Une justice aux ordres

Ce billet est paru hier sous forme de tribune dans Le Monde.

Par lettre du 27 juin 2019 adressée à Gérard Larcher, Président du Sénat, et communiqué de presse du même jour, le procureur de la République de Paris, Rémy Heitz, a informé de sa décision de classer sans suite les procédures engagées contre trois collaborateurs du Président de la République. Il s’agissait de Patrick Strzoda (Directeur de cabinet), Alexis Kohler (Secrétaire général) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité). Une enquête préliminaire avait été engagée du chef de faux témoignage, après que le Président du Sénat lui avait signalé, par lettre du 27 mars 2019, de telles suspicions lors d’auditions devant la Commission d’enquête sénatoriale sur « l’Affaire Benalla ».

Rappelons, d’une part, que les témoignages devant une commission d’enquête se font sous serment, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qui détermine le fonctionnement des commissions d’enquête. Un mensonge, fût-il par omission, est alors passible de cinq ans d’emprisonnement et 75 000€ d’amende, en vertu de l’article 434-13 du code pénal, auquel renvoie ce même article 6. C’est ainsi que le 9 novembre 2018, la Cour d’appel de Paris a condamné, pour la première fois, le pneumologue Michel Aubier à 20 000€ d’amende, pour ne pas avoir fait part de ses liens d’intérêts avec le groupe Total.

Précisons, d’autre part, que les poursuites et les éventuelles condamnations auxquelles peuvent donner lieu un faux témoignage ne sont pas diligentées par les parlementaires, dont ce ne serait nullement la mission, mais bien par l’autorité judiciaire et, plus précisément, par le parquet de Paris. Lorsqu’ils constatent ou soupçonnent une infraction (tel un faux témoignage), les parlementaires doivent alerter le parquet. Ce dernier peut alors diligenter une enquête et décider de l’opportunité des poursuites.

Ainsi, le Président Larcher a fait part de ses soupçons au procureur de la République, comme il en avait le devoir et, ce dernier a décidé d’ouvrir une enquête préliminaire, puis, à son terme, de classer la procédure sans suite, comme il en avait le pouvoir. Jusqu’ici, rien d’anormal.

Sauf que le contenu même de la lettre et du communiqué de presse interpelle. Le procureur relève que « M. Patrick Strzoda a pu faire une description incomplète des attributions d’Alexandre Benalla lors de son audition du 25 juillet 2018 ».

En effet, M. Strzoda a indiqué que M. Benalla « participait, sous l’autorité du chef de cabinet, à la préparation et l’organisation des déplacements publics du chef de l’État ; il organisait les déplacements privés ; il gérait le programme d’accueil des invités du Président de la République pour le défilé du 14 juillet ». Avant d’ajouter : « je le répète, Alexandre Benalla n’assurait pas la protection rapprochée du chef de l’État ». Ces propos ont été expressément confirmés et complétés par Alexis Kohler, le 26 juillet et par Lionel Lavergne, le 30 juillet. Le premier soutenait que « M. Alexandre Benalla n’exerçait pas une mission de sécurité mais une mission de coordination et d’organisation des déplacements du Président de la République ». Le second précisait que « les missions de M. Benalla étaient triples. La plus importante était de participer, sous l’autorité du chef de cabinet, à l’organisation des déplacements officiels du Président de la République […]. Le deuxième volet […] était l’organisation des déplacements non officiels du Président de la République. Le troisième volet n’était pas en lien direct avec les missions du GSPR. […] Il s’agissait de gérer les invitations pour le 14 juillet ».

La justice est aux ordres : ce n’est pas seulement troublant, c’est alarmant pour notre démocratie

Or il ressort expressément de la fiche de poste d’Alexandre Benalla, publiée dans le rapport de la commission d’enquête, que ses missions étaient au nombre de cinq et que la première d’entre elles était la « coordination des services en charge de la sécurité du Président de la République ».

La contradiction entre cette fiche de poste et les propos tenus sous serment devant la commission d’enquête par ces trois collaborateurs est flagrante. D’ailleurs, Rémy Heitz la reconnaît. Pourtant, il décide de classer la procédure sans suite, car, dit-il, M. Strozda s’est référé à plusieurs reprises à la fiche de poste, au cours de son audition. Pour échapper aux poursuites pour faux témoignage, il suffirait donc de mentir, tout en renvoyant à un document où il y a la vérité. C’est une étrange interprétation des termes « témoignage mensonger » inscrits dans le code pénal.

N’oublions pas qu’en vertu de la « théorie des apparences », intégrée depuis 1993 en droit français, « la justice ne doit pas seulement être rendue, elle doit aussi donner le sentiment d’avoir bien été rendue ». Or, dans cette affaire, tout donne le sentiment du contraire.

D’abord, cette fiche de poste n’a pas été facilement communiquée à la commission d’enquête : son Président et les deux co-rapporteurs ont dû batailler de longs mois pour l’obtenir, comme si elle pouvait contenir des informations gênantes. Ensuite, on ne peut omettre les circonstances dans lesquelles Rémy Heitz a été nommé procureur de la République de Paris, en octobre dernier. Au-delà de son profil politique, il a surtout été choisi au terme d’un second appel à candidature, alors que trois candidats retenus par la Garde des Sceaux avaient été écartés par le Président de la République lui-même. On craignait alors que ce dernier n’ait pour dessein de contrôler le plus important parquet de France.

Avec la décision du même Rémy Heitz concernant les trois collaborateurs du chef de l’État, cette crainte paraît devenir réalité : la justice est aux ordres. Ce n’est pas seulement troublant, c’est alarmant pour notre démocratie.

 

 

Contre-pouvoirs

L’existence de contre-pouvoirs est indispensable à l’équilibre des pouvoirs. Souvent décriée pour profiter excessivement à l’Exécutif, la Constitution de la Ve République les mets effectivement en œuvre, conférant ainsi la stabilité nécessaire à notre démocratie. Nous en avons eu au moins deux illustrations la semaine dernière.

D’une part, le bureau du Sénat, réuni jeudi 21 mars au matin, a demandé au Président du Sénat de saisir la justice de suspicions de faux témoignages lors d’auditions par la Commission des Lois, investie des pouvoirs d’une commission d’enquête. Ces suspicions concernent Alexandre Benalla et Vincent Crase, mais aussi Alexis Kohler (Secrétaire générale de la Présidence), Patrick Strzoda (Directeur de cabinet du Président de la République) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité, GSPR).

Les réactions politiques ont été immédiates, impulsives et disproportionnées. Le Premier ministre a boycotté la séance des questions au Gouvernement du jeudi après-midi, au Sénat. Le Président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a annulé sa participation à une conférence devant les étudiants de Sciences Po Lille, avec Gérard Larcher, qui devait se tenir le lendemain. Sans doute tenait-il ces étudiants avides de débats pour responsables de la décision sénatoriale et des errements de la présidence de la République.

Il faut se réjouir que la séparation des pouvoirs soit appliquée et non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue

L’Exécutif et la majorité reprochaient ainsi au Sénat de « faire de la politique » et de « violer la séparation des pouvoirs ». On ne le répètera jamais assez : faire de la politique est précisément le rôle du Parlement et la séparation des pouvoirs commande le contrôle mutuel des pouvoirs, non leur isolement.

Ni le Sénat ni la commission sénatoriale ne se sont élevés en juge : ils ont enquêté et décidé de saisir la justice, ce qui est parfaitement respectueux de la Constitution et de l’ordonnance de 1958, qui impose de dire la vérité, sous serment, lorsque l’on est auditionné par une commission d’enquête.

Le droit a donc été respecté. C’est sans doute irritant pour la majorité, qui est ainsi attaquée, voire déstabilisée, mais c’est la parfaite logique du principe de la séparation des pouvoirs. Il faut donc se réjouir qu’il soit appliqué et qu’il fonctionne, non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue.

Au contraire, c’est lorsqu’il est mis à mal qu’il faut s’inquiéter. Tel fut le cas à l’Assemblée nationale, au mois d’août dernier, lorsque la Commission des Lois, investie des mêmes pouvoirs d’enquête, n’a pas pu mener ses travaux car elle était bloquée par le fait majoritaire et le souci de protéger le Président de la République.

L’Assemblée est restée dans son rôle et le fait majoritaire est également bénéfique. Mais elle n’a fait que souligner le caractère indispensable d’une seconde chambre.

Tel fut également le cas en 2009, par exemple, lorsque le bureau de l’Assemblée nationale, présidée par Bernard Accoyer (UMP), avait déclaré irrecevable la demande de création d’une commission d’enquête, proposée par le groupe socialiste, sur les sondages de l’Élysée. L’argument était fallacieux et l’on sait aujourd’hui qu’une telle commission d’enquête aurait été justifiée.

Le Conseil constitutionnel est un gardien efficace des droits et libertés et un contre-pouvoir effectif face aux errements de la majorité

D’autre part, le Conseil constitutionnel a rendu une importante décision sur la loi de programmation et de réforme de la justice, qui constitue sans doute la plus longue de son histoire. Alors que dernièrement, ses décisions ont fait rarement droit aux arguments des parlementaires requérants (dans le contentieux a priori : on songe notamment aux décisions asile et immigration, secret des affaires ou manipulation de l’information), le Conseil a censuré de nombreuses dispositions de cette loi qui portait effectivement atteinte aux droits et libertés (dix censures – plus deux cavaliers législatifs – et six réserves d’interprétation).

Il en est notamment ainsi des interceptions des communications électroniques pour les crimes et les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, des techniques spéciales d’enquête pour tous les crimes ou de la possibilité qui était offerte aux Caisses d’allocations familiales (CAF) de revoir les montants des pensions alimentaires.

Tout cela était issu du projet de loi et résultait donc de la volonté gouvernementale. Ces nouvelles prérogatives devaient favoriser un meilleur fonctionnement de la justice, soit en allégeant les tribunaux, soit en renforçant les pouvoirs d’enquête. Mais toutes portaient une réelle atteinte à la protection de la vie privée ou au droit au procès équitable.

En censurant ces divers dispositifs, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il sait être un gardien efficace des droits et libertés constitutionnels et un contre-pouvoir effectif face aux errements du Gouvernement et de la majorité parlementaire. Là encore, il y a tout lieu de s’en réjouir, notamment au lendemain des critiques dont les dernières nominations ont fait l’objet. Et l’on attend, avec curiosité et envie, ce qu’il dira sur la loi « anti-casseurs », dont il a été saisi le 13 mars dernier.

À l’heure où la Ve République est souvent décriée pour ses déséquilibres, à l’heure où la Constitution parfois est critiquée pour son âge, à l’heure où une révision est clamée pour une meilleure efficacité, il y a tout lieu d’être heureux d’observer que notre régime fonctionne encore et qu’il fonctionne efficacement.

 

Un Sénat incontournable

Le Président de la République aime le Sénat, on ne peut plus en douter.

À voir le temps qu’il a passé au Salon de l’agriculture, on ne peut que conclure qu’il apprécie particulièrement l’agriculture française, donc ses territoires ruraux. Et l’on ne saurait d’ailleurs faire de différence entre les territoires français : en un mot, le Président aime les territoires. Or le Sénat représente les territoires. Donc, conclusion, il aime le Sénat.

À entendre le silence avec lequel il a accueilli le rapport de la « Commission d’enquête sur l’affaire Benalla » (qui, rappelons-le, n’était autre que la Commission des Lois investie des pouvoirs d’une commission d’enquête), on se dit qu’il est plongé dans sa lecture minutieuse, appréciant le travail scrupuleux mené par les sénateurs. Car si le Gouvernement s’est exprimé, par la voie de son porte-parole ou du Premier ministre, le Président de la République, lui, n’a rien dit.

Ainsi, à n’en pas douter, si une doléance devait ressortir du « Grand débat national » quant à la suppression du Sénat, le Président de la République serait un ardent défenseur de cette institution indispensable.

Agir autrement serait un tort. À la fois constitutionnel, politique et démocratique.

Avec le Sénat, la Nation est mieux représentée, la loi mieux discutée, le contrôle renforcé

Sur le plan constitutionnel, la suppression du Sénat suppose une révision constitutionnelle, laquelle ne peut aboutir qu’avec l’accord… du Sénat ! Tout autre procédé est inconstitutionnel, notamment le recours direct au référendum de l’article 11.

Sur le plan politique, à chaque fois qu’ils en ont eu l’occasion, les Français ont montré leur attachement au Sénat. Dans toute l’histoire constitutionnelle française, trois référendums seulement ont conduit à une victoire du « Non » et deux d’entre eux portaient sur la suppression du Sénat : en 1946, avec le premier projet de Constitution pour la IVRépublique et en 1969, lors d’une réforme proposée par le Général de Gaulle. Celui-ci démissionna et une page se tourna.

Il se pourrait que l’opinion des Français ait évolué. Il se dit d’ailleurs que l’une des suggestions ressortant du Grand débat serait la suppression du Sénat. C’est possible, mais ce n’est pas certain. De là à dire que c’est une opinion majoritaire, il y a un pas : c’est aussi possible, mais tout aussi incertain.

Enfin et surtout, sur le plan démocratique, le Sénat participe de la représentation nationale, en représentant les territoires. Il participe à l’élaboration de la loi. Il contribue au contrôle du Gouvernement et même de la Présidence de la République. Partant, la Nation est mieux représentée, la loi est mieux discutée, le contrôle est renforcé.

La France est un pays centralisé, tant sur le plan administratif qu’institutionnel : le pouvoir s’exerce à Paris, par une majorité généralement soudée, c’est-à-dire par un Gouvernement voire, d’abord, par un Président. Une chambre représentant les territoires, nécessaire dans un État fédéral, est-elle alors utile ?

Plus que jamais et, précisément, parce que nous sommes dans un pays centralisé, sur le plan administratif et institutionnel.

En raison du centralisme territorial et administratif important, une chambre représentant les territoires et permettant d’en défendre les intérêts est essentielle. D’autant plus que la Constitution proclame certes que la République est indivisible, mais aussi que son organisation est décentralisée.

En raison de la centralisation du pouvoir politique et constitutionnel, un contre-pouvoir législatif est indispensable à l’équilibre démocratique. Le fait majoritaire existe à l’Assemblée nationale, apportant à notre régime la stabilité dont il a besoin. Il est important de le préserver. Et il est alors tout aussi important de conserver une seconde chambre, qui tempère la première et exerce ce contre-pouvoir garantissant un équilibre.

En un mot, la première chambre assure la stabilité et la seconde garantit l’équilibre. C’est ainsi que fonctionne notre démocratie, majoritaire et parlementaire.

Même la simple réduction du nombre de parlementaires serait aussi un tort. On l’a dit : on ne peut substantiellement réduire le nombre de députés sans réduire également le nombre de sénateurs. Or une telle réduction affaiblirait la représentation nationale, la représentation des territoires et la représentation du peuple, donc la démocratie. Elle affaiblirait également le Parlement, donc le contre-pouvoir qu’il exerce, donc la démocratie.

Surtout, là encore, cette réduction qui supposerait l’adoption d’une loi organique « relative au Sénat », devrait être approuvée par celui-ci. Sauf à ce qu’elle soit soumise directement à référendum, par exemple à l’issue du Grand débat.

C’est une idée qui est parfois évoquée. Mais c’est une idée qui est surtout risquée, car ce serait contourner ouvertement le Sénat. Il ne l’apprécierait sans doute pas et il se trouve que, représentant les territoires, il y est bien présent, pouvant alors mener une véritable campagne pour sa propre défense. D’autant plus qu’il vient de montrer son utilité, avec l’« affaire Benalla ».

Mais qu’on se rassure, le Président de la République ne le fera pas : il aime le Sénat !

 

À qui revient le dernier mot ?

Le pôle Institutions de L’Hétairie (association qui contribue au débat d’idées en produisant et en diffusant une réflexion de gauche sur l’ensemble des sujets qui structurent la vie politique française) publie aujourd’hui un livret sur « Contrôle de constitutionnalité : débat autour d’une clause de dernier mot au profit du Parlement ».

Mettant en question la légitimité du Conseil constitutionnel quand celui-ci contraint la légitimité du législateur, ce sujet concerne l’équilibre même de notre démocratie.

Ce livret (dont on peut télécharger une version intégrale en PDF ici) propose quatre contributions.

Jean-Eric Schoetl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, plaide pour une « clause de dernier mot » qui permettrait au Parlement de s’opposer à une décision du Conseil. Il développe les raisons qui le conduisent à défendre une vraie mutation de notre droit.

Benoît Schmaltz, maître de conférences en droit public, revient sur ces arguments qu’il pondère, notamment grâce à une approche de droit comparé. Il préconise toutefois la possibilité d’une loi de validation constitutionnelle lorsqu’une décision s’éloigne trop du texte originel de 1958 ou de l’esprit de ses rédacteurs.

Bertrand Mathieu, professeur agrégé des facultés de droit reste plus circonspect, même s’il partage la logique intellectuelle à l’origine de ces propositions. Il préfère plutôt se prononcer en faveur d’un regain référendaire.

Enfin, Floran Vadillo, docteur en science politique et président de L’Hétairie, propose un mécanisme institutionnel qui favoriserait une conciliation entre Parlement et Conseil constitutionnel en cas de désaccord ou, à défaut, le recours au référendum.

Le débat est introduit par un texte que La Constitution décodée reproduit ci-dessous.

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Une controverse doctrinale avait agité les théoriciens de l’État et du droit constitutionnel au début du XXe siècle sur Qui doit être le gardien de la Constitution. Les deux positions, respectivement incarnées par Hans Kelsen et Carl Schmitt, s’opposaient sur la nature juridictionnelle ou politique de ce gardien. Kelsen soutenait que le gardien de la norme juridique suprême ne devait avoir qu’une vocation et une existence juridiques, en n’étant subordonné à aucun autre pouvoir. Schmitt considérait pour sa part que le gardien de la norme politique fondamentale de l’État devait être préservée par l’autorité politique fondamentale.

Si désormais la controverse paraît globalement tranchée au profit du juge constitutionnel, on en retrouve une trace dans la Constitution de la Ve République, qui est encore une des rares à établir un « double gardiennage ». D’une part, en créant un Conseil constitutionnel et à travers le contentieux que ce dernier a développé, surtout depuis 1971, il y a un juge constitutionnel en charge de la préservation des droits et libertés que la Constitution garantit. D’autre part, l’article 5 de la Constitution confie au Président de la République le soin de « veille[r] au respect de la Constitution ».

Cette controverse ancienne paraît aujourd’hui évoluer. L’interrogation n’est plus « qui doit être le gardien de la Constitution ? », mais « à qui doit revenir le dernier mot en matière constitutionnelle ? » ou, plus précisément, en matière de préservation des droits et libertés constitutionnellement garantis. Le débat qui vous est proposé en est la parfaite illustration, en soulignant que, si la question du « gardien » semble désormais tranchée, celle de sa légitimité, elle, ne l’est toujours pas.

Car c’est bien cela qui ressort de ces deux controverses qui, au final, pourraient n’en former qu’une seule. La figure du « juge », indépendant mais nommé – et, sans doute, indépendant parce que nommé – continue de poser question en termes de légitimité démocratique, du moins dans notre modèle européen de justice constitutionnelle. Les défenseurs d’un droit de dernier mot au profit du Parlement considèrent ainsi qu’un tel juge ne saurait remettre en cause l’expression de la volonté générale, car elle est l’expression de la souveraineté nationale. Ou alors, si le juge est en mesure de le faire, en application du principe de la séparation des pouvoirs justifiant que le pouvoir du juge « arrête » le pouvoir du législateur, selon la terminologie de Montesquieu, ce législateur doit être en mesure, à son tour, de passer outre, en imposant sa position.

La démocratie ne garantit pas davantage une légitimité certaine que la légitimité ne suppose systématiquement la démocratie

Et à ceux qui seraient alors tentés d’ajouter qu’il faudra quelqu’un pour freiner le législateur qui lui-même freina le juge qui avait arrêté le législateur, il est aisé de répondre que cette circularité doit bien cesser un jour et qu’il est logique, dans une démocratie, qu’elle cesse au niveau de la représentation nationale.

Toute cette argumentation repose ainsi sur le principe de souveraineté nationale (ou populaire), qui gouverna d’ailleurs toute la doctrine du culte de la loi, au cours du XIXe siècle et qui justifiait, surtout, la souveraineté parlementaire. Le raisonnement était simple : la nation est souveraine, le parlement représente la nation, donc le parlement est souverain.

Mais la question peut être abordée différemment, non en termes de légitimité démocratique, mais en termes de légitimité constitutionnelle, car la démocratie ne garantit pas davantage une légitimité certaine que la légitimité ne suppose systématiquement la démocratie. La légitimité d’un pouvoir c’est l’exercer de telle sorte qu’il soit accepté par ceux auxquels il est destiné. Ainsi, la démocratie assure sans doute un haut degré de légitimité du pouvoir, puisque les destinataires de ce dernier sont également ceux qui en sont la source, voire qui l’exercent.

Néanmoins, un pouvoir qui a vocation à préserver l’ordre fondamental (c’est-à-dire la Constitution) peut se prévaloir d’une autre légitimité, le plaçant au-delà des aléas partisans et des soubresauts institutionnels que la démocratie favorise inévitablement et heureusement. Or la consécration constitutionnelle du juge du même nom, permettant de lui conférer autonomie et indépendance (et à condition de le faire effectivement), octroie à ce juge une légitimité certes moins démocratique, mais tout aussi effective.

En effet, sa légitimité constitutionnelle lui permet de préserver les droits et libertés des individus et d’être ainsi lui-même accepté par ceux auxquels son pouvoir s’adresse. Et si tel ne devait plus être le cas, la légitimité démocratique surgirait à nouveau, non plus, alors, en termes de « dernier mot » à l’égard d’une décision du juge, mais de remise en cause de son propre positionnement, par une intervention du souverain et d’une modification de l’ordre constitutionnel.

Ce débat vieux d’au moins un siècle, mais toujours actuel, concerne donc le fondement même de notre démocratie, car il interroge l’expression du souverain. Les contributeurs le prouvent à travers leurs riches réflexions et L’Hétairie les en remercie.

Télécharger le livret en PDF.

 

« Le silence est mon droit »

Hier, Alexandre Benalla a été une nouvelle fois auditionné par la Commission des Lois du Sénat, dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête, à propos de la question des passeports diplomatiques qui étaient en sa possession et qu’il a utilisés pour voyager. La semaine dernière, une nouvelle information judiciaire a été ouverte et Monsieur Benalla a été mis en examen pour l’usage sans droit de ces passeports.

Au cours de son audition, il a plusieurs fois refusé de répondre aux questions des sénateurs. Après avoir répondu aux questions du Parisien, je suis revenu ce matin sur ce « droit à garder le silence » dans la chronique hebdomadaire « L’œil de… », dans Territoire d’Infos sur Public Sénat.

Savéria Rojek, Public Sénat : On l’a vu, lors de son audition hier [lien : https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/passeports-voyages-ce-qu-a-dit-et-n-a-pas-dit-alexandre-benalla-devant-la], Alexandre Benalla a refusé de répondre à plusieurs reprises aux questions des sénateurs, pas tant sur l’utilisation des passeports diplomatiques que sur l’obtention même de ces passeports. Jugez-vous qu’il a eu tort de ne pas répondre ?

Jean-Philippe Derosier : On est dans un cadre assez clairement défini, tant par la Constitution que par la loi qui régit les commissions d’enquête.

La Constitution pose deux principes : celui de la séparation des pouvoirs qui vaut entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. La loi précise qu’une commission d’enquête ne peut pas être créée sur des faits qui font l’objet de poursuites et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours et, si des poursuites sont engagées après la création de la commission d’enquête, alors cette commission d’enquête doit cesser son activité.

Là, on est dans une configuration où la question de la séparation des pouvoirs a évolué depuis le début des travaux de cette commission d’enquête. Au début, souvenez-vous, lorsque les collaborateurs du Président de la République étaient auditionnés, ils disaient toujours « je suis là sur autorisation du Président de la République », c’est-à-dire « il y a séparation des pouvoirs entre le Président et le Parlement, vous ne devriez pas pouvoir enquêter ». Et cet argument-là ne valait pas, parce que le Parlement est dans son rôle pour contrôler le pouvoir exécutif, y compris la Présidence de la République.

Aujourd’hui, la séparation des pouvoirs vaut entre le juge et le pouvoir législatif, non pas pour éviter une collision ou interdire un contrôle mais bien pour permettre à la justice de faire son travail en toute indépendance.

À cela s’ajoute un autre principe constitutionnel, dont s’est prévalu Alexandre Benalla, qui est celui de la présomption d’innocence et qui a pour corollaire le droit de non incrimination. C’est le célèbre « droit à garder le silence » dont on entend souvent parler et qui est le droit de ne pas « s’auto-incriminer », pour mieux préparer sa propre défense. C’est cela qu’il a invoqué hier et qui lui permet effectivement de ne pas donner certaines réponses.

Sauf que, la loi – toujours ! – impose de répondre à une commission d’enquête, à une question qui est posée dans le cadre d’une commission d’enquête, sous peine de 7 500€ d’amende et deux ans d’emprisonnement. Mais parce que c’est la loi qui le dit, elle peut naturellement s’effacer face à la Constitution : la loi l’oblige à répondre, mais la Constitution, qui prévaut sur la loi, lui permet d’invoquer un droit constitutionnel de garder le silence.

Le droit constitutionnel est plus fort que la loi et M. Benalla peut donc s’en prévaloir.

Ensuite, c’est une question d’interprétation. Les sénateurs jugeaient qu’il devait répondre ; lui considère qu’il n’a pas à répondre. Si les sénateurs le jugent nécessaire, ils pourront saisir le procureur et la justice appréciera laquelle des deux interprétations doit prévaloir.

Savéria Rojek, Public Sénat : Comment pensez-vous que les sénateurs ont géré cette « ligne de crête » les empêchant de l’interroger sur la procédure judiciaire ?

Jean-Philippe Derosier : De façon logiquement extensive. Extensive parce que l’on est dans le cadre d’une commission d’enquête qui s’intéresse à des faits qui font l’objet de poursuites judiciaires. La mission de la commission d’enquête a été définie de telle sorte qu’elle puisse voir le jour et que cette mission ne porte pas exactement sur les faits incriminés. Elle porte ainsi sur le dysfonctionnement au sein des services de l’État et, précisément, sur la façon dont la protection des hautes personnalités, notamment le Président de la République, est assurée.

Monsieur Benalla est poursuivi pour les faits du 1er mai et, aujourd’hui, pour la question de l’obtention et la détention de passeports diplomatiques. Donc, évidemment, lorsque les sénateurs l’interrogent sur ces passeports diplomatiques, il y a une collision.

Mais cette collision était logique et attendue car l’on assiste depuis une vingtaine d’années à des commissions d’enquête parlementaire qui peuvent de plus en plus être créées sur des faits connexes à ceux qui font l’objet de poursuites. Les sénateurs se sont donc engouffrés dans cette brèche. Leur appréciation est donc « logiquement extensive ».

Selon le principe même de la séparation des pouvoirs, cette commission d’enquête n’aurait pas dû voir le jour ou, à tout le moins, elle ne devrait pas enquêter sur la question des passeports diplomatiques qui font précisément l’objet de la dernière information judiciaire qui a été ouverte à l’égard de M. Benalla. Mais étant donnée la continuité, l’évolution de la doctrine parlementaire et, surtout, on rôle dont se saisit le Sénat depuis l’éclatement de cette affaire, on pouvait s’attendre à ce qu’ils le fassent.

 

Ceci est la représentation d’une affaire d’État

Ceci n’est pas une affaire d’État. C’est la représentation d’une affaire d’État.

Ce que l’on appelle communément « l’affaire Benalla », voire « l’affaire Benalla Macron » n’est pas une affaire d’État. Elle devait se cantonner à une affaire d’été et elle devient une affaire d’automne. Elle concerne principalement des faits commis lors des manifestations du 1er mai 2018 par un ancien collaborateur du Président de la République, désormais licencié pour faute.

En raison sans doute du contexte de tension croissante entre le Parlement et l’Exécutif depuis les élections de 2017, de l’arrogance voire du mépris du Chef de l’État à l’égard des parlementaires et, particulièrement, des sénateurs, ces derniers ont décidé de s’affirmer dans le rôle qui est le leur : contrôler.

Le Parlement a pour mission de représenter, légiférer, contrôler. Le contrôle parlementaire est essentiel dans une démocratie car il est le corollaire de la responsabilité, dont on ne saurait se passer dès lors que l’on exerce le pouvoir. Tel est précisément l’objet d’une commission d’enquête ou, plus précisément dans l’affaire qui nous occupe, des pouvoirs d’enquête confiés à la commission des lois dans le cadre d’une mission d’information.

Des propos ont été tenus et des positions ont été défendues, notamment par des membres éminents du Gouvernement (Garde des Sceaux, Ministre des relations avec le Parlement), quant à l’illégitimité de la mission des sénateurs. Ils violeraient doublement le principe de la séparation des pouvoirs, en s’immisçant dans le périmètre de la présidence de la République, alors que le Président n’est pas responsable, ou en enquêtant parallèlement à des poursuites judiciaires en cours, alors que c’est interdit par l’ordonnance relative aux commissions d’enquête.

Mais c’est confondre Président et présidence de la République, ou enquête judiciaire et enquête dans un cadre politique.

Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, mais cela ne s’applique ni à ses collaborateurs, ni à la présidence de la République, en tant qu’institution. Les premiers ont pu être auditionnés par le Parlement, la seconde peut faire l’objet d’un contrôle (notamment financier, par exemple). De surcroît, les parlementaires et, aujourd’hui, les sénateurs mènent une mission politique, non judiciaire, comme l’a rappelé Philippe Bas au début de l’audition de M. Benalla ce matin. Ils souhaitent établir des faits, en lien avec les services de protection des hautes personnalités, afin d’identifier d’éventuels dysfonctionnements dans les services de l’État, comme c’est leur droit. Ils ne mènent pas une enquête judiciaire, liée à des infractions qui ont pu être commises, ils se bornent à établir des faits, non à préparer une instruction pénale, pouvant conduire à une condamnation.

Là n’est toutefois pas l’essentiel dans cette « affaire ».

Si M. Benalla a effectivement eu un « comportement de voyou », le 1er mai, comme l’a dit M. Castaner, s’il s’agit effectivement d’une « affaire d’été », si la présidence de la République se désolidarise totalement du protagoniste principal et n’a rien à cacher à ce sujet, pourquoi y a-t-il une telle pression de la part de l’Élysée sur le Sénat ? Si la Garde des Sceaux a décidé de ne pas s’opposer à la création des commissions d’enquête (car elle aurait pu le faire, précisément au nom de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire), pourquoi tenter aujourd’hui de dénoncer une immixtion des sénateurs dans l’enquête judiciaire, qui n’est d’ailleurs pas vérifiée ? Si M. Benalla avait des missions précises et établies, s’il a effectivement été sanctionné, pourquoi sa fiche de poste et les pièces relatives à cette sanction n’ont-elles pas été transmises aux sénateurs qui les ont demandées ? S’il s’agit effectivement d’une » tempête dans un verre d’eau », comme Emmanuel Macron souhaite le laisser entendre, pourquoi s’est-il fendu d’un appel téléphonique à Gérard Larcher, pour lui signaler ce qui lui paraissait être des excès ?

Ce sont pourtant cette agitation et cette fébrilité qui donnent toute son importance à cette « affaire » : ce n’est pas tant les agissements de M. Benalla le 1er mai ou sa mission officielle au cabinet du Président qui animent l’intérêt des sénateurs, des journalistes et de l’opinion. Mais bien le « bras de fer », aujourd’hui, entre l’Exécutif et les Sénateurs, qui souligne d’ailleurs à quel point ces derniers et le Sénat sont essentiels à l’équilibre institutionnel de la Ve République.

L’affaire Benalla n’est donc toujours pas une affaire d’État. Mais pourrait bien constituer la représentation d’une affaire d’État.

Logique d’État

L’« affaire Benalla » a ravivé un débat autour d’un principe constitutionnel cardinal : la séparation des pouvoirs.

Davantage que le principe lui-même, c’est sa logique qu’il faut comprendre pour cerner le fonctionnement et l’articulation des institutions étatiques. Car la séparation des pouvoirs n’a pas tant vocation à séparer et isoler les pouvoirs qu’à établir une collaboration entre eux, leur permettant de se contrôler et de se limiter mutuellement.

Alors que les constitutionnalistes ne sont pas unanimes, c’est bien le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au Président de la République d’être auditionné par une commission d’enquête, alors même que sa logique pourrait justifier l’inverse.

En effet, au nom de la séparation des pouvoirs et parce que les pouvoirs sont « séparés », le Président ne devrait pas pouvoir se rendre au Parlement et le Parlement ne pourrait pas s’immiscer dans les affaires du Président. Mais au nom de la logique de la séparation des pouvoirs, de même que le Parlement contrôle le Gouvernement, le pouvoir législatif peut contrôler le pouvoir exécutif et tout le pouvoir exécutif, y compris le Président.

De surcroît, l’article 67 de la Constitution, qui fixe le statut du chef de l’État, lui interdit de témoigner devant une « juridiction ou autorité administrative ». Le Parlement et une commission ne sont ni l’une ni l’autre, nul n’oserait le contester.

Pourtant, le Président de la République ne peut se rendre devant une commission d’enquête. Le principe et la logique de la séparation des pouvoirs l’en empêchent et notre Constitution l’interdit.

La séparation des pouvoirs, d’abord, expressément garantie par l’article 16 de la Déclaration de 1789, est classiquement invoquée pour justifier une séparation stricte entre le Parlement et le Président lui-même. Mais on a vu que l’interprétation inverse pouvait être avancée.

L’article 67, ensuite, pose le principe d’irresponsabilité absolue du Président de la République, en son premier alinéa. Il constitue ainsi la prolongation du principe de séparation des pouvoirs : il « n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », en dehors des cas prévus par la Constitution. Il s’agit des articles 53-2 (cour pénale internationale), 68 (destitution). Il faut y ajouter l’article 6, dont on peut déduire que, désigné directement par le peuple, le Président n’est responsable que devant celui-ci.

Être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes

D’aucuns soutiennent toutefois deux arguments permettant de limiter le sens du premier alinéa de l’article 67 et de justifier une audition du Président. D’une part, cette dernière ne serait pas expressément interdite, donc elle serait permise. D’autre part, par une simple audition, la responsabilité du Président ne serait ni engagée ni mise en cause, ce que seul prohibe cette disposition.

Ces arguments ne tiennent pas.

Quant au premier, l’interdiction se déduit précisément de l’irresponsabilité, de la séparation des pouvoirs et de l’article 18 de la Constitution, que l’on peut également invoquer utilement car il énumère strictement les moyens par lesquels le Président peut intervenir au Parlement : par voie de message ou en convoquant le Congrès. On peut d’ailleurs ajouter que rien n’interdit expressément au Président de la République d’être à l’initiative d’une loi, mais que l’on déduit de l’article 39 de la Constitution que ce dernier limite cette initiative au Premier ministre et aux parlementaires.

Quant au second, être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes. Or l’article 67, al. 1er est extrêmement clair : le Président ne peut pas répondre de ses actes accomplis en cette qualité.

Lorsque le Gouvernement est interrogé par les parlementaires ou que ses membres sont convoqués devant une commission d’enquête, sa responsabilité n’est pas « engagée », comme elle l’est lorsqu’il fait l’objet d’une motion de censure, laquelle ne peut être déposée qu’à l’Assemblée nationale. Pour autant, c’est parce qu’il est « responsable devant le Parlement », qu’il doit répondre aux parlementaires qui l’interrogent ou le convoquent, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat.

En revanche, ce principe d’irresponsabilité du Président ne concerne pas la présidence de la République : celle-ci, en tant qu’institution et les membres qui la composent, à l’exception du Président, peuvent effectivement faire l’objet d’un contrôle. Ils doivent répondre de leurs actes et sont tenus de déférer à une convocation devant une commission d’enquête.

La formule répétée par tous les collaborateurs du Président de la République, selon laquelle ils ont été « autorisés » par lui à venir devant la commission, est parfaitement infondée. En ne se présentant pas devant une commission d’enquête qui les convoque, ils s’exposeraient à des poursuites pénales.

Cela vaut tout autant à l’égard d’Alexandre Benalla lui-même, qui peut faire l’objet d’une audition. Mais il ne pourra pas évoquer les faits qui font l’objet de poursuites juridictionnelles, donc de ses mises en examen. D’ailleurs, lorsque Jérôme Cahuzac fut auditionné par la commission d’enquête le concernant, il était déjà mis en examen.

Enfin, si l’on veut atteindre le chef de l’État, il reste deux possibilités. L’une sera utilisée mardi 31 juillet : les motions de censure contre le Gouvernement, déposées par Les Républicains et les groupes parlementaires de gauche. L’atteinte est indirecte car c’est le Gouvernement qui est visé. Mais elle est justifiée, car c’est le Gouvernement qui est responsable, lequel tire d’abord sa légitimité de sa nomination par le Président de la République, avant de la voir confirmer, éventuellement, par l’Assemblée : c’est ici la logique de la Ve République.

L’autre sera peut-être utilisée plus tard, en fonction de ce que décident les parlementaires, à la lumière des auditions qui auront encore lieu : l’engagement d’une procédure de destitution, s’ils considèrent que le Président a commis un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure est contraignante et traduirait la gravité de la situation. Mais elle peut être initiée par les sénateurs.

Telle est la logique de la séparation des pouvoirs, telle est la logique du fonctionnement de notre État, telle est la logique d’État ; qui n’est pas la raison d’État.

 

Ceci n’est pas une affaire d’État

L’« affaire Benalla » n’est pas une affaire d’État. Magritte n’aurait pas dit mieux.

Le terme « affaire » revêt une multitude de sens. Il est parfois entendu comme un « ensemble de faits ou de possibilités constituant une préoccupation, un souci » ou comme un « événement souvent de nature juridique, ayant des conséquences sociales, politiques » (Le grand Robert). C’est notamment dans ce sens que l’on évoque « l’affaire Dreyfus », « l’affaire Cahuzac », « l’affaire Fillon » ou encore « l’affaire Benalla ».

Adosser le terme « État » à « affaire » signifie que ladite affaire concerne l’État dans son ensemble, non pas seulement une ou plusieurs personnes qui en émanent ou le représentent. Ainsi, lorsque l’on parle de « secret d’État », on évoque un secret protégé par l’État, qui implique les intérêts de l’État et qui les mettrait en danger s’il était révélé.

À ce stade, Alexandre Benalla, tout adjoint au chef de cabinet du Président de la République qu’il fut, n’implique pas l’État dans son entier. Les actes inadmissibles qu’il a commis paraissent, toujours à ce stade, lui être strictement imputables.

En termes juridiques, ces actes pourraient même être qualifiés de « voie de fait », c’est-à-dire d’une décision portant atteinte à la liberté individuelle et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative.

Cette affaire implique d’autres personnes, mises en examen dimanche soir, qui sont également des membres de l’administration. Mais cela ne suffit pas davantage à transformer cette affaire en « affaire d’État ».

Il est vrai que depuis les révélations du journal Le Monde, mercredi 18 juillet au soir, les institutions et, en particulier, l’Assemblée nationale, sont paralysées. Alors qu’on y débattait de la révision constitutionnelle, la discussion s’est interrompue. Dès jeudi matin, divers « rappels au Règlement » ont permis d’interpeller le Gouvernement sur le sujet et, notamment, la Garde des Sceaux, présente en séance. Puis, à compter de la séance du jeudi après-midi, les débats se sont exclusivement concentrés sur cette question, rendant impossible la poursuite des travaux, malgré de multiples tentatives d’en reprendre le fil.

Ce n’est que dimanche matin que le Gouvernement a décidé de suspendre l’examen de la révision constitutionnelle. Lorsque l’on disait que « la révision constitutionnelle ne passera[it] pas », c’était évidemment sans savoir que son examen s’interromprait si vite ! Si le Gouvernement soutient qu’il reprendra ultérieurement, cela ne se fera sans doute pas avant l’interruption estivale, à moins de vouloir assommer encore un peu plus les députés, qui ont déjà connu un rythme effréné depuis le début de la législature.

Or l’ordre du jour de la rentrée est très chargé et considérant ce à quoi cette révision est désormais associée, elle pourrait bien être une victime collatérale d’Alexandre Benalla !

Soit le Président de la République n’a pas eu connaissance desdits actes, ce qui paraît tout à fait invraisemblable, soit il a décidé de le couvrir et de le protéger

Mais le blocage des travaux de l’Assemblée nationale ou la dotation de sa Commission des Lois des pouvoirs d’une commission d’enquête, conformément à l’article 5ter de l’ordonnance relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (comme de celle du Sénat, depuis lundi matin) ne suffisent toujours pas à faire de l’affaire Benalla une « affaire d’État ».

La véritable question n’est pas de savoir ce que cette personne a fait, quelles fonctions elle exerçait, les badges, véhicules ou logements qu’elle possédait et auxquels elle avait accès. La véritable question n’est pas de déterminer ce que le Ministre de l’Intérieur, le directeur de cabinet et le secrétaire général de la Présidence de la République savaient ou ne savaient pas.

La véritable question est de savoir pourquoi Alexandre Benalla n’a pas été renvoyé dès le 2 mai 2018, lorsque ses actes ont été portés à la connaissance de sa hiérarchie. Or, dans cette hiérarchie, il y a le chef de cabinet, le directeur de cabinet, le secrétaire général de la Présidence et le Président de la République lui-même.

Alors que ce dernier a toujours prôné une « République exemplaire », on ne peut expliquer la sanction de mise à pied pendant quinze jours, plutôt qu’un licenciement pour faute, que par deux raisons. Soit il n’a pas eu connaissance desdits actes et cela paraît tout à fait invraisemblable, étant donné leur gravité et le rôle de celui qui les a commis. Soit il a décidé de le couvrir et de le protéger…

Et se pose alors la question de savoir pourquoi. Des rumeurs courent quant à l’implication d’Alexandre Benalla dans des manifestations au cours du mouvement syndical du printemps ou quant à son rôle dans la réorganisation des services de sécurité du Président de la République. Mais cela suffit-il à justifier une telle protection ?

Le Président de la République lui-même pourrait apporter des réponses. Mais, jusqu’à présent, il s’y refuse et il n’est pas possible de le convoquer devant l’une des deux commissions des lois, dotées des pouvoirs des commissions d’enquête. Le principe de la séparation des pouvoirs, son irresponsabilité politique en-dehors des cas prévus par la Constitution, la limitation constitutionnelle des cas dans lesquels il peut intervenir devant le Parlement s’y opposent formellement.

En revanche, son cabinet et les responsables politiques et administratifs impliqués pourront l’être, permettant au Parlement d’exercer sa mission de contrôle. Cela pourrait conduire à des révélations, des vérifications, voire des implications des uns et des autres. Même du Président de la République, qui n’est pas à l’abri, alors, de l’activation de la procédure de destitution, prévue par l’article 68 de la Constitution.

Et alors cela pourrait bien devenir une affaire d’État.

Président et Parlement

L’instant est mal choisi, mais l’intention est bonne. Le mécanisme doit être modernisé, mais l’exercice est conforme à l’esprit de la Ve République.

Pour la deuxième fois au cours de son mandat, le Président de la République a fait usage, le lundi 9 juillet, de l’article 18 de la Constitution, lui permettant de faire une déclaration devant les parlementaires, réunis en Congrès. L’an dernier, il le fit peu après les élections législatives et la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre. L’instant était idéal.

Souhaitant céder à une tradition annuelle, l’exercice est réitéré au même moment, avec une semaine de retard. Mais ce qui se justifiait l’an dernier, par l’ouverture de la législature, ne se justifie plus cette année, en fin de session parlementaire.

S’il s’agit de faire un bilan de l’action passée, cette déclaration avait surtout pour objectif de fixer le cap des actions à venir, comme l’a expressément indiqué le Chef de l’État. Or cela est censé intervenir en ouverture, non en fermeture, au moment où la session s’ouvre et les parlementaires se mettent au travail, non au moment où ils sont concentrés sur la préparation de leurs vacances.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires n’altère en rien la séparation des pouvoirs

Mais l’intention est bonne. Le mécanisme de l’article 18, introduit par la révision constitutionnelle de 2008, se justifie ainsi par deux raisons. La cohésion nationale, d’une part : c’était le sens de la déclaration de François Hollande, le 16 novembre 2015. La définition de la politique nationale, d’autre part : c’est ce qu’entend faire Emmanuel Macron, en venant chaque année devant le Congrès, comme il s’y est engagé pendant la campagne électorale.

C’est pourquoi les parlementaires qui boycottent cette rencontre ont tort. Quoi que l’on pense de la politique qu’il mène, il est le Président de la République. Il use d’une prérogative que la Constitution lui attribue, sans en abuser. Les parlementaires doivent alors assumer leurs propres responsabilités, en assistant à cette déclaration, pour mieux en dénoncer le contenu, le cas échéant.

Le mécanisme mérite toutefois d’être modernisé, car il paraît à la fois désuet et illogique d’interdire au Chef de l’État de répondre aux parlementaires, si ces derniers décident de l’interpeller. Aujourd’hui, un débat « peut » avoir lieu, mais « hors sa présence ». Telle était la volonté de Nicolas Sarkozy, en 2008, qui souhaitait simplement moderniser un mécanisme vieux de plus d’un siècle, tout en respectant la séparation des pouvoirs.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires ne l’altère en rien.

L’un et les autres doivent leur existence au peuple et ne sont responsables que devant lui. L’un et les autres se soutiennent mutuellement : les parlementaires en confiant une majorité au Président, lequel a contribué à leur élection et le Président en écoutant les attentes des parlementaires sans lesquels il ne peut mener aucune réforme.

L’un vient donc présenter les orientations de la politique nationale aux autres, à charge pour ces derniers de faire part de leur positionnement. Le premier doit donc être en mesure de leur répondre. Le principe de séparation des pouvoirs, entendu comme une collaboration entre les pouvoirs, n’en est pas remis en cause pour autant.

Tout cela demeure conforme à l’esprit de la Ve République. On peut critiquer et contester la place qu’occupe le Chef de l’État. On peut dénoncer l’absence de possibilité d’engager sa responsabilité. On peut souhaiter que tout cela change ou évolue.

Mais on ne peut pas nier que c’est exactement conforme à ce que le et les fondateurs du système actuel ont souhaité établir : désigner un chef de l’Exécutif, bénéficiant d’une légitimité suffisante pour conduire la politique nationale, assisté d’un Chef de Gouvernement qui bénéficie du soutien parlementaire. On ne peut pas nier davantage que c’est ce que souhaitent les Français, au moins jusqu’à présent, car jamais, alors qu’ils en ont systématiquement la possibilité, ils n’ont confié le pouvoir à un Président qui entendait remettre en cause ces fondamentaux, ou à une majorité qui lui serait hostile, ce qui reviendrait à peu près au même.

Au contraire, hors cohabitation, ils élisent systématiquement un Chef, sur la base d’un engagement politique et lui octroient une majorité pour le mener à bien. Un ouvrage qui vient de paraître sur L’initiative de la loi* montre comment le chef du Gouvernement dispose de ce droit pour traduire juridiquement son action politique. Il souligne d’abord la correspondance que l’on trouve entre les prérogatives des chefs de gouvernement, dans les systèmes parlementaires et celles des chefs de l’État, dans les systèmes présidentiels. Il démontre ensuite l’importance du Premier ministre au sein des premiers, où il se situe à l’articulation formelle entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif.

En France, l’initiative de la loi appartient formellement au Premier ministre et aux parlementaires, mais le Président de la République est étroitement associé à sa gestation. Il faut ainsi retenir la complémentarité duale au sein de l’Exécutif, dont le Conseil des Ministres est le lieu de rencontre : le Président impulse, le Premier ministre concrétise, le Président arbitre, le Premier ministre formalise.

Tout cela est alors également conforme à la démocratie parlementaire, car ce soi-disant « hyper-pouvoir » du Président n’est rien d’autre que le pouvoir du Parlement : grâce au soutien parlementaire, le Président peut nommer un Premier ministre qui sera son relais institutionnel et sans soutien parlementaire, le Président ne pourrait rien et n’aurait aucun pouvoir (ou presque).

Il faudrait donc simplement que la Constitution intègre ce qui résulte aujourd’hui de l’esprit et de la pratique, en formalisant qu’il appartient au Président de définir la politique nationale, en collaboration avec le Premier ministre. Le débat actuel sur la révision constitutionnelle serait une excellente occasion.

 

* Il s’agit des travaux du 3e ForInCIP, qui s’est tenu à Lille les 14, 15 et 16 septembre 2017. Ils sont parus en juin chez LexisNexis : Les Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi.

Révision en revue (vol. 2)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Souhaitant aller toujours plus vite, l’Exécutif modifie la discussion législative pour l’accélérer et s’octroie un plus grand espace au sein de l’ordre du jour parlementaire.

L’article 5 du projet de loi constitutionnelle modifie la procédure législative et supprime la nouvelle lecture, c’est-à-dire le nouvel examen d’un texte après échec d’une commission mixte paritaire (ou rejet de son texte) et avant lecture définitive à l’Assemblée nationale.

Sur le principe, cette suppression de la nouvelle lecture est positive : telle qu’elle était conçue, elle ne servait à rien, sauf à perdre du temps. Quant à la mise en œuvre, en revanche, elle est nettement discutable : c’est désormais le Sénat qui aura le sentiment de ne plus servir à rien et c’est doublement regrettable.

D’abord, parce qu’il ne l’acceptera jamais et fera ainsi, sans doute, échouer la réforme, sauf à ce que l’on revienne sur ce point.

Ensuite, parce que le bicaméralisme a ses vertus, notamment dans une démocratie parlementaire centralisée, où le pouvoir exécutif est renforcé.

Pour montrer qu’un train roule, le Gouvernement choisit la « méthode TGV ». Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il va dérailler

Mais avec la version proposée et en supposant que la première assemblée saisie soit l’Assemblée nationale, avec engagement de la procédure accélérée, les députés n’examineront jamais le texte voté par les sénateurs. Ce dernier filera en CMP et, si elle échoue, la lecture définitive pourra être immédiatement demandée : le Sénat examinera alors à nouveau le texte de l’Assemblée (alors qu’il vient de l’examiner et de le modifier) et cette dernière statuera sur le texte qu’elle a adopté, en tenant éventuellement (mais pas nécessairement) compte des amendements sénatoriaux. Jamais elle ne statuera sur le texte du Sénat lui-même.

Rien n’aurait interdit de repartir du texte du Sénat ou de celui de la CMP (si il existe), même si la première hypothèse soulèverait la difficulté de la recevabilité des amendements, à ce stade : peut-on seulement revenir au texte initial ou aller plus loin ?

En définitive, la nouvelle lecture mérite sans doute d’être revue, mais dans le cadre d’une refonte de la procédure législative et non d’une prémisse de la suppression du Sénat… qui apparaît bien gênant pour l’actuel Président de la République.

Les articles 6 et 7 du projet de loi constitutionnelle réaménagent la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, pour aligner, voire joindre les deux procédures.

L’alignement résulte des délais. Ils seront identiques pour les deux textes : vingt-cinq jours à l’Assemblée nationale, cinquante jours en tout. Pratiquement inchangés pour la loi de financement de la sécurité sociale, ils sont raccourcis pour la loi de finances (actuellement, l’Assemblée dispose de quarante jours et le Parlement, de soixante-dix jours en tout).

La jonction découle de la possibilité d’examiner ces textes conjointement, en tout ou en partie.

Peut-être pour montrer l’exemple d’un train qui roule, le Gouvernement choisit ainsi la « méthode TGV » pour l’adoption de ces textes. Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il risque de dérailler : comment peut-on examiner davantage en moins de temps et avec moins de parlementaires ? Car c’est bien là le résultat.

À présent, les deux textes sont examinés successivement, respectivement en cinquante et soixante-dix jours maximum. Avec cette réforme, ils pourront l’être conjointement, ce qui pourrait faire sens, mais chacun en cinquante jours maximum. Toutefois, dès lors qu’ils sont examinés conjointement, les deux délais ne font plus qu’un, car les deux textes devront nécessairement être déposés en même temps, à quelques jours près.

Il en ressortira donc une loi de finances et une loi de financement de la sécurité sociale qui seront peu délibérées par le Parlement et largement imposées par le Gouvernement. Alors que la Constitution rappelle que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée », la réforme empêchera désormais de le faire effectivement, faute de temps. Son caractère antiparlementariste, pour ne pas dire antidémocratique n’en est qu’exacerbé.

Le Parlement ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié

Les articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle réforment, quant à eux, l’organisation de l’ordre du jour des assemblées. Sans revenir sur le principe des « 2 + 1 + 1 » semaines (deux semaines pour le Gouvernement, une semaine pour les Assemblées, une semaine de contrôle), le projet permet que le Gouvernement puisse néanmoins inscrire des textes dans les deux semaines qui lui échappent.

D’abord, les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale, qu’il aura lui-même déclarés « prioritaires » (déclaration qui se distingue donc de la « procédure accélérée »), bénéficient d’une priorité absolue, à l’instar des lois de finances, de financement de la sécurité sociale et même, avec cette réforme, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la Constitution. Cela signifie que l’ensemble de ces textes ont priorité sur les semaines de contrôle et des assemblées.

Ensuite, au cours des semaines de contrôle, le Gouvernement pourra également inscrire des textes qui résultent de l’évaluation des politiques publiques.

Le Gouvernement, qui disposait déjà de plus de la moitié de l’ordre du jour, s’en assure ainsi un contrôle quasi-total. Certes, les conférences des Présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à cette nouvelle déclaration de « priorité », mais cette faculté, déjà existante pour la procédure accélérée et qui n’a jamais abouti, ne saurait être utilisée dès lors qu’existe le fait majoritaire.

La volonté de pleinement contrôler le Parlement ressort nettement de ces deux articles. Cumulée à la restriction du droit d’amendement, à la suppression de la nouvelle lecture, à la réduction des délais en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, mais aussi à la réduction du nombre de parlementaires, le Parlement de la Ve République ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié.

Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de la logique en le supprimant totalement ? Puisqu’il gêne le Gouvernement, puisqu’il est trop lent pour la société, puisqu’il coûte trop cher aux yeux du peuple, venons-en à un régime où un seul décide, où la loi projetée devient immédiatement une loi décrétée, où les coûts sont réduits a minima.

Une plus grande apparence d’efficacité, peut-être, mais cela s’appelle la dictature.