Pour un Sénat plus légitime

Ce billet est paru sous forme de tribune sur Marianne Web.

Sur le même sujet : « Le Sénat est un contre-pouvoir », interview du 18 septembre pour la presse quotidienne régionale du groupe Centre France.

 

Le Sénat, partiellement renouvelé le 27 septembre, est une institution indispensable à l’équilibre des pouvoirs de la Ve République. La forte centralisation administrative et politique de notre régime, héritage du jacobinisme pour l’une et résultat du fait majoritaire pour l’autre, commande qu’une seconde assemblée parlementaire, représentant les collectivités territoriales, soit à même de limiter la politique majoritaire, sans pour autant l’entraver.

Le Sénat est ainsi un contrepouvoir nécessaire. Toute réforme qui conduirait à le faire disparaître ou à l’effacer derrière des pouvoirs seulement de façade constituerait un véritable risque pour notre démocratie.

Une institution ne connaissant jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un problème démocratique et de légitimité

En revanche, le Sénat souffre lui-même d’un problème démocratique, qualifié autrefois « d’anomalie » : depuis 1958, date de naissance de la Ve République et de renaissance du Sénat, il n’a jamais connu l’alternance. Certes, en 2011, un président issu des bancs socialistes a pu être élu au Plateau, mais le premier groupe majoritaire était encore le groupe de droite, aujourd’hui Les Républicains. Ainsi, ce groupe règne en maître sur cette assemblée depuis plus de 60 ans.

La raison est simple et, si rien n’est fait, rien ne changera.

Le Sénat est aujourd’hui élu par un collège électoral composé à plus de 95% de délégués municipaux, donc issus des communes, qu’il s’agisse du seul maire, de quelques conseillers municipaux ou de l’ensemble du conseil municipal. Dans les plus grandes communes, qui comptent plus de 30 000 habitants, des délégués municipaux supplémentaires sont désignés, à raison d’un délégué pour 800 habitants.

En France, les communes peu peuplées sont nettement majoritaires. Plus de la moitié des communes comptent moins de 500 habitants, environ 29 000 comptent moins de 2 000 habitants et seul 1% des communes comptent plus de 30 000 habitants. Mais ces dernières correspondent à 35% de la population française. La conséquence sur les élections sénatoriales est que les petites communes (de moins de 9 000 habitants) représentent plus des deux tiers du collège électoral sénatorial, alors qu’elles correspondent à moins de la moitié de la population. Or ces petites communes sont essentiellement présentes dans un milieu rural, à tendance plutôt conservatrice, si bien que, mécaniquement, le collègue électoral sénatorial est très majoritairement composé de délégués municipaux d’une affinité politique de centre droit.

Une institution politique qui ne connaît jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un réel problème démocratique, tant au regard de son fonctionnement que de sa légitimité. Si le Sénat n’est pas une chambre dogmatique, parce qu’il n’y existe pas de fait majoritaire, cette orientation systématique nuit à sa légitimité.

Pour préserver le Sénat, il est donc nécessaire de faire évoluer son mode de désignation.

Pour cela, il y a deux solutions principales. La première consiste à conserver le système actuel, en abaissant toutefois le seuil et la tranche du nombre d’habitants imposant la désignation de délégués supplémentaires. Aujourd’hui, le seuil est de 30 000 habitants et, au-delà, un délégué supplémentaire doit être désigné, pour chaque tranche de 800 habitants : en abaissant le seuil à 20 000 et la tranche à 500 habitants, il y aurait environ 10 000 nouveaux délégués qui intégreraient le collègue électoral. Les représentants des communes de moins de 9 000 habitants ne pèseraient alors plus « que » 62% du collège électoral, ce qui paraît toujours excessif.

Cette première solution n’est donc pas pleinement satisfaisante, mais elle est la plus aisée à atteindre car une loi ordinaire suffit.

Une seconde solution consiste à revoir plus en profondeur le mode de désignation des sénateurs, pour en faire une institution représentant effectivement les collectivités territoriales, à partir de leur organe délibérant. On compte 18 régions, dont 5 d’outre-mer et 6 collectivités d’outre-mer, soit 24 collectivités de rang régional ou similaire. Il existe 101 départements, auxquels s’ajoute la Métropole de Lyon. Enfin, 42 communes comptent plus de 100 000 habitants. Soit 168 collectivités au total.

On propose d’élire le Sénat selon deux types de désignation (comme c’est en réalité le cas aujourd’hui, puisque certains sénateurs sont élus au scrutin majoritaire, d’autres au scrutin proportionnel). Une première série de sénateurs représenteraient les régions, les départements et les grandes villes (de plus de 100 000 habitants), à raison d’un sénateur pour chacune de ces collectivités. Il y en aurait donc 168. Ils seraient élus par et parmi le conseil de la collectivité (suffrage indirect) et auraient rang, de droit, de vice-président ou d’adjoint, en charge de représenter la collectivité au Sénat.

La deuxième série de sénateurs serait élue dans chacune des régions ou collectivités d’outre-mer, par les conseils municipaux. Les communes de chacune de ces régions seraient réparties en trois groupes : celles de moins de 1 000 habitants, celles de 1 000 à 9 999 habitants et celles de 10 000 à 100 000 habitants. Les conseils municipaux de chacun de ces trois groupes de communes éliraient respectivement 1, 2 et 4 sénateurs, ce qui ferait 7 sénateurs par collectivité régionale, soit un total de 168 sénateurs élus dans la deuxième série.

Il y aurait ainsi 336 sénateurs, auxquels s’ajouteraient les 12 sénateurs représentant les Français de l’étranger, portant le total à 348, soit le nombre actuel, qui serait inchangé. Mais les électeurs issus des petites communes auraient un poids moindre dans la représentation sénatoriale, ne désignant plus que 72 sénateurs sur les 348.

Il s’agirait d’une solution qui renforcerait à la fois la légitimité du Sénat et son lien avec toutes les collectivités territoriales. Pour y parvenir, il faut procéder à une révision constitutionnelle, qui suppose l’accord du Sénat : il saura le donner en mesurant l’importance de l’enjeu démocratique de cette réforme.

Précisément parce qu’il n’est pas une chambre dogmatique !

À quand le dixième ?

Dès le premier billet publié après le second tour des élections législatives de 2017, La Constitution décodée interrogeait : Une majorité durable ? En effet, au lendemain de ce scrutin, une opposition avait résisté et une majorité était bien installée, mais la question essentielle devenait : pour combien de temps ?

On connaît la réponse aujourd’hui : un peu moins de trois ans.

La création de Écologie Démocratie Solidarité, le neuvième groupe parlementaire à l’Assemblée nationale, a été officialisée la semaine dernière. Composé de dix-sept députés (loin des cinquante-huit annoncés), sa création a scellé le départ de sept députés de plus du groupe majoritaire, le faisant passer sous le seuil de la majorité absolue de 289 députés.

Mais de toutes les conséquences que cette création engendre, ce n’est pas là la plus importante.

La perte de la majorité absolue est plus symbolique que problématique, mais devient stratégique pour le premier allié de la majorité

D’abord, la perte de la majorité absolue doit être relativisée car elle est minime. Avec 288 députés, La République en marche bénéficie encore d’une majorité imposante. Cette perte est plus symbolique que problématique, tant que le cumul des oppositions, lui, ne s’approche pas des 289 voix.

Ensuite, elle était attendue et prévisible, tant la majorité actuelle est hétéroclite et hétérogène. On remarque d’ailleurs que c’est à chaque sujet clivant que des départs se sont produits. La crise majeure que nous traversons ne pouvait pas laisser la majorité totalement indemne.

Enfin, la création de ce nouveau groupe facilitera la gestion politique du groupe majoritaire, à la différence du maintien, en son sein, de députés dissidents ou « frondeurs », comme on les appelle désormais. En effet, l’une des difficultés connues par la majorité de la précédente législature était l’impossibilité de dénombrer clairement les frondeurs, au sein du groupe majoritaire. Dès lors qu’ils constituent un nouveau groupe, leur position et leur nombre sont clarifiés.

En revanche, cette création emporte d’autres importantes conséquences.

D’une part, François Bayrou, qui considérait déjà avoir fait du « candidat Emmanuel » le « Président Macron », grâce à son soutien (entre autres, certes), se sent pousser des ailes. Si la perte de la majorité absolue demeure plus symbolique que problématique, elle devient stratégique pour le premier parti allié de la majorité. Ainsi, la présence médiatique du Président du MoDem ces derniers jours n’est pas tant due à ses nombreuses idées sur la gestion de la crise, qu’à l’utilité de se rappeler au bon souvenir d’un Président de la République qui pourrait prochainement avoir besoin de lui… non sans monnaie d’échange. Ou quand la question de la proportionnelle pourrait revenir dans le débat (vraisemblablement sans grand espoir de succès).

D’autre part, cette semaine aura (enfin) lieu le débat parlementaire sur le recours à l’application « StopCovid » : mercredi après-midi à l’Assemblée nationale et mercredi soir au Sénat. Le débat sera suivi d’un vote et il donnera la première occasion à ce nouveau groupe de se positionner vis-à-vis du Gouvernement, alors qu’il assure ne pas être dans l’opposition. Mais, « en même temps », certains de ses membres ont exprimé de sérieuses réserves quant au recours à cette application de traçage numérique.

Enfin, l’envie d’émancipation pourrait être contagieuse. Ainsi, un nouveau courant est créé au sein de la majorité. Baptisé « En commun » – sans lien aucun avec le slogan de campagne de la gauche aux élections municipales… –, il réunit quarante-six députés désireux de créer une « troisième voie », entre le maintien dans la majorité et le départ.

Parallèlement, on apprend ce matin que l’alliance entre « Agir » (réunissant des députés du centre droit soutenant le Gouvernement) et l’UDI, vouée à sécuriser la présence de Franck Riester au Gouvernement, pourrait prochainement vaciller, alors que Jean-Christophe Lagarde (président de l’UDI) continue de refuser de s’inscrire pleinement dans la majorité.

Sur le plan politique, tout cela s’explique par le climat de crise actuelle et les échéances électorales, présentes et futures, qui imposent aux responsables politiques de se démarquer pour exister : il faut compter ses forces pour espérer ensuite pouvoir peser. C’est assez classique.

Mais sur le plan institutionnel, un tel éclatement du nombre de groupes parlementaires rend la gestion délicate : présence des différents groupes dans les instances représentatives (bureau, commissions, délégations, etc.), questions au Gouvernement, droit de tirage, etc.

Ici, la cause est simple : l’abaissement du seuil de création d’un groupe à 15 députés (et 10 sénateurs dans l’autre assemblée), ce qui rend une telle formation particulièrement aisée. Certains invoqueront l’argument démocratique, le pluralisme et la liberté partisane pour préserver cette facilité. Pourtant, les mêmes arguments plaideraient pour une élévation de ce seuil, au nom de la lisibilité démocratique et de la structuration partisane.

Le morcellement partisan n’a rien de bon pour l’efficacité de la démocratie. Surtout, il emporte un manque de clarté pour les citoyens qui, in fine, en pâtissent. Pour l’éviter, la clarification doit être encouragée d’abord au sein même du Parlement, en contraignant qu’un groupe parlementaire ne puisse être créé que s’il est effectivement représentatif et fédérateur : quelques groupes aux différences marquées, mais qui savent débattre en leur sein, valent bien mieux qu’une multitude de formations aux identités incertaines, fluctuantes et, surtout, opportunistes.

Pour un état d’urgence constitutionnalisé

Notre Constitution est notre socle commun, qui fonde notre Nation. Elle est aussi notre ultime rempart en cas de violation du droit et, notamment, de nos droits et libertés.

Elle doit ainsi offrir un fondement constitutionnel aux états de crise et aux états d’exception. Non pour les faciliter mais, au contraire, pour les encadrer.

Au lendemain des attentats de Paris et Saint-Denis du 13 novembre 2015, lorsque l’état d’urgence avait été déclaré, le Président François Hollande avait souhaité que la Constitution soit révisée pour y intégrer l’état d’urgence, sans « compromettre l’exercice des libertés publiques ».

Constitutionnaliser un état d’exception revient à l’encadrer, en scellant dans le marbre constitutionnel ses conditions d’application

Un projet de loi constitutionnelle « de protection de la Nation » avait été déposé et discuté à l’Assemblée nationale puis au Sénat.

Mais associée à une mesure doublement inutile et triplement irresponsable, la déchéance de nationalité, la révision constitutionnelle ne fut pas adoptée. Et c’est heureux, tant il était plus important de refuser la seconde que d’accepter la première.

Mais il ne faut pas oublier cet objectif de conférer une base constitutionnelle à tout état d’exception et, si l’instant présent n’est pas le plus propice, il faudra y songer au plus vite, une fois la crise derrière nous et sans attendre une possible réplique.

En effet, constitutionnaliser les états de crise ne revient pas à les favoriser, mais à les encadrer, en scellant dans le marbre constitutionnel les conditions de leur déclenchement, leur mécanisme, les mesures qu’ils permettent, les contrôles dont elles font l’objet. Si notre Constitution avait déjà été dotée d’un régime de l’état d’urgence, issu de la loi du 3 avril 1955 et selon les modalités prévues par le projet de loi constitutionnelle de 2015, il n’aurait sans doute pas été possible de permettre que la prorogation législative de l’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, intervienne après un mois et non douze jours, à l’instar de deux autres états d’exception, l’état de siège et l’état d’urgence « sécuritaire ».

Le moment venu, plusieurs lignes devront guider l’élaboration d’un tel régime, alimentées par des réflexions déjà publiées ici ou .

Les conditions du déclenchement, d’abord, devront être constitutionnalisées, pour garantir qu’elles ne puissent pas être modifiées à l’envi. Surtout, lors d’une prorogation législative, le Conseil constitutionnel pourra vérifier qu’elles sont toujours réunies ou, si elles ne le sont plus, que la loi de prorogation doit être déclarée contraire à la Constitution.

Pour encadrer le régime, elles devront être précises. Mais pour faire face à des crises inconnues à ce jour, elles devront être englobantes.

Ensuite, à « l’urgence » de l’état « d’urgence » doit correspondre une réaction rapide : son déclenchement doit donc être formellement aisé, tandis que sa poursuite doit être politiquement contrôlée. Tel est le rôle du Parlement, qui doit être associé au plus vite et au plus près de l’état d’urgence et des mesures qu’il justifie. C’est donc lui et lui seul qui doit en autoriser la prorogation au-delà de douze jours et il est nécessaire de le désigner spécifiquement, sans faire référence à la seule « loi », afin d’éviter qu’en cas de déclenchement simultané de l’état d’urgence et de l’article 16, la prorogation puisse relever du Président de la République, comme ce fut le cas entre avril 1961 et octobre 1962, où jamais le Parlement ne s’est prononcé.

Il doit également assurer un contrôle permanent des mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence et, surtout, de leurs effets. Ce contrôle doit opérer en son sein : le régime prévoit sa réunion de plein droit, notamment afin qu’il puisse créer des Missions de suivi.

Mais il est également nécessaire qu’un organe spécifiquement constitué et composé de parlementaires soit associé à toutes les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence. Dénommé « Conseil national de l’état d’urgence » et réunissant des députés et des sénateurs, il rendra un avis public sur toutes les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence. Placé aux côtés du Gouvernement, il sera un intermédiaire utile avec le Parlement, réactif et efficace.

Les décisions doivent être prises par le pouvoir politique, seul à même d’en assumer la responsabilité. Mais il est utile qu’il soit éclairé par des experts indépendants. Ainsi, un « Conseil consultatif de l’état d’urgence » réunira des experts et des magistrats des deux corps de juridiction, qui pourront être consultés sur les mesures prises, par des avis publics. Désignés à parité par des autorités politiques, les experts et leur nombre pourront varier en fonction de la nature de la crise ayant justifié le déclenchement de l’état d’urgence (si la crise est sanitaire ou climatologique, les mêmes experts ne seront pas requis).

Enfin, la crise actuelle montre à quel point il est difficile de prévoir toutes les mesures qu’un état d’urgence commande, mais on ne saurait accepter que des pleins pouvoirs soient octroyés. Et que le Parlement ne soit accessoirement relayé au rôle de spectateur, encore davantage qu’il ne l’est actuellement… Il est donc nécessaire de préserver une certaine souplesse, à partir de stricts principes constitutionnels : le fondement législatif, le caractère temporaire, nécessaire, adapté et proportionné aux circonstances de temps et de lieu de chacune des mesures.

En revanche, il serait inopportun de les soumettre à l’avis du Conseil d’État. Il pourra être appelé à les examiner au contentieux et s’il n’hésite jamais à sanctionner l’Exécutif, il est plus réticent à contredire ses pairs à quelques jours d’intervalle. Il est donc préférable de privilégier sa fonction contentieuse, au détriment de sa fonction consultative, pour mieux préserver sa neutralité et le respect des droits et libertés.

À partir de ces lignes directrices, un article 36-1 pourrait être intégré à la Constitution.

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Article 36-1

L’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique et menaçant la vie de toute ou partie de la population.

L’état d’urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres, sur rapport du Ministre de l’Intérieur ou du ministre dont l’administration est directement concernée par la calamité publique. Ce décret détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur.

Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement, qui en fixe la durée définitive, après avis public du Conseil national de l’état d’urgence.

Le Conseil national de l’état d’urgence réunit quinze députés et quinze sénateurs. Il est présidé par le Président de la République, que peut suppléer le Premier ministre. Les membres du Gouvernement y ont accès.

Le Parlement se réunit de plein droit pendant toute la durée de l’état d’urgence. L’Assemblée nationale et le Sénat effectuent un suivi des mesures prises pendant la durée de l’état d’urgence et de leurs effets. À ce titre, ils sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures. Les avis du Conseil national de l’état d’urgence et du Comité consultatif de l’état d’urgence leur sont transmis.

Le Comité consultatif de l’état d’urgence est composé de deux conseillers d’État, d’un conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, d’un magistrat du siège de la Cour de cassation, d’un magistrat du siège des cours et tribunaux, d’un magistrat du parquet et d’un nombre variable de personnalités qualifiées, reconnues pour leur indépendance et leur expertise dans les domaines justifiant l’application de l’état d’urgence. Les personnalités qualifiées sont désignées à parité par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale. Le Comité consultatif de l’état d’urgence élit son président.

La loi détermine les mesures exceptionnelles, dérogatoires et provisoires que peut prendre le Gouvernement pendant la durée de l’état d’urgence, après avis public du Conseil national de l’état d’urgence. Ces mesures sont prises aux seules fins de faire cesser les atteintes graves à l’ordre public ou de faire face à la calamité publique. Elles doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées aux circonstances de temps et de lieu. Le Comité consultatif de l’état d’urgence peut être consulté à leur sujet, par un avis public.

Les mesures prises sur le fondement de l’alinéa précédent deviennent caduques lorsque prend fin l’état d’urgence, sauf à ce que le Parlement en proroge spécifiquement les effets.

Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article.