Dissoudre le Sénat

Le Gouvernement a décidé de dissoudre le Sénat. Pourtant, la Constitution ne le permet pas, limitant cette possibilité à l’encontre de la seule Assemblée nationale.

Après le volet constitutionnel le 9 mai 2018, ce sont les volets organique et ordinaire de la réforme des institutions voulue par Emmanuel Macron qui ont été adoptés en Conseil des ministres, le 23 mai 2018 et déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Ils ne contiennent pas ou peu de surprises puisqu’ils reprennent principalement les mesures en débat depuis plusieurs mois : réduction du nombre de parlementaires, introduction d’une dose de proportionnelle, limitation du nombre de mandats dans le temps.

À cela s’ajoute le renouvellement intégral du Sénat en 2021, qui avait été évoqué mais non encore confirmé. La raison invoquée est « d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries », comme le précise l’exposé des motifs. Ainsi, les sénateurs élus en 2017 (série 1) verraient leur mandat réduit de deux ans, soit un tiers de sa durée, tandis que les sénateurs élus en 2014 (série 2) verraient leur mandat prorogé d’un an. Afin de revenir immédiatement au principe du renouvellement partiel, les premiers (série 1) seraient bien élus pour six ans (jusqu’en 2027), mais les seconds (série 2) seulement pour trois ans (jusqu’en 2024).

Ce serait la première fois que la durée du mandat d’un parlementaire sera autant affectée, hormis l’hypothèse d’une dissolution de l’Assemblée nationale, prévue par la Constitution.

Cela fait beaucoup d’éléments constitutionnels, non prévus par la Constitution, qu’il faudrait admettre

Par le passé, le mandat des députés avait été prolongé en 2001, avec effet sur le mandat en cours, pour rétablir le calendrier électoral et prévoir leur élection après l’élection présidentielle. Mais ce ne fut que de onze semaines. Quant au Sénat, le mandat fut prorogé d’un an pour tous les sénateurs par la loi du 15 décembre 2005, afin de permettre que le renouvellement du Sénat se fasse après les élections locales, elles-mêmes reportées en raison de l’accumulation d’élections au cours de l’année 2007. Jamais le mandat des sénateurs ne fut raccourci en cours de mandat, tandis que celui des députés ne le fut qu’en vertu du droit de dissolution.

De surcroît, la Constitution prévoit expressément que le Sénat se renouvelle partiellement, à travers la durée du mandat de son Président, lequel est élu « après chaque renouvellement partiel ». Certes, il ne s’agit pas d’une disposition qui impose directement un tel mode de renouvellement (comme c’est le cas, par exemple, pour l’élection au suffrage indirect, à l’article 24), mais elle l’induit néanmoins et il faudrait admettre que l’on puisse y déroger de façon exceptionnelle, sans que la Constitution ne le dise.

De plus, si on l’interprète strictement, cet article signifierait a contrario qu’après un renouvellement intégral, donc non partiel, on ne procèderait pas à l’élection du Président du Sénat, ce qui serait problématique. On pourrait alors admettre que cette obligation de l’élire « après chaque renouvellement partiel » signifie que l’on doit également l’élire après un renouvellement intégral, alors que la Constitution ne le prévoit pas. Mais cela commence à faire beaucoup d’éléments constitutionnels et non prévus par la Constitution qu’il faudrait admettre.

Par conséquent, alors que le Conseil d’État soutien que « le renouvellement intégral du Sénat est justifié par la nécessité de maintenir l’importance approximativement égale des deux séries, prévue par l’article LO 276 du code électoral », on demeure réservé sur la constitutionnalité de cette mesure.

Si le maintien de la périodicité normale pourrait porter atteinte au principe d’égalité des suffrages, pour une partie seulement du Sénat, la modification porterait atteinte à l’article 32 de la Constitution, pour tout le Sénat, ainsi qu’à l’égalité du suffrage, pour une partie du Sénat, car les sénateurs élus par les électeurs de 2017 n’exerceraient leur mandat que pendant quatre ans, là où ceux élus par les électeurs de 2014 l’exerceraient pendant sept ans, soit presque le double.

Par ailleurs, la périodicité du renouvellement du Sénat le place à l’abri des secousses politiques de l’instant, ce qui contribue fortement à la différencier de l’Assemblée nationale et donc à justifier son existence. Elle est ainsi directement liée à son statut de seconde chambre et concerne l’équilibre même du bicamérisme sa nature même.

S’il n’appartient jamais au Conseil constitutionnel « de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies », il peut retenir que la voie retenue est manifestement inappropriée, car contraire à la Constitution.

Sans compter, ne l’oublions pas, que ce renouvellement intégral relève d’une disposition organique… relative au Sénat. Il lui faut donc la voter : ce n’est pas fait.

La main de Dieu

Le Sacre de Napoléon. Jamais tableau n’aurait porté aussi mal son nom, dit-on parfois. En effet, il ne représente point le sacre de l’Empereur lui-même, mais celui de son épouse Joséphine.

Pourtant, il est parfaitement intitulé. D’abord, parce que son titre exact est Sacre de l’empereur Napoléon et couronnement de l’impératrice Joséphine : voilà qui clarifie, car il s’agissait de peindre un événement, non un instant. Ensuite, parce que le tableau montre bien le sacre de Napoléon : non celui qu’il reçoit, mais bien celui auquel lui-même procède. La scène souligne ainsi que seul Napoléon sacre : il s’est sacré lui-même, en se posant sa couronne de lauriers sur la tête, puis il couronne son épouse. Pie VII, le Pape, qui a préalablement béni les couronnes, n’a qu’un rôle passif, de spectateur attentif et sans doute éberlué et résigné.

C’est donc bien le sacre de Napoléon : il est l’instigateur, il est l’acteur et il est au cœur de l’événement.

Il en est de même du « sacre d’Emmanuel Macron » qui a eu lieu ce samedi 18 novembre. Ce n’est pas lui qui fut sacré, mais lui qui a sacré. L’heureux élu est Christophe Castaner, nouveau délégué général de la République en marche, ainsi désigné par « le choix de l’Empereur » ou, plutôt, par « la main de Dieu », n’en déplaise aux laïcs.

Le rôle du pape passif, éberlué et résigné est joué par le peuple, par la démocratie ou, à l’échelle du parti politique, par les militants qui assistèrent au couronnement sans autre possibilité que de valider ce choix. De le bénir, puisqu’il venait d’en haut.

Est-ce extraordinaire ? Non.

Est-ce critiquable ? Pas davantage, ou alors c’est toute l’histoire, voire tout le système de la Vème République qu’il faudrait critiquer.

Car rien de ce qui s’est produit ce week-end ni de ce qui se déroule dans ce prétendu « mouvement » depuis qu’il a été créé ne diffère fondamentalement de ce qui se pratique dans tous les partis politiques voués à l’accès aux fonctions les plus élevées de notre régime.

Emmanuel Macron a créé un parti politique – car En Marche !, dès le départ, n’est rien d’autre – avec pour seule ambition de le porter, tôt ou tard, à la présidence de la République. Ce qui est surprenant, c’est qu’il y soit parvenu en un délai si bref. Mais la démarche elle-même ne l’est nullement. Que l’on prenne François Mitterrand, en 1971, avec le Parti socialiste ou Jacques Chirac, en 1976, avec le Rassemblement pour la République, tous deux s’inscrivent dans la même dynamique, avec la même ambition : créer un parti déterminé, pour porter son créateur déterminé à une fonction déterminée, après un temps indéterminé.

Une fois cette fonction conquise, il est logique que le relais soit passé : il n’est pas concevable que le Président de la République demeure le chef de son parti. Et il est tout aussi logique que celui qui a créé le parti, qui en a donc fixé l’idéologie originaire et les méthodes de fonctionnement, et qui a, de surcroît, obtenu l’onction suprême du suffrage universel, agisse pour désigner celui qui lui succèdera et, donc, l’épaulera dans son action politique. C’est « la main de Dieu », plus exactement « la main du Dieu créateur ».

Il n’y avait rien de surprenant ni de critiquable à ce que Lionel Jospin succède à François Mitterrand, en janvier 1981, avant même l’élection présidentielle, sans aucune concurrence. Il était attendu, logique et nullement extraordinaire qu’Alain Juppé succède à Jacques Chirac, dès 1994, à la présidence du RPR, dont il était d’ailleurs le « numéro 2 ».

Il ne serait pas davantage surprenant, au regard de ce qui se pratique dans les démocraties parlementaires, que Christophe Castaner demeure membre du Gouvernement. D’ailleurs, dans ces régimes, le chef du parti majoritaire devient généralement, ès qualités, membre du gouvernement – et non des moindres, puisqu’il en devient le chef.

Seulement, sur ce point, notre régime de la Vème République fonctionne différemment, puisque le chef du parti majoritaire est généralement devenu Président de la République (quoique pas toujours). La logique est alors inversée et ce n’est pas le chef de la majorité qui devient chef du Gouvernement, mais le chef du Gouvernement qui deviendra chef de la majorité… parlementaire. Là encore, c’est « la main de Dieu » qui opère : ce n’est point surprenant, c’est la logique de notre régime qui permet à l’élu direct du peuple, le Président, de désigner celui qui conduira le projet politique qui lui a permis d’être élu.

Cela se poursuit, comme on vient de le voir, par la désignation d’un chef du parti de la majorité. Quant à sa destinée gouvernementale, c’est encore – et toujours – à la main de Dieu d’en décider.

Ce qui est surprenant, c’est que l’on puisse s’en émouvoir. À moins que l’on ait eu la naïveté de croire, comme cela a pu être soutenu, que, en l’espèce, il ne s’agissait pas d’un parti classique mais d’un « mouvement », qui ne fonctionnerait pas selon des règles classiques mais « renouvelées », voire « originales ».

Cela aurait été d’une grande naïveté. Après ce sacre et, ironie des faits, la vente record, le lendemain, d’une feuille de laurier de la couronne de Napoléon, l’actualité le confirme.

Le Président capitaine

Ce billet paraît sous forme de tribune dans le journal Le Monde de ce soir. Une version différente et en italien a été accueillie samedi, dans le Journal Il Sole 24 Ore.

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Et de une ! La déclaration du Président de la République, devant le Congrès réuni à Versailles ce lundi 3 juillet, est certes la troisième du genre depuis que l’article 18 de la Constitution a été révisé en 2008, mais la première d’une nouvelle série. Avant lui, Nicolas Sarkozy et François Hollande l’avaient précédé. Ce fut le 22 juin 2009 pour le premier, dont le discours sur les orientations économiques n’est passé à la postérité que parce qu’il fut tenu par l’artisan de ce nouveau mécanisme. Puis ce fut le 16 novembre 2015 pour le second, qui a prononcé un discours d’union nationale, après les attentats de Paris, marqué par une représentation nationale entonnant à l’unisson La Marseillaise, mais aussi par la déplorable annonce de la réforme sur la déchéance de nationalité.

Emmanuel Macron réitère l’exercice, mais, cette fois, en début de quinquennat. Il s’agissait de présenter sa vision du mandat que lui ont confié les Français et de fixer les grandes orientations de la politique nationale, confirmant sa volonté d’être effectivement le capitaine qui fixe le cap. Ce faisant, s’il innove dans la technique utilisée, il se conforme à une pratique ancrée, inhérente à l’architecture institutionnelle de la Vème République. Le Premier ministre, qui tient, le lendemain, le traditionnel discours de politique générale, sollicitant la confiance des députés, n’est ni rabaissé ni rangé au rang de collaborateur. Au contraire, il est valorisé.

En effet, c’est Emmanuel Macron que les Français ont élu pour mener la politique qu’ils ont également choisie, sur la base de son programme électoral. Ils ont ensuite confirmé leur choix en lui confiant une majorité à l’Assemblée nationale, pour mener son action. Fort de la confiance que les électeurs lui ont témoignée à deux reprises, le chef de l’État a nommé un Premier ministre, chargé de conduire cette politique et, désormais, dépositaire, à la tête du Gouvernement, des engagements pris pendant la campagne, qu’il est chargé de mettre en œuvre. Il y a ainsi une logique institutionnelle propre à la Vème République, à laquelle se conforment Président et Premier ministre : le premier définit la politique nationale, comme l’ont souhaité les électeurs, le second la conduit et la met en œuvre, avec l’appui de la majorité. Cela confirme toute la confiance que le premier nourrit à l’égard du second. Cela valorise ainsi ce dernier qui, quoique non directement élu, est désormais porteur du projet présidentiel.

Cela présidentialise-t-il le régime ? Pas davantage qu’il ne l’est déjà. Est-il déjà, alors, un régime présidentiel ? Non, il ne l’est pas, ne l’a jamais été et ne le sera jamais, tant que le pouvoir provient des élections législatives.

Or c’est bien de là qu’il provient car, si Emmanuel Macron ne les avait pas remportées, il ne serait pas en mesure de charger le Premier ministre de conduire sa politique. Néanmoins, depuis 1958 et, surtout, 1962, date depuis laquelle son élection s’effectue au suffrage direct, le Président de la République est généralement un capitaine, rarement un arbitre. Du Général de Gaulle à Emmanuel Macron, de Valéry Giscard d’Estaing à François Hollande, en passant par tous ceux qui ont exercé cette fonction, nul n’a prétendu le contraire.

Par conséquent, cette déclaration devant le Congrès n’est point révolutionnaire : nouvelle dans la forme, elle ne chamboule pas les institutions. D’ailleurs, il n’y a rien qui n’ait été annoncé dont on n’avait pas connaissance auparavant. En particulier sur le plan institutionnel, de la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires à la réforme de la procédure législative, de la dose de proportionnelle à la suppression de la Cour de justice de la République, ce sont autant de réformes qui avaient déjà été évoquées. Mais le style change : par sa présence devant les députés et sénateurs, le Président de la République leur indique solennellement, directement et expressément ce qu’il attend d’eux. Il s’engage même à le faire tous les ans, comme il l’avait annoncé, en revenant devant eux pour rendre compte mais aussi, cela va sans dire, pour diriger.

Faudrait-il alors modifier la Constitution ? Oui, sans doute. Mais non pour remettre en cause ce fonctionnement des institutions car les Français ne le souhaitent pas. Ils ont toujours voulu élire un véritable chef, jamais quelqu’un qui entendait revenir sur cette pratique. Les élections de 2017 l’ont montré, une nouvelle fois.

Au contraire, il faudrait aller jusqu’au bout de l’esprit entamé en 2008. La Constitution devrait ainsi préciser que c’est bien le Président de la République qui définit la politique nationale, le Gouvernement et le Premier ministre étant alors chargés de la conduire et la mettre en œuvre. C’était déjà un projet, en 2008, malencontreusement abandonné. Il faudrait le raviver. Et si l’on devait craindre que cela ne renforce trop l’ascendance du chef de l’État ou qu’une cohabitation ne conduise au blocage, il suffirait d’ajouter que cette définition de la politique nationale se fait « en collaboration avec le Premier ministre ». Le texte de la Constitution ne serait alors qu’aligné sur une pratique instaurée et désirée depuis l’origine de cette Constitution.

Soutenant qu’il n’est pas de République forte sans institutions puissantes, Emmanuel Macron entend les faire évoluer. Il a donné des indications et chargé la Garde des Sceaux et les présidents des assemblées de lui formuler des propositions d’ici à l’automne. Pourquoi ne pas aller plus loin et innover ? Pour renforcer la faisabilité d’une réforme institutionnelle, une commission bicamérale pourrait être créée, associant députés et sénateurs de tous bords politiques, qui travaillerait sur des propositions. Sans que son adoption soit ainsi garantie, elle serait toutefois facilitée et, surtout, sa préparation serait démocratisée. Car le Président l’a évoqué : la réforme constitutionnelle passera par le Congrès, sauf si le referendum est nécessaire.

C’est un avertissement adressé aux parlementaires.