Souffle démocratique

Entre le 23 et le 26 mai 2019, les Européens voteront. Les élections au Parlement européen sont les seules où ils peuvent communément faire entendre leur voix, aucune autre institution de l’Union européenne n’étant élue au suffrage universel direct. Pourtant, ils seront sans doute peu nombreux à se déplacer, ces élections se distinguant par un taux d’abstention record.

C’est paradoxal, car elles présentent un enjeu fondamental, non seulement pour l’Union en tant que telle, mais aussi pour ses États membres, donc les peuples de ces États, donc le peuple européen… si tant est qu’il existe. Or tel est incontestablement le cas dès lors qu’un peuple a d’abord une existence physique – la présence d’individus sur un territoire – et ensuite une existence juridique – être le destinataire de normes communes, qui déterminent ses droits et ses devoirs.

La question de son existence politique soit découle de son existence physique et juridique (parce qu’il a des droits et des devoirs, il existera politiquement en cherchant à influer sur leur contenu), soit la dépasse et touche à l’existence d’une Nation, impliquant une dimension subjective : la volonté de faire partie d’une même collectivité nationale (le « vouloir vivre ensemble » qu’a théorisé Ernest Renan) et le sentiment que cette Nation existe politiquement, c’est-à-dire qu’elle est en mesure d’avoir un impact sur les décisions qui vont la concerner.

C’est précisément ce dernier point qui suscite la plus grande réserve des Européens : ils peinent à cerner l’utilité de leur vote, encore davantage que lors d’élections nationales.

Il est nécessaire de donner un souffle démocratique aux élections européennes, en en faisant l’instant fort de la démocratie européenne

Pourtant, ce vote est essentiel. D’abord, le Parlement européen dispose d’un pouvoir toujours plus grand au sein de l’Union européenne, souvent méconnu. Il vote le budget européen, il élit le Président de la Commission européenne, il participe à l’élaboration des normes européennes en disposant du dernier mot dans un nombre croissant de domaines.

Plus spécifiquement, les élections européennes de 2019 revêtent un enjeu d’autant plus important qu’elles interviennent à un instant qui pourrait marquer un véritable tournant européen. Nombreux sont les événements qui menacent actuellement l’existence même de l’Union : le Brexit et ses éventuelles répercussions, la montée des populismes en Pologne, en Hongrie, en Autriche, en Italie, en Allemagne et même en France, la crise migratoire qui ne peut être valablement gérée qu’au niveau de l’Union mais où cette dernière démontre toute son incapacité à en apporter des solutions satisfaisantes, le repli sécuritaire des États dû à la menace terroriste qui évolue vers un repli identitaire, etc.

Pour pallier ce que l’on appelle parfois le « déficit démocratique » de l’Union et qui s’apparente davantage à un « déficit parlementaire », il est nécessaire de faire des élections européennes l’instant fort de la démocratie européenne, en donnant un souffle démocratique à ces élections.

En soi, ce n’est pas difficile et cela peut même se faire sans modifier les traités.

Aujourd’hui, en vertu de l’article 17 du Traité sur l’Union européenne, la Commission européenne, qui détient notamment l’initiative des textes européens, est « responsable devant le Parlement européen », lequel peut donc en voter la censure. Son Président est élu par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de Gouvernement des États membres, « en tenant compte des élections au Parlement européen ». Il y a donc là une dimension politique qui ressort de la nomination et du rôle de la Commission.

Cependant, cette dimension politique est trop faiblement associée aux élections européennes elles-mêmes. Pour la renforcer, il suffirait de faire découler la nomination de l’ensemble de la Commission du résultat des élections et non pas seulement celle de son Président.

Cela supposerait également davantage de clarté à l’égard du processus de nomination, inspiré aujourd’hui par la combinaison de logiques nationales et d’appareil bureaucratique, utiles pour s’assurer la représentation de chaque État et pour remercier tel ou tel soutien politique en lui offrant une retraite dorée à Bruxelles, non pour mener un projet politique européen. Cette clarté peut être obtenue par l’établissement de « listes transnationales », présentées par les partis politiques européens et sur lesquels figureraient les candidats aux fonctions de commissaire. On peut même envisager que, pour cette liste composée d’une vingtaine de noms, distincte de la liste des autres candidats, le scrutin soit majoritaire et non proportionnel, assurant que le parti victorieux en Europe bénéficie d’une légère « prime majoritaire ».

Des ajustements post-électoraux, destinés à tenir compte des résultats en vue d’une coalition éventuelle, seraient possibles et même nécessaires. Mais avec de telles listes, dotées d’une tête de liste qui serait candidat à la présidence de la Commission, le débat lors des élections européennes serait davantage politisé.

Cela ne suffira sans doute pas à faire participer tous les citoyens européens aux élections qui les concernent : cela viendra lorsque l’Union donnera à voir une politique intelligible et protectrice des Européens, dans un monde complexe. Mais c’est une étape préalable à une plus grande implication démocratique et à une plus grande clarté politique lors des élections européennes. L’une ne va d’ailleurs pas sans l’autre : ce n’est que si les citoyens comprennent ce pour quoi ils votent qu’ils se déplaceront pour voter. Dès lors qu’il y a un véritable enjeu politique issu des élections, le débat s’éclaircit en portant sur des sujets qui concernent les électeurs et les mobilisent.

Seulement, les États membres seront vraisemblablement réticents à opérer une telle évolution, car ils perdraient le contrôle des nominations à la Commission, alors qu’un commissaire européen est toujours un ambassadeur de l’État dont il relève auprès de l’Union, quoi qu’on en dise et quoi qu’eux-mêmes en disent.

Mais ce qu’ils perdraient individuellement en termes d’influence ils le gagneraient collectivement en termes démocratiques. Or c’est bien la démocratie qui est aujourd’hui en danger en Europe. Pour la préserver, il faut agir.

 

Dissoudre le Sénat

Le Gouvernement a décidé de dissoudre le Sénat. Pourtant, la Constitution ne le permet pas, limitant cette possibilité à l’encontre de la seule Assemblée nationale.

Après le volet constitutionnel le 9 mai 2018, ce sont les volets organique et ordinaire de la réforme des institutions voulue par Emmanuel Macron qui ont été adoptés en Conseil des ministres, le 23 mai 2018 et déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Ils ne contiennent pas ou peu de surprises puisqu’ils reprennent principalement les mesures en débat depuis plusieurs mois : réduction du nombre de parlementaires, introduction d’une dose de proportionnelle, limitation du nombre de mandats dans le temps.

À cela s’ajoute le renouvellement intégral du Sénat en 2021, qui avait été évoqué mais non encore confirmé. La raison invoquée est « d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries », comme le précise l’exposé des motifs. Ainsi, les sénateurs élus en 2017 (série 1) verraient leur mandat réduit de deux ans, soit un tiers de sa durée, tandis que les sénateurs élus en 2014 (série 2) verraient leur mandat prorogé d’un an. Afin de revenir immédiatement au principe du renouvellement partiel, les premiers (série 1) seraient bien élus pour six ans (jusqu’en 2027), mais les seconds (série 2) seulement pour trois ans (jusqu’en 2024).

Ce serait la première fois que la durée du mandat d’un parlementaire sera autant affectée, hormis l’hypothèse d’une dissolution de l’Assemblée nationale, prévue par la Constitution.

Cela fait beaucoup d’éléments constitutionnels, non prévus par la Constitution, qu’il faudrait admettre

Par le passé, le mandat des députés avait été prolongé en 2001, avec effet sur le mandat en cours, pour rétablir le calendrier électoral et prévoir leur élection après l’élection présidentielle. Mais ce ne fut que de onze semaines. Quant au Sénat, le mandat fut prorogé d’un an pour tous les sénateurs par la loi du 15 décembre 2005, afin de permettre que le renouvellement du Sénat se fasse après les élections locales, elles-mêmes reportées en raison de l’accumulation d’élections au cours de l’année 2007. Jamais le mandat des sénateurs ne fut raccourci en cours de mandat, tandis que celui des députés ne le fut qu’en vertu du droit de dissolution.

De surcroît, la Constitution prévoit expressément que le Sénat se renouvelle partiellement, à travers la durée du mandat de son Président, lequel est élu « après chaque renouvellement partiel ». Certes, il ne s’agit pas d’une disposition qui impose directement un tel mode de renouvellement (comme c’est le cas, par exemple, pour l’élection au suffrage indirect, à l’article 24), mais elle l’induit néanmoins et il faudrait admettre que l’on puisse y déroger de façon exceptionnelle, sans que la Constitution ne le dise.

De plus, si on l’interprète strictement, cet article signifierait a contrario qu’après un renouvellement intégral, donc non partiel, on ne procèderait pas à l’élection du Président du Sénat, ce qui serait problématique. On pourrait alors admettre que cette obligation de l’élire « après chaque renouvellement partiel » signifie que l’on doit également l’élire après un renouvellement intégral, alors que la Constitution ne le prévoit pas. Mais cela commence à faire beaucoup d’éléments constitutionnels et non prévus par la Constitution qu’il faudrait admettre.

Par conséquent, alors que le Conseil d’État soutien que « le renouvellement intégral du Sénat est justifié par la nécessité de maintenir l’importance approximativement égale des deux séries, prévue par l’article LO 276 du code électoral », on demeure réservé sur la constitutionnalité de cette mesure.

Si le maintien de la périodicité normale pourrait porter atteinte au principe d’égalité des suffrages, pour une partie seulement du Sénat, la modification porterait atteinte à l’article 32 de la Constitution, pour tout le Sénat, ainsi qu’à l’égalité du suffrage, pour une partie du Sénat, car les sénateurs élus par les électeurs de 2017 n’exerceraient leur mandat que pendant quatre ans, là où ceux élus par les électeurs de 2014 l’exerceraient pendant sept ans, soit presque le double.

Par ailleurs, la périodicité du renouvellement du Sénat le place à l’abri des secousses politiques de l’instant, ce qui contribue fortement à la différencier de l’Assemblée nationale et donc à justifier son existence. Elle est ainsi directement liée à son statut de seconde chambre et concerne l’équilibre même du bicamérisme sa nature même.

S’il n’appartient jamais au Conseil constitutionnel « de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies », il peut retenir que la voie retenue est manifestement inappropriée, car contraire à la Constitution.

Sans compter, ne l’oublions pas, que ce renouvellement intégral relève d’une disposition organique… relative au Sénat. Il lui faut donc la voter : ce n’est pas fait.

La main de Dieu

Le Sacre de Napoléon. Jamais tableau n’aurait porté aussi mal son nom, dit-on parfois. En effet, il ne représente point le sacre de l’Empereur lui-même, mais celui de son épouse Joséphine.

Pourtant, il est parfaitement intitulé. D’abord, parce que son titre exact est Sacre de l’empereur Napoléon et couronnement de l’impératrice Joséphine : voilà qui clarifie, car il s’agissait de peindre un événement, non un instant. Ensuite, parce que le tableau montre bien le sacre de Napoléon : non celui qu’il reçoit, mais bien celui auquel lui-même procède. La scène souligne ainsi que seul Napoléon sacre : il s’est sacré lui-même, en se posant sa couronne de lauriers sur la tête, puis il couronne son épouse. Pie VII, le Pape, qui a préalablement béni les couronnes, n’a qu’un rôle passif, de spectateur attentif et sans doute éberlué et résigné.

C’est donc bien le sacre de Napoléon : il est l’instigateur, il est l’acteur et il est au cœur de l’événement.

Il en est de même du « sacre d’Emmanuel Macron » qui a eu lieu ce samedi 18 novembre. Ce n’est pas lui qui fut sacré, mais lui qui a sacré. L’heureux élu est Christophe Castaner, nouveau délégué général de la République en marche, ainsi désigné par « le choix de l’Empereur » ou, plutôt, par « la main de Dieu », n’en déplaise aux laïcs.

Le rôle du pape passif, éberlué et résigné est joué par le peuple, par la démocratie ou, à l’échelle du parti politique, par les militants qui assistèrent au couronnement sans autre possibilité que de valider ce choix. De le bénir, puisqu’il venait d’en haut.

Est-ce extraordinaire ? Non.

Est-ce critiquable ? Pas davantage, ou alors c’est toute l’histoire, voire tout le système de la Vème République qu’il faudrait critiquer.

Car rien de ce qui s’est produit ce week-end ni de ce qui se déroule dans ce prétendu « mouvement » depuis qu’il a été créé ne diffère fondamentalement de ce qui se pratique dans tous les partis politiques voués à l’accès aux fonctions les plus élevées de notre régime.

Emmanuel Macron a créé un parti politique – car En Marche !, dès le départ, n’est rien d’autre – avec pour seule ambition de le porter, tôt ou tard, à la présidence de la République. Ce qui est surprenant, c’est qu’il y soit parvenu en un délai si bref. Mais la démarche elle-même ne l’est nullement. Que l’on prenne François Mitterrand, en 1971, avec le Parti socialiste ou Jacques Chirac, en 1976, avec le Rassemblement pour la République, tous deux s’inscrivent dans la même dynamique, avec la même ambition : créer un parti déterminé, pour porter son créateur déterminé à une fonction déterminée, après un temps indéterminé.

Une fois cette fonction conquise, il est logique que le relais soit passé : il n’est pas concevable que le Président de la République demeure le chef de son parti. Et il est tout aussi logique que celui qui a créé le parti, qui en a donc fixé l’idéologie originaire et les méthodes de fonctionnement, et qui a, de surcroît, obtenu l’onction suprême du suffrage universel, agisse pour désigner celui qui lui succèdera et, donc, l’épaulera dans son action politique. C’est « la main de Dieu », plus exactement « la main du Dieu créateur ».

Il n’y avait rien de surprenant ni de critiquable à ce que Lionel Jospin succède à François Mitterrand, en janvier 1981, avant même l’élection présidentielle, sans aucune concurrence. Il était attendu, logique et nullement extraordinaire qu’Alain Juppé succède à Jacques Chirac, dès 1994, à la présidence du RPR, dont il était d’ailleurs le « numéro 2 ».

Il ne serait pas davantage surprenant, au regard de ce qui se pratique dans les démocraties parlementaires, que Christophe Castaner demeure membre du Gouvernement. D’ailleurs, dans ces régimes, le chef du parti majoritaire devient généralement, ès qualités, membre du gouvernement – et non des moindres, puisqu’il en devient le chef.

Seulement, sur ce point, notre régime de la Vème République fonctionne différemment, puisque le chef du parti majoritaire est généralement devenu Président de la République (quoique pas toujours). La logique est alors inversée et ce n’est pas le chef de la majorité qui devient chef du Gouvernement, mais le chef du Gouvernement qui deviendra chef de la majorité… parlementaire. Là encore, c’est « la main de Dieu » qui opère : ce n’est point surprenant, c’est la logique de notre régime qui permet à l’élu direct du peuple, le Président, de désigner celui qui conduira le projet politique qui lui a permis d’être élu.

Cela se poursuit, comme on vient de le voir, par la désignation d’un chef du parti de la majorité. Quant à sa destinée gouvernementale, c’est encore – et toujours – à la main de Dieu d’en décider.

Ce qui est surprenant, c’est que l’on puisse s’en émouvoir. À moins que l’on ait eu la naïveté de croire, comme cela a pu être soutenu, que, en l’espèce, il ne s’agissait pas d’un parti classique mais d’un « mouvement », qui ne fonctionnerait pas selon des règles classiques mais « renouvelées », voire « originales ».

Cela aurait été d’une grande naïveté. Après ce sacre et, ironie des faits, la vente record, le lendemain, d’une feuille de laurier de la couronne de Napoléon, l’actualité le confirme.