État d’urgence sanitaire et libertés en mauvaise santé

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune sur Marianne.net, le 28 mars 2020 

L’état d’urgence sanitaire est désormais en vigueur en France, pour une durée de deux mois, du fait de la loi du 23 mars 2020. Il vient conférer une base légale à l’ensemble des mesures qui ont été prises pour faire face à l’épidémie de Covid-19, dont le confinement décrété à compter du 17 mars à 12 heures, alors même que cela ne paraissait pas indispensable. En effet, dimanche 22 mars, le Conseil d’État a rendu une ordonnance  dans laquelle il retient que « le Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, telle une épidémie avérée, comme celle de covid-19 que connaît actuellement la France ».

Cet état d’urgence sanitaire n’est donc pas tant destiné à conférer une telle base légale qu’à renforcer les mesures qui pourront être prises.

Il s’agit d’un nouvel état d’exception, inspiré de l’état d’urgence « sécuritaire », déclenché et modernisé après les attentats du 13 novembre 2015. Mais, similaire dans son appellation et son déclenchement (par décret en Conseil des ministres), il s’en éloigne nettement par son régime, avec des mesures encore plus attentatoires aux droits et libertés.

Il est indispensable qu’en cette période troublée, le Parlement continue de fonctionner

D’abord, les raisons justifiant qu’il soit activé sont aussi larges que floues : « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». Tel pourrait ainsi être le cas de l’épidémie de grippe saisonnière, dont plusieurs milliers de personnes meurent chaque année. Une mention plus précise aurait donc été nécessaire, telle une catastrophe sanitaire « exceptionnelle », qui met en péril la santé « et la vie » de la population, ou encore qui, par « son ampleur », menace de dépasser les capacités des services de santé : seraient alors exclues les épidémies pour lesquelles on dispose déjà d’un vaccin ou dont le traitement peut être assuré dans le cadre du fonctionnement normal des services en question.

Ensuite, la prorogation de l’état d’urgence sécuritaire au-delà de douze jours requiert une loi, tandis que le Parlement ne doit intervenir pour proroger l’état d’urgence sanitaire qu’au terme d’un délai d’un mois. Ainsi, pendant un mois, l’Exécutif a toute latitude pour agir en vertu de cet état d’exception, sans que le Parlement puisse lui reprocher d’y avoir recours et y mettre un terme, ou sans qu’un débat démocratique sur le déclenchement d’un tel régime attentatoire aux libertés ne soit organisé.

Mais la plus grande différence concerne les très nombreux pouvoirs conférés au Premier ministre, qui sont tous des pouvoirs généraux, alors que l’état d’urgence sécuritaire prévoit, pour l’essentiel, des pouvoirs individuels. La différence est de taille car, au-delà du nombre de personnes concernées, une mesure individuelle doit être dûment motivée, ce qui n’est pas le cas d’une mesure générale. Une fois l’état d’urgence sanitaire déclenché, le Premier ministre peut prendre des mesures générales (sur tout ou partie du territoire) de restrictions de la circulation, de confinement à domicile, « sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé » (ce qui est donc plus restrictif encore que le confinement actuel), de fermeture provisoire d’établissements recevant du public, de limitation ou d’interdiction de réunion, ou toute autre mesure nécessaire et limitant la liberté d’entreprendre. Le champ de compétence est extrêmement vaste.

Malgré tout, la loi a prévu deux moyens de contrôle : c’est un moindre mal.

D’une part, les recours en référé (liberté et suspension) devant le juge administratif demeurent actifs. En particulier, en matière de référé liberté (en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale), le juge doit statuer en 48 heures. Encore faudra-t-il qu’il puisse se réunir, en dépit des circonstances actuelles.

D’autre part, la loi prévoit que l’Assemblée nationale et le Sénat sont informés « sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire » et qu’ils peuvent « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ». Il est en effet indispensable qu’en cette période troublée, le Parlement continue de fonctionner, qu’il poursuive son travail de contrôle et suive toutes les mesures qui seront prises au cours de cette période.

Il est compréhensible que la crise sanitaire requière des adaptations, y compris au sein de nos institutions, sans déboucher, cependant, sur leur interruption ou quasi-interruption. Il ne serait pas admissible que des mesures générales soient prises au sein des assemblées pour limiter, de façon coercitive, le nombre de députés et de sénateurs présents au Parlement. Une telle mesure ne peut résulter que d’une bonne entente entre les groupes, non d’une obligation à leur égard : les parlementaires sont chez eux au Parlement et ils doivent pouvoir s’y rendre pour accomplir leur mission de représentants de la Nation.

D’ailleurs, une mission d’information a été créée à l’Assemblée nationale, présidée par Richard Ferrand : c’est judicieux, mais aussi douteux, car l’on connaît, depuis l’affaire « Benalla », la clémence de la majorité envers le Gouvernement et, surtout, cette démarche pourrait empêcher que ne soit constituée, plus tard, une commission d’enquête sur la crise sanitaire actuelle.

Un suivi comparable va être entrepris au Sénat. Gageons qu’il sera plus impartial, tout en étant à même d’interpeller les pouvoirs publics et, notamment, le Gouvernement sur les éventuels excès en matière de libertés publiques individuelles. Que l’état d’urgence sanitaire ne soit pas fatal à nos libertés et à l’État de droit !

Le million !

1 000 500.

C’est le nombre de soutiens exprimés au référendum d’initiative partagée et confirmés par le Conseil constitutionnel, à la date du 4 décembre 2019.

Cette procédure a été initiée, rappelons-le, à la veille de l’adoption définitive de la « Loi Pacte », dont l’un des objectifs était de permettre la privatisation d’Aéroports de Paris. Elle prend la forme d’une proposition de loi, déposée par 248 parlementaires (députés et sénateurs), déclarée recevable par le Conseil constitutionnel le 9 mai 2019, non sans susciter une certaine agitation. La proposition de loi elle-même tend à faire d’Aéroports de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, imposant alors sa nationalisation.

Un million de soutiens, c’est beaucoup. Mais c’est encore largement trop peu.

En effet, pour être validé, le référendum d’initiative partagée requiert le soutien d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales soit, selon la décision même du Conseil constitutionnel, 4 717 396. Ces soutiens doivent être recueillis avant le 13 mars 2020, soit dans tout juste trois mois.

Autant le dire d’emblée : alors que moins d’un quart des soutiens nécessaires ont été confirmés et, sauf sursaut fort improbable, ce nombre ne sera pas atteint.

Si la volonté du chef de l’État était réellement de renforcer la vie démocratique, il convoquerait un référendum dès à présent

Mais un million, c’est déjà beaucoup. D’abord, bien qu’il s’agisse d’un référendum, le sujet (le statut d’Aéroports de Paris) demeure circonscrit et technique. Il ne passionne guère les foules et ne suscite pas davantage l’enthousiasme des conversations de comptoir. Or, s’il en existe plusieurs, des initiatives qui réunissent plus d’un millions de soutiens officiels (pétitions, primaires, etc.) demeurent peu nombreuses.

Ensuite, les initiateurs du processus (tous les partis d’opposition) ne peuvent compter ni sur l’appui du Gouvernement ni sur celui de puissants lobbies, qui les aideraient à mobiliser des soutiens. Au contraire, le Gouvernement fait tout pour empêcher que l’initiative aboutisse, de l’absence de publication quotidienne des chiffres au refus de campagne audiovisuelle, qui permettrait de sensibiliser l’électorat à cette première démocratique, en passant par la complexité du système de recueil des soutiens.

Enfin, ce seuil d’un million de soutiens, d’abord symbolique, est celui que le Président de la République proposait de retenir, dans une version révisée de cette procédure d’initiative partagée.

En effet, le projet de loi constitutionnelle, déposé le 29 août 2019 sur le bureau de l’Assemblée nationale, mais qui n’a pas encore fait l’objet d’un examen en commission (et qui ne le fera sans doute jamais), prévoit d’assouplir les conditions formelles requises pour enclencher un référendum d’initiative populaire. Son article 9 dispose ainsi, notamment, que le nombre de soutiens nécessaires est d’un million.

Si la volonté du chef de l’État était donc réellement de renforcer et rénover la vie démocratique, il pourrait prendre acte dès à présent du franchissement du seuil qu’il propose de retenir, puis convoquer un référendum comme l’article 11 de la Constitution l’y autorise.

Le geste serait fort et pourrait même se retourner contre les instigateurs eux-mêmes, tant l’on sait que les référendums mobilisent très faiblement l’électorat.

Pourtant, il ne le fera pas.

D’une part, ce serait malgré tout donner satisfaction à l’opposition et le pari demeurerait risqué, car le résultat ne peut être connu à l’avance.

D’autre part, entre réforme des retraites, contestations sociales, élections municipales et bon nombre d’autres sujets, l’Exécutif et, en particulier, le chef de l’État, n’entend pas se préoccuper davantage du statut d’Aéroports de Paris. Il lui est bien plus confortable, sur ce point, de laisser la procédure courir jusqu’à son terme et se terminer vraisemblablement sans davantage de débat.

Enfin, ce seuil d’un million d’électeurs prévu par la révision constitutionnelle est équilibré par de nombreuses autres mesures, à commencer par l’impossibilité d’organiser un tel référendum d’initiative partagée sur un objet identique à une disposition en cours de discussion au Parlement, prenant ainsi acte de ce que firent les parlementaires à l’origine de la présente initiative.

Malgré tout, même si la procédure ne prospère pas davantage, elle aura un mérite essentiel : démontrer tout à la fois l’inefficacité du mécanisme actuel et la nécessité de le réformer afin de garantir que les voix démocratiques d’un millions (au moins) de citoyens puissent être entendues.

Une première !

Les parlementaires de gauche ont trouvé un moyen de contribuer, à leur façon, à la clôture du Grand débat national.

La Constitution décodée l’annonçait dès la semaine dernière : une initiative était envisagée afin d’enclencher la procédure de l’article 11 de la Constitution, de référendum d’initiative partagée, dans le but de contrer la privatisation d’Aéroport de Paris. C’est désormais chose faite.

Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, cette procédure est donc officiellement amorcée, quelques minutes avant que le Premier ministre ne fasse une déclaration devant l’Assemblée nationale, sans engagement de la responsabilité du Gouvernement, sur la restitution du Grand débat national.

Voici quelques éléments pour bien comprendre le fonctionnement de cette procédure, qui figurent dans la loi organique tendant à sa mise en œuvre.

Comment le référendum d’initiative partagée est-il enclenché ?

L’initiative prend la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire d’une initiative législative des parlementaires, cosignée par un minimum d’un cinquième des membres du Parlement.

Cela signifie d’abord que députés et sénateurs peuvent être signataires du texte, ce qui est le cas en l’espèce. C’est d’ailleurs la seule initiative institutionnelle qu’ils peuvent réellement formuler en commun.

Ensuite, le Parlement comptant 925 membres (577 députés et 348 sénateurs), il faut qu’au moins 185 d’entre eux signent la proposition de loi. Ce seuil semble franchi, le chiffre de 197 parlementaires ayant été avancé.

Enfin, ils peuvent être de tous bords politiques, ce qui est effectivement le cas puisqu’ils proviennent des groupes Gauche démocrate et républicaine et CRCE (principalement communiste), Socialiste, Les Républicains, Libertés et territoires (dissidents de la majorité), Radicaux (RDSE), Union centriste. La démarche est donc transpartisane.

Pourquoi le Conseil constitutionnel va-t-il être saisi ?

Une fois que la proposition de loi cosignée aura été formellement déposée, elle sera envoyée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité.

Il devra d’abord vérifier le nombre de parlementaires et valider que le seuil de 185 est effectivement franchi.

Il lui faudra ensuite s’assurer que la proposition de loi est conforme à la Constitution et, notamment, qu’elle entre dans le champ de l’article 11. Celle-là a pour objet de faire d’Aéroport de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, tandis que celui-ci précise qu’un référendum peut avoir lieu sur la politique économique, sociale et environnementale de la France et les services publics qui y concourent. L’objet paraît donc conforme à la Constitution.

Enfin, il ne faut pas que la proposition de loi porte sur une disposition entrée en vigueur depuis moins d’un an. Or la « loi Pacte », actuellement en discussion au Parlement, tend précisément à permettre la privatisation d’ADP : cette loi devrait être définitivement adoptée cette semaine, le Sénat devant rejeter le texte demain et l’Assemblée nationale devant l’adopter définitivement jeudi.

Il pourrait dès lors être promulgué dans la foulée, avant que le Conseil n’ait rendu sa décision sur la recevabilité de la proposition de loi, rendant cette dernière irrecevable puisque portant alors sur une disposition en vigueur depuis moins d’un an.

Mais il est question d’une saisine du Conseil constitutionnel sur cette loi, auquel cas le temps jouerait en faveur des parlementaires. En effet, le Conseil dispose du même délai d’un mois pour statuer sur les deux textes, la proposition de loi et la loi Pacte, respectivement à compter de leur dépôt au Conseil. Or la première devrait lui être envoyée avant la seconde, le conduisant sans doute à la déclarer recevable avant que la loi Pacte ne soit promulguée.

Combien d’électeurs doivent soutenir l’initiative ?

S’agissant d’une initiative « partagée », les parlementaires doivent ensuite être soutenus par un dixième des électeurs inscrits. Il faudra donc qu’un peu plus de 4,7 millions d’entre eux signent la proposition de loi pour que la procédure puisse prospérer.

La période de recueil des soutiens dure neuf mois et elle s’ouvre dans le mois qui suit la déclaration de recevabilité de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel. Si l’élection présidentielle ou des élections législatives devaient se tenir pendant la période, elle serait alors suspendue et ne reprendrait qu’ensuite.

Les soutiens des électeurs sont recueillis sous forme électronique, ce qui en fait l’un des rares mécanismes de démocratie numérique de la Ve République. Ils sont recueillis par le ministère de l’Intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et c’est donc au ministère de prévoir les mécanismes garantissant la fiabilité de leur recueil.

Une fois adressé, un soutien ne peut être retiré.

Une fois les soutiens recueillis, le référendum aura-t-il lieu ?

4,7 millions d’électeurs, ce n’est pas une mince affaire, surtout sur un sujet technique. Mais à supposer que le seuil soit atteint, dans le délai de neuf mois (la nouveauté pouvant susciter un entrain démocratique), le référendum n’aura pas automatiquement lieu pour autant.

L’article 11 de la Constitution laisse un délai de six mois au Parlement pour examiner le texte, le délai étant suspendu entre deux sessions ordinaires. L’examiner ne signifie pas l’adopter, mais le Parlement désigne bien les deux assemblées. Par conséquent, il suffit que la proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’une et l’autre des deux chambres, quitte à être rejetée en séance, pour que le référendum n’ait pas lieu.

Le Gouvernement pouvant disposer librement de la moitié de l’ordre du jour parlementaire, il pourra ainsi inscrire le texte. En admettant qu’il l’inscrive pour en demander le rejet, cette démarche apparaîtra alors clairement comme un moyen d’éviter le référendum.

Quand le référendum pourrait-il alors avoir lieu ?

À l’inverse, si le texte n’est pas examiné dans ce délai de six mois par les deux assemblées, alors le référendum devra être organisé.

En définitive, si le Conseil constitutionnel est saisi dans les prochains jours, s’il déclare la proposition recevable début mai, si la période de recueil des soutiens s’ouvre le 1er juin et si elle se clôt le 28 février 2020, si le Conseil constitutionnel déclare en mars 2020 que les soutiens ont été recueillis et si les deux assemblées n’ont pas examiné le texte avant décembre 2020 (car les mois de juillet, août et septembre ne comptent pas dans le calcul du délai de six mois), alors le référendum pourra être organisé en janvier ou février 2021, au mieux.

Cela fait beaucoup de « si »… Mais le processus laisse aux groupes parlementaires soutenant cette initiative presque deux ans pour occuper l’espace politique et médiatique, en opposition à une politique voulue par le Gouvernement. Une belle tribune.