l’étranger, comme ce fut le cas cette fois-ci. Ils sont en réalité beaucoup plus nombreux. Il arrive qu’ils soient même plus d’une dizaine. Rien n’oblige un candidat, d’ailleurs, à l’être dans chacun des 50 États.

Toutefois, les deux principaux candidats ont bien peu à craindre de ces candidats de moindre importance, en raison du scrutin de liste majoritaire qui empêchera généralement les seconds de prendre des Grands électeurs aux premiers. Ils peuvent néanmoins leur enlever de simples électeurs et les empêcher d’obtenir la majorité dans un des États, ce qui favorise, alors, leur concurrent direct.

Lors de l’élection présidentielle, on ne vote pas que pour le Président

Si on ne parle que de l’élection du Président, le Président n’est pas le seul objet de l’élection.

D’une part, un Vice Président est élu en même temps que le Président, selon le mécanisme du « ticket ». Le scrutin n’est pas binominal pour autant et on ne vote pas qu’une fois pour deux candidats, mais bien deux fois pour deux candidats, l’un à la fonction de Président, l’autre à celle de Vice Président. Mais du fait de la loyauté des Grands électeurs déjà évoquée, il n’y a pas de risque qu’un Président soit élu avec un Vice Président issu d’un autre ticket.

D’autre part, les représentants sont également élus lors de l’élection présidentielle et, leur mandat n’étant que de deux ans (quatre ans pour le Président), ils le seront à nouveau à mi-mandat présidentiel (en 2018). De plus, un tiers du Sénat est également renouvelé, les Sénateurs étant élus pour six ans mais renouvelés par tiers tous les deux ans.

Enfin, bon nombre d’autres fonctions électives (fédérales et locales) sont pourvues lors de l’élection présidentielle, de même que plusieurs questions peuvent être posées par la voie référendaire. Au total, l’électeur peut avoir à s’exprimer sur plus d’une trentaine de choix, sur un seul et même bulletin, généralement par des croix, le rendant parfois bien peu lisible.