Souffle démocratique

Entre le 23 et le 26 mai 2019, les Européens voteront. Les élections au Parlement européen sont les seules où ils peuvent communément faire entendre leur voix, aucune autre institution de l’Union européenne n’étant élue au suffrage universel direct. Pourtant, ils seront sans doute peu nombreux à se déplacer, ces élections se distinguant par un taux d’abstention record.

C’est paradoxal, car elles présentent un enjeu fondamental, non seulement pour l’Union en tant que telle, mais aussi pour ses États membres, donc les peuples de ces États, donc le peuple européen… si tant est qu’il existe. Or tel est incontestablement le cas dès lors qu’un peuple a d’abord une existence physique – la présence d’individus sur un territoire – et ensuite une existence juridique – être le destinataire de normes communes, qui déterminent ses droits et ses devoirs.

La question de son existence politique soit découle de son existence physique et juridique (parce qu’il a des droits et des devoirs, il existera politiquement en cherchant à influer sur leur contenu), soit la dépasse et touche à l’existence d’une Nation, impliquant une dimension subjective : la volonté de faire partie d’une même collectivité nationale (le « vouloir vivre ensemble » qu’a théorisé Ernest Renan) et le sentiment que cette Nation existe politiquement, c’est-à-dire qu’elle est en mesure d’avoir un impact sur les décisions qui vont la concerner.

C’est précisément ce dernier point qui suscite la plus grande réserve des Européens : ils peinent à cerner l’utilité de leur vote, encore davantage que lors d’élections nationales.

Il est nécessaire de donner un souffle démocratique aux élections européennes, en en faisant l’instant fort de la démocratie européenne

Pourtant, ce vote est essentiel. D’abord, le Parlement européen dispose d’un pouvoir toujours plus grand au sein de l’Union européenne, souvent méconnu. Il vote le budget européen, il élit le Président de la Commission européenne, il participe à l’élaboration des normes européennes en disposant du dernier mot dans un nombre croissant de domaines.

Plus spécifiquement, les élections européennes de 2019 revêtent un enjeu d’autant plus important qu’elles interviennent à un instant qui pourrait marquer un véritable tournant européen. Nombreux sont les événements qui menacent actuellement l’existence même de l’Union : le Brexit et ses éventuelles répercussions, la montée des populismes en Pologne, en Hongrie, en Autriche, en Italie, en Allemagne et même en France, la crise migratoire qui ne peut être valablement gérée qu’au niveau de l’Union mais où cette dernière démontre toute son incapacité à en apporter des solutions satisfaisantes, le repli sécuritaire des États dû à la menace terroriste qui évolue vers un repli identitaire, etc.

Pour pallier ce que l’on appelle parfois le « déficit démocratique » de l’Union et qui s’apparente davantage à un « déficit parlementaire », il est nécessaire de faire des élections européennes l’instant fort de la démocratie européenne, en donnant un souffle démocratique à ces élections.

En soi, ce n’est pas difficile et cela peut même se faire sans modifier les traités.

Aujourd’hui, en vertu de l’article 17 du Traité sur l’Union européenne, la Commission européenne, qui détient notamment l’initiative des textes européens, est « responsable devant le Parlement européen », lequel peut donc en voter la censure. Son Président est élu par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de Gouvernement des États membres, « en tenant compte des élections au Parlement européen ». Il y a donc là une dimension politique qui ressort de la nomination et du rôle de la Commission.

Cependant, cette dimension politique est trop faiblement associée aux élections européennes elles-mêmes. Pour la renforcer, il suffirait de faire découler la nomination de l’ensemble de la Commission du résultat des élections et non pas seulement celle de son Président.

Cela supposerait également davantage de clarté à l’égard du processus de nomination, inspiré aujourd’hui par la combinaison de logiques nationales et d’appareil bureaucratique, utiles pour s’assurer la représentation de chaque État et pour remercier tel ou tel soutien politique en lui offrant une retraite dorée à Bruxelles, non pour mener un projet politique européen. Cette clarté peut être obtenue par l’établissement de « listes transnationales », présentées par les partis politiques européens et sur lesquels figureraient les candidats aux fonctions de commissaire. On peut même envisager que, pour cette liste composée d’une vingtaine de noms, distincte de la liste des autres candidats, le scrutin soit majoritaire et non proportionnel, assurant que le parti victorieux en Europe bénéficie d’une légère « prime majoritaire ».

Des ajustements post-électoraux, destinés à tenir compte des résultats en vue d’une coalition éventuelle, seraient possibles et même nécessaires. Mais avec de telles listes, dotées d’une tête de liste qui serait candidat à la présidence de la Commission, le débat lors des élections européennes serait davantage politisé.

Cela ne suffira sans doute pas à faire participer tous les citoyens européens aux élections qui les concernent : cela viendra lorsque l’Union donnera à voir une politique intelligible et protectrice des Européens, dans un monde complexe. Mais c’est une étape préalable à une plus grande implication démocratique et à une plus grande clarté politique lors des élections européennes. L’une ne va d’ailleurs pas sans l’autre : ce n’est que si les citoyens comprennent ce pour quoi ils votent qu’ils se déplaceront pour voter. Dès lors qu’il y a un véritable enjeu politique issu des élections, le débat s’éclaircit en portant sur des sujets qui concernent les électeurs et les mobilisent.

Seulement, les États membres seront vraisemblablement réticents à opérer une telle évolution, car ils perdraient le contrôle des nominations à la Commission, alors qu’un commissaire européen est toujours un ambassadeur de l’État dont il relève auprès de l’Union, quoi qu’on en dise et quoi qu’eux-mêmes en disent.

Mais ce qu’ils perdraient individuellement en termes d’influence ils le gagneraient collectivement en termes démocratiques. Or c’est bien la démocratie qui est aujourd’hui en danger en Europe. Pour la préserver, il faut agir.

 

Le Président capitaine

Ce billet paraît sous forme de tribune dans le journal Le Monde de ce soir. Une version différente et en italien a été accueillie samedi, dans le Journal Il Sole 24 Ore.

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Et de une ! La déclaration du Président de la République, devant le Congrès réuni à Versailles ce lundi 3 juillet, est certes la troisième du genre depuis que l’article 18 de la Constitution a été révisé en 2008, mais la première d’une nouvelle série. Avant lui, Nicolas Sarkozy et François Hollande l’avaient précédé. Ce fut le 22 juin 2009 pour le premier, dont le discours sur les orientations économiques n’est passé à la postérité que parce qu’il fut tenu par l’artisan de ce nouveau mécanisme. Puis ce fut le 16 novembre 2015 pour le second, qui a prononcé un discours d’union nationale, après les attentats de Paris, marqué par une représentation nationale entonnant à l’unisson La Marseillaise, mais aussi par la déplorable annonce de la réforme sur la déchéance de nationalité.

Emmanuel Macron réitère l’exercice, mais, cette fois, en début de quinquennat. Il s’agissait de présenter sa vision du mandat que lui ont confié les Français et de fixer les grandes orientations de la politique nationale, confirmant sa volonté d’être effectivement le capitaine qui fixe le cap. Ce faisant, s’il innove dans la technique utilisée, il se conforme à une pratique ancrée, inhérente à l’architecture institutionnelle de la Vème République. Le Premier ministre, qui tient, le lendemain, le traditionnel discours de politique générale, sollicitant la confiance des députés, n’est ni rabaissé ni rangé au rang de collaborateur. Au contraire, il est valorisé.

En effet, c’est Emmanuel Macron que les Français ont élu pour mener la politique qu’ils ont également choisie, sur la base de son programme électoral. Ils ont ensuite confirmé leur choix en lui confiant une majorité à l’Assemblée nationale, pour mener son action. Fort de la confiance que les électeurs lui ont témoignée à deux reprises, le chef de l’État a nommé un Premier ministre, chargé de conduire cette politique et, désormais, dépositaire, à la tête du Gouvernement, des engagements pris pendant la campagne, qu’il est chargé de mettre en œuvre. Il y a ainsi une logique institutionnelle propre à la Vème République, à laquelle se conforment Président et Premier ministre : le premier définit la politique nationale, comme l’ont souhaité les électeurs, le second la conduit et la met en œuvre, avec l’appui de la majorité. Cela confirme toute la confiance que le premier nourrit à l’égard du second. Cela valorise ainsi ce dernier qui, quoique non directement élu, est désormais porteur du projet présidentiel.

Cela présidentialise-t-il le régime ? Pas davantage qu’il ne l’est déjà. Est-il déjà, alors, un régime présidentiel ? Non, il ne l’est pas, ne l’a jamais été et ne le sera jamais, tant que le pouvoir provient des élections législatives.

Or c’est bien de là qu’il provient car, si Emmanuel Macron ne les avait pas remportées, il ne serait pas en mesure de charger le Premier ministre de conduire sa politique. Néanmoins, depuis 1958 et, surtout, 1962, date depuis laquelle son élection s’effectue au suffrage direct, le Président de la République est généralement un capitaine, rarement un arbitre. Du Général de Gaulle à Emmanuel Macron, de Valéry Giscard d’Estaing à François Hollande, en passant par tous ceux qui ont exercé cette fonction, nul n’a prétendu le contraire.

Par conséquent, cette déclaration devant le Congrès n’est point révolutionnaire : nouvelle dans la forme, elle ne chamboule pas les institutions. D’ailleurs, il n’y a rien qui n’ait été annoncé dont on n’avait pas connaissance auparavant. En particulier sur le plan institutionnel, de la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires à la réforme de la procédure législative, de la dose de proportionnelle à la suppression de la Cour de justice de la République, ce sont autant de réformes qui avaient déjà été évoquées. Mais le style change : par sa présence devant les députés et sénateurs, le Président de la République leur indique solennellement, directement et expressément ce qu’il attend d’eux. Il s’engage même à le faire tous les ans, comme il l’avait annoncé, en revenant devant eux pour rendre compte mais aussi, cela va sans dire, pour diriger.

Faudrait-il alors modifier la Constitution ? Oui, sans doute. Mais non pour remettre en cause ce fonctionnement des institutions car les Français ne le souhaitent pas. Ils ont toujours voulu élire un véritable chef, jamais quelqu’un qui entendait revenir sur cette pratique. Les élections de 2017 l’ont montré, une nouvelle fois.

Au contraire, il faudrait aller jusqu’au bout de l’esprit entamé en 2008. La Constitution devrait ainsi préciser que c’est bien le Président de la République qui définit la politique nationale, le Gouvernement et le Premier ministre étant alors chargés de la conduire et la mettre en œuvre. C’était déjà un projet, en 2008, malencontreusement abandonné. Il faudrait le raviver. Et si l’on devait craindre que cela ne renforce trop l’ascendance du chef de l’État ou qu’une cohabitation ne conduise au blocage, il suffirait d’ajouter que cette définition de la politique nationale se fait « en collaboration avec le Premier ministre ». Le texte de la Constitution ne serait alors qu’aligné sur une pratique instaurée et désirée depuis l’origine de cette Constitution.

Soutenant qu’il n’est pas de République forte sans institutions puissantes, Emmanuel Macron entend les faire évoluer. Il a donné des indications et chargé la Garde des Sceaux et les présidents des assemblées de lui formuler des propositions d’ici à l’automne. Pourquoi ne pas aller plus loin et innover ? Pour renforcer la faisabilité d’une réforme institutionnelle, une commission bicamérale pourrait être créée, associant députés et sénateurs de tous bords politiques, qui travaillerait sur des propositions. Sans que son adoption soit ainsi garantie, elle serait toutefois facilitée et, surtout, sa préparation serait démocratisée. Car le Président l’a évoqué : la réforme constitutionnelle passera par le Congrès, sauf si le referendum est nécessaire.

C’est un avertissement adressé aux parlementaires.

Une Constituante ? Mais pour quoi faire ?

On ne change pas de Constitution comme on change de chemise… ou de costume.

Certes, la France est passée reine en matière de changements constitutionnels, ayant connu, depuis 1789, près d’une quinzaine de régimes différents et autant de Constitutions, souvent révisées, parfois inappliquées. Toutes ne furent pas adoptées par une assemblée constituante et rares sont celles qui ont finalement été ratifiées par referendum.

Rappelons que celle de la Vème République, effectivement adoptée par referendum le 28 septembre 1958, ne fut pas élaborée par une assemblée constituante, ce qui fait figure d’exception en matière de Constitution républicaine.

Mais rappelons surtout que presque tout changement de Constitution et, depuis 1870, toute nouvelle Constitution tiennent à l’incapacité de l’État, non pas seulement à surmonter une crise institutionnelle, mais bien à faire face à une situation de guerre.

En 1870, c’est la guerre contre la Prusse qui aura raison du 2nd Empire. En 1940, c’est la Seconde Guerre mondiale qui anéantira la IIIème République et laissera place à la funeste parenthèse de Vichy. En 1946, c’est la volonté de tourner la page qui fera naître la IVème République. En 1958, c’est la guerre d’Algérie qui marquera le retour du Général de Gaulle et l’établissement de la Vème République.

Sommes-nous en guerre ? Certainement pas et heureusement. Quelle que fût la teneur de certaines déclarations au lendemain des attaques terroristes monstrueuses, la France n’est pas en guerre.

Elle ne l’est pas au sens strict et constitutionnel du terme, car, pour cela, il faudrait une « déclaration de guerre », autorisée par le Parlement. Celle-ci n’a pas eu lieu.

Elle ne l’est pas davantage sur le plan militaire, du moins au sens des guerres que notre pays a pu connaître en 1870, en 1914, en 1939, en 1954.

Si bien qu’une assemblée constituante ne serait qu’un artifice politique, marquant la volonté d’un changement radical des institutions.

Une telle assemblée constituante aurait d’ailleurs bien du mal à être convoquée. Pour ce faire, il faudrait adopter une loi. S’agissant de confier une compétence constitutionnelle, ladite loi devrait être adoptée selon la procédure de révision constitutionnelle, impliquant un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Or il y a là un obstacle juridique et politique.

Juridiquement, le Sénat s’accordera difficilement avec une Assemblée qui lui est hostile, pour voir lui échapper un sujet dont il sait bien qu’il aura beaucoup à craindre pour ses propres prérogatives. Politiquement, l’Assemblée nationale, fraichement élue, rechignera à se déposséder d’un sujet qu’elle est parfaitement à même de traiter.

Difficile de la créer, il est également inutile de l’instaurer.

La Constitution de la Vème République de 2017 est profondément changée par rapport à celle de 1958. Elle a connu vingt-quatre révisions constitutionnelles, elle a éprouvé sept Présidents de la République et bientôt un huitième, avec autant de styles différents, elle a vu s’affirmer le Conseil constitutionnel, elle a permis aux collectivités territoriales de s’installer librement et durablement. Surtout, elle a offert à notre pays la stabilité politique qui lui faisait défaut et à notre démocratie, la modernité dont elle avait besoin.

Cela ne signifie pas qu’elle n’a pas besoin de nouvelles évolutions. On peut renforcer la démocratie, en permettant aux citoyens d’intervenir plus activement dans l’élaboration des lois (initiative populaire, amendement citoyen, demande de ratification référendaire, etc.). Une évolution plus profonde du régime est aussi envisageable, en supprimant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, en supprimant au contraire le Premier ministre, en fusionnant les deux chambres parlementaires ou l’une d’entre elles avec une autre instance comme le Conseil économique, social et environnemental, en prévoyant la proportionnelle intégrale pour l’élection des députés, etc.

Autant de mesures qui n’imposent pas de recourir à une assemblée constituante, symbolisant la rupture pure et simple ou répondant à une incapacité totale de l’État à fonctionner.

Certes, la procédure de révision constitutionnelle, prévue à l’article 89 de la Constitution, pourrait ne pas aboutir en raison des conditions qu’elle impose et de l’accord nécessaire entre les deux chambres.

Mais c’est d’abord là l’objectif même de la révision constitutionnelle : protéger la norme fondamentale en imposant des conditions exigeantes pour la réviser, commandant d’obtenir un consensus politique et démocratique. En 1962, puis en 1969, le Général de Gaulle a voulu passer outre en sollicitant directement le peuple, par referendum, sur le fondement de l’article 11. Ce faisant, il violait ouvertement la Constitution, quoiqu’il s’en défendît, avec succès la première fois, échouant la seconde.

Aujourd’hui, le Conseil constitutionnel s’y opposerait vraisemblablement, en contrôlant le décret de convocation des électeurs. À moins qu’il n’en ait pas la force, car un Président élu par le peuple confierait immédiatement à l’Assemblée nationale, élue par le peuple, le soin d’adopter une révision constitutionnelle. L’accord du Sénat devrait être recherché mais, s’il est réticent, il ne faudrait que prendre acte de son refus de se conformer au mandat confié par le peuple.

Ce dernier pourrait alors valider définitivement la démarche, par referendum.

Mais là encore, nul besoin d’assemblée constituante.