La révision institutionnelle dans un trou noir

La diffusion récente des premiers clichés d’un trou noir a été une source d’inspiration pour le Gouvernement. Certainement davantage que le « Grand débat national » qui n’a eu d’autre vertu que celle de cautionner des réformes préalablement imaginées, voire annoncées pour la plupart, ainsi que La Constitution décodée le pressentait.

Un trou noir est une concentration de matière d’une extrême densité.

Le « détail » (le terme n’est peut-être pas le mieux choisi) des réformes présentées par le Premier ministre, après leur annonce par le Président de la République, et le calendrier qui doit leur être assorti, est une concentration de matières d’une extrême intensité. Réforme des retraites, réforme de l’assurance-chômage, réforme de la haute fonction publique, révision des lois bioéthiques, mesures en contre la fraude fiscale et suppression de niches fiscales, réforme de l’administration : la litanie n’en finit plus. Sans oublier les textes actuellement en discussion, sur l’école, la taxation des GAFA, la transformation de la fonction publique ou, plus récemment, dans l’urgence et la précipitation, la souscription pour la réparation de Notre-Dame de Paris.

Sans oublier, non plus, la réforme des institutions, serpent de mer de l’Exécutif depuis un an.

Cependant, l’espace politique ne peut pas se dilater à l’infini. Or, à propos de cette question institutionnelle, il n’y aura vraisemblablement aucun espace politique ni aucun espace parlementaire avant de nombreux mois.

Selon le Gouvernement, la réforme institutionnelle (que l’on préfère appeler ainsi car elle ne contient pas que des sujets constitutionnels) devrait être présentée au Conseil des ministres en juillet. L’ensemble de la procédure est ainsi recommencé et il ne s’agit pas de reprendre les textes dont la discussion a été suspendue à l’été 2018 : élaboration de rapports parlementaires, discussion en commission des Lois, puis en séance, dans chacune des deux assemblées.

Adoptée en Conseil des ministres en juillet, cette réforme ne pourra donc pas venir en discussion avant le mois de septembre, dans l’hypothèse d’une session extraordinaire. Mais elle entrera alors en collision avec d’autres chantiers déjà annoncés et non des moindres : la réforme des retraites et des lois bioéthiques. À cela s’ajoute une rentrée sociale et scolaire peut-être difficile, sur fond de loi sur l’école sans doute adoptée et de réduction d’impôts encore discutée.

N’oublions pas que, de son côté, le Président de l’Assemblée nationale a entamé une réforme du Règlement qui devra, elle aussi, occuper l’agenda parlementaire, avant ou après l’été.

N’oublions pas non plus que les mois d’automne sont principalement dédiés à la discussion des deux textes d’importance que sont la loi de finances, dont dépend la concrétisation budgétaire de l’ensemble des intentions de l’Exécutif, et celle de financement de la sécurité sociale.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève

Sans être impossible, il sera donc difficile de trouver une place dans un agenda parlementaire particulièrement chargé pour discuter de la réforme institutionnelle, du moins avant le début de l’année 2020.

Mais on entrera alors en plein dans la campagne des élections municipales, qui se tiendront en mars 2020. Or cette réforme institutionnelle concerne la décentralisation et la différenciation territoriale, le droit de pétition local, la transformation du Conseil économique, social et environnemental, la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle. C’est dire, d’ailleurs, si le « Grand débat national » a été utile pour identifier ces différents sujets, car on a dû rêver en les voyant déjà inscrits dans les textes déposés en mai 2018.

Sera-t-il politiquement possible ou judicieux d’entamer et poursuivre une discussion sur ces sujets, périlleux et crispant pour toutes les oppositions, à la veille de l’échéance électorale majeure du quinquennat ? On en doute.

On en doute d’autant plus que l’on sait à quel point le Sénat se montre peu enthousiaste à l’égard de cette réforme et qu’il sera d’autant moins enclin à faire des concessions à la majorité en pleine campagne électorale.

On en doute d’autant plus que cette « nouvelle » révision institutionnelle, très similaire à celle qui l’a précédée, ne pourra jamais totalement se départir de « l’affaire » qui a vu la précédente sombrer.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève. On ne peut guère prédire ce qui se passera à partir d’avril 2020, mais l’on peut au moins pressentir que l’on n’y verra pas de révision constitutionnelle adoptée.

Un trou noir est une concentration de matière d’une telle densité qu’elle ne laisse pas passer la lumière, d’où sa dénomination. Du côté parlementaire, on ne voit guère de lueur quant à l’avenir de cette révision institutionnelle.

 

Le blues du Congressman

Le premier Noël d’un nouveau Président de la République est un moment important.

Sept mois après son entrée en fonctions, six mois après la victoire de sa majorité, quelques mois après le vote des premières réformes législatives, quelques jours après l’adoption de son premier budget et au moment où le Conseil constitutionnel l’examine : un premier bilan est désormais possible. La nouvelle majorité a déjà pris ses marques au Parlement, au-delà de la seule session extraordinaire. Le Gouvernement a déjà négocié ses premières réformes législatives et s’est confronté à la nouvelle opposition ou, du moins, ce qu’il en reste, parfois…

De même, les députés de la nouvelle majorité, eux-mêmes nécessairement « nouveaux », au moins en partie, découvrent le fonctionnement de l’appareil étatique, institutionnel et politique, dont ils n’avaient, auparavant, qu’une idée. Et l’on apprend alors que certains d’entre eux ont le blues. À l’instar du businessman de Starmania, certains « auraient voulu être des artistes », de la loi, évidemment, « pour pouvoir faire leur numéro », de véritables réformistes qu’ils pensaient devenir.

Ce « blues du Congressman », qui toucherait actuellement « près d’un tiers des troupes » de la majorité, n’est ni surprenant ni exceptionnel. Il peut facilement s’expliquer par l’idéalisation du rôle de parlementaire. Ses travers ne sont pas toujours connus, notamment ceux imposés par la discipline de groupe et, lorsque l’on est dans la majorité, par la nécessaire coordination gérée par Matignon et l’Élysée. Tout cela est néanmoins indispensable, donc compréhensible et les festivités de fin d’année peuvent alors facilement contribuer à faire oublier le fameux blues, que le délicieux confort de détenir ne serait-ce qu’un peu de pouvoir achèvera d’apaiser.

Mais le Noël 2017 pourrait produire un tout autre effet, car, tout en étant originale, la composition de la majorité ne la met pas à l’abris des démons d’un proche passé.

La nouvelle majorité est hétéroclite, portant en elle des clivages latents, pouvant ressurgir à tout moment. Il n’y a pas seulement ceux entre différents « courants politiques » ou différentes générations, comme c’est systématiquement le cas. Il y a également ceux, plus aigus, entre différents partis politiques normalement opposés (de gauche et de droite) et entre personnes issues du milieu politique et celles qui lui sont davantage étrangères. Et ce seraient principalement ces dernières qui déchanteraient, ce qui n’a rien de surprenant : provenant généralement du monde économique, où elles détenaient des responsabilités, elles découvrent qu’à l’Assemblée nationale, alors que l’on détient une fonction politique, il faut respecter la volonté majoritaire, parfois imposée, ou que les moyens d’action, sans être limités, sont au moins circonscrits… pour ne pas nuire à cette volonté majoritaire.

Déchantant d’autant plus après la période des fêtes, où ils auront renoué quelques jours avec leurs repères familiers, ils pourraient alors être tentés de claquer la porte… soit celle du Palais Bourbon, de façon radicale, soit simplement celle de la Salle Colbert, c’est-à-dire du lieu où se réunit le groupe majoritaire… bref, ils pourraient faire éclater la majorité, à leur manière, comme l’avaient fait certains députés frondeurs, il n’y a pas si longtemps. Ils avaient alors créé un dangereux précédent, qui peut se reproduire à tout instant.

Qu’ont à perdre des parlementaires dont la vie professionnelle ne s’inscrit pas dans la carrière politique ? D’autant plus s’ils ont été élus en croyant et en promettant à leurs électeurs qu’ils transformeraient véritablement la politique. Comment les empêcher de penser, qu’après tout, élus pour cela, ils vont défendre leurs convictions et mener leurs promesses à leur terme, quitte à fronder face à la majorité ?

D’autres l’ont fait avant eux, désormais… Et la menace d’une sanction politique, telle l’exclusion du parti ou la dissolution, pourrait ne pas suffire à l’égard de ceux qui ont vocation à retourner à leur vie professionnelle d’avant.

Une nouvelle « thérapie de groupe » en janvier, comme l’annonce la majorité, au cours d’un séminaire de cohésion, permettra de temporiser. Mais cela suffira-t-il à coordonner et à mobiliser… jusqu’en 2022 ? Rien n’est moins sûr !

Et ce fait majoritaire contestataire, qui a empoisonné le quinquennat précédent, dont on dénonçait immédiatement les risques, pourrait avoir encore de beaux jours devant lui. Ne le souhaitons pas !

*

Ce billet de Noël me permet cependant de souhaiter à tous ceux qui me lisent de très bonnes fêtes de fin d’année et un excellent passage à 2018 ! Vous retrouverez La Constitution décodée dans le billet du 15 janvier 2018. Joyeux Noël à tous.

Une session ordinairement extraordinaire

Les rentrées se suivent, mais ne se ressemblent pas.

La rentrée engrange généralement excitation et agitation. Rentrée des classes : excitation des élèves, agitation des enseignants. Rentrée sociale : excitation des salariés, agitation des syndicats. Rentrée politique : excitation des élus, agitation des journalistes.

Rentrée parlementaire : excitation des députés et sénateurs, agitation des collaborateurs et conseillers ? Habituellement, oui. Cette année, non.

La rentrée parlementaire 2016 a lieu le 27 septembre, de façon anticipée, en raison de la convocation d’une session (ordinairement) extraordinaire.

Extraordinaire puisque la session ordinaire commence début octobre pour se terminer fin juin, depuis la révision constitutionnelle de 1995 qui a introduit la session unique. Le Parlement n’est en session que neuf mois sur douze… ordinairement ! Car des sessions extraordinaires peuvent être convoquées à tout moment pendant les mois d’été, par le Président de la République, à l’initiative du Premier ministre ou de celle de la majorité des députés (et non des sénateurs, qui ne disposent d’aucun droit d’initiative en cette matière).

Mais ordinairement extraordinaire, car depuis plus de quinze ans, il y a eu systématiquement une session extraordinaire, voire deux : en juillet et en septembre. Il faut remonter à 2006, pour n’en avoir qu’une seule et à 2000 pour retrouver une session qui commence effectivement en octobre 2000 pour se terminer effectivement en juin 2001.

Cela conforte l’analyse soulignant la boulimie législative, indigeste comme toute boulimie. Le législateur n’a de cesse de réagir par la loi d’abord, de réfléchir à l’intérêt de sa réaction ensuite. Le Gouvernement n’a de cesse de lui imposer un rythme législatif frénétique, accéléré, densifié, sans considération pour le temps nécessaire à la maturation de la discussion et à la qualité de la loi. Le nombre d’heures de session augmente continuellement, proportionnellement au nombre de pages au Journal officiel, au nombre d’articles dans les lois, au nombre d’alinéas dans les articles, à la longueur des phrases dans les alinéas.

S’il faudrait que cela cesse, le cantonnement à une session ordinaire d’octobre à juin, à l’exclusion de sessions extraordinaires en juillet et septembre, n’est sans doute pas la solution. Et la pratique de ces dernières années interroge alors sur l’intérêt de continuer à limiter ainsi la session ordinaire : ne faudrait-il pas prévoir qu’elle s’ouvre en septembre, pour se clore en juillet ?

En effet, le calendrier actuel est issu du rythme antérieur à 1995, où il y avait deux sessions : l’une s’ouvrant le 2 octobre pour 80 jours maximum, principalement destinée à l’adoption de la loi de finances, l’autre s’ouvrant le 2 avril pour 90 jours maximum, conduisant le Parlement à adopter l’essentiel de ses textes au cours de cette seconde période. L’interruption des trois mois d’été était ainsi le pendant à l’interruption des trois mois d’hiver. Si l’interruption estivale est moins problématique que son homologue hivernale, en raison de la léthargie classique de la France – et de bon nombre d’autres pays – en août, la première pourrait être réduite désormais que la seconde a disparu.

Au-delà d’un temps de travail plus étendu, cela garantirait que le Parlement serait en session à une période où l’actualité politique est encore dense, si d’aventure un Gouvernement devait renoncer à convoquer une session extraordinaire et empêcher ainsi tout contrôle parlementaire de juillet à septembre inclus.

La session qui s’ouvre a ceci de doublement singulier qu’elle sera écourtée et qu’à l’excitation et l’agitation classiques fait place un calme olympien.

2017 est une année électorale, entre présidentielle (fin avril et début mai) et législatives (mi et fin juin). Afin de permettre que la campagne électorale se déroule dans les meilleures conditions, il est de coutume que le Parlement ne siège pas lors des semaines précédant l’élection présidentielle, jusqu’au lendemain des législatives. Cette année, il devrait suspendre ses travaux fin février 2017 : c’est un peu plus tôt qu’en 2012 et 2007 (début mars), mais identique à 2002.

Le calme de cette rentrée n’est guère plus surprenant pour une année électorale, à ceci près que si l’on connaissait l’accalmie, on découvre le véritable calme plat… certains textes examinés cette semaine n’ont pas encore trouvé orateur dans la discussion générale.

Mais qu’on ne s’y méprenne : si la rentrée est calme, la tempête politique à venir n’en sera que plus redoutable, sans doute !