Et les institutions, dans tout cela ?

Si sa pratique institutionnelle pourra être taxée de verticalité excessive – on reste très dubitatif sur le traitement d’une crise sanitaire par un Conseil de défense, destiné à la défense militaire et non à la défense immunitaire –, il est au moins une réforme voulue par Emmanuel Macron qui échappera à la critique : la réforme institutionnelle. Pour une raison simple : elle est inexistante.

Vouée à l’échec au moment même de son dépôt, elle s’est heurtée d’abord à « l’affaire Benalla ». Déposée à nouveau à la fin de l’été 2019, elle fut bloquée par le contexte social et les « gilets jaunes ». Désormais abandonnée, elle aurait pu partiellement renaître par le débat sur l’introduction de la proportionnelle, qui paraît toutefois enterré… pour ce quinquennat.

En effet, il ne s’agirait pas de trop se fâcher avec ses alliés et la majorité a donc indiqué, voici quinze jours et à propos de cette proportionnelle, que « les conditions ne sont pas réunies pour mener à bien cette réforme par la voie parlementaire dans un calendrier à la fois particulièrement serré à l’approche des élections de 2022 et contraint par la crise sanitaire », mais, « avec le recul que nous offrent les quatre années de cette mandature, nous devons saisir l’occasion pour travailler à préparer l’avenir et réfléchir au rôle et à l’évolution de nos institutions, en particulier en ce qui concerne le Parlement ».

Il est effrayant de relever à quel point ceux qui sont désireux de modifier les institutions ignorent les institutions actuelles

Bref, le projet est abandonné mais la réflexion doit servir la construction d’un programme de campagne électorale en vue des échéances de 2022.

À la lecture de cette position, plusieurs points interpellent.

D’une part, pourquoi les conditions ne seraient-elles pas réunies ? Il est vrai que la tradition veut qu’on ne modifie pas le mode de scrutin dans l’année qui précède une élection, mais il reste alors encore trois mois. Lorsque l’on connaît la tendance de l’Exécutif à contraindre l’agenda parlementaire, on se dit que c’est bien plus qu’il n’en faut. De surcroît, cette règle n’a pas valeur constitutionnelle, mais seulement législative (depuis 2019). Donc, fausse excuse : on ne peut que se réjouir de l’abandon du projet, mais dénoncer les raisons avancées.

D’autre part, le communiqué de presse souligne que « le besoin d’une réforme institutionnelle pouvant contenir l’introduction d’une part de proportionnelle [était un] engagement présidentiel bloqué par le Sénat qui n’a pas souhaité avancer sur la réforme institutionnelle ». S’il est vrai que le Président de la seconde chambre ne s’était point montré enthousiaste face à cette réforme, rejoint par plusieurs de ses collègues, le Sénat n’a marqué aucun blocage, pour une raison très simple : il n’a pas été saisi. En outre, l’introduction de la proportionnelle aux élections législatives relève de la loi ordinaire, qui pourrait donc être adoptée malgré l’opposition du Sénat.

Il est effrayant de relever à quel point ceux qui sont désireux de modifier les institutions ignorent les institutions actuelles. Mais ce n’est pas nouveau : méprisant le Parlement autant que faire se peut, avant et pendant la crise sanitaire, d’aucuns avaient même oublié que le rôle des parlementaires était précisément de faire de la politique.

Mission a donc été confiée à la Commission des Lois de l’Assemblée nationale et à sa présidente de réfléchir sur le sujet. Un « groupe de travail » a ainsi été constitué, sur les modalités d’organisation de la vie démocratique, réunissant des députés des différents groupes politiques.

Là encore, la démarche interpelle. Non en ce que cette mission est confiée à une personnalité aux idées constitutionnelles parfois rancunières, qui avait appelé à une évolution du Conseil constitutionnel peu de temps après avoir vu l’une de ses initiatives largement censurée par le même Conseil, dont le rôle d’ultime contre-pouvoir est pourtant primordial. D’autant plus que certaines de ces idées sont occasionnellement heureuses, telle la concomitance de l’élection présidentielle et des élections législatives, sans doute inspirée par la lecture de réflexions issues de ce blog ou d’ailleurs.

En revanche, il est pour le moins saugrenu et même malvenu de faire travailler des parlementaires sur une mission dont on sait, dès à présent, qu’elle n’aboutira pas autrement que par l’élaboration d’un programme électoral.

D’ailleurs, les moyens mis à disposition par l’Assemblée nationale, les collaborateurs des députés concernés, les administrateurs qui suivront le dossier seront-ils inscrits dans les comptes de campagne de l’élection présidentielle, dont la période de prise en considération débute le 1er avril prochain ? Non, vraisemblablement pas et l’on comprend pourquoi.

Mais la démarche demeure politiquement dérangeante.

Non à la proportionnelle

L’introduction du scrutin proportionnel aux élections législatives est un débat récurrent. Un « marronnier politique », qui revient de loin en loin, de législature en législature, voire de session en session. On a déjà eu l’occasion de justifier une position : ni dose ni overdose de proportionnelle.

Mais puisque le débat revient à 15 mois de la prochaine échéance présidentielle, puisque, visiblement, son introduction n’est pas totalement abandonnée, alors qu’elle pourrait faire l’objet d’un référendum et puisque, inévitablement, la question se posera encore à mesure que la campagne électorale avancera, rappelons cette position avec force : la proportionnelle, c’est non.

Pourquoi une telle obstination ?, pourrait-on légitimement interroger. La réponse est multiple, mais on la résumera à un argument simple : la proportionnelle est moins démocratique que le scrutin majoritaire.

En voilà un argument paradoxal, dira-t-on, alors que l’intérêt du scrutin proportionnel est justement de refléter fidèlement le spectre politique de la société. Qu’y aurait-il d’antidémocratique ou de plus démocratique ?

Cet argument d’un scrutin majoritaire plus démocratique que le scrutin proportionnel mérite donc quelque explication.

Réduire le poids institutionnel de partis incapables de s’inscrire dans un gouvernement pluraliste n’est pas antidémocratique

D’abord, le scrutin proportionnel engendre des négociations de coalition postérieures au scrutin, qui échappent donc aux électeurs et qui peuvent même aller à l’encontre de ce qui leur a été exposé pendant la campagne électorale, comme ce fut le cas en Allemagne en 2017 et en Italie en 2018. Est-ce alors démocratique que les socio-démocrates allemands mènent campagne en soutenant que « jamais plus jamais » ils ne gouverneront avec les chrétiens-démocrates d’Angela Merkel pour, au lendemain de l’élection, trouver un accord de coalition avec eux ? À l’inverse, le scrutin majoritaire impose une négociation antérieure au scrutin, pour que des candidatures communes et d’union soient présentées dans les circonscriptions, afin de concentrer les voix et d’obtenir le score le plus élevé. Les accords sont donc soumis aux électeurs, qui peuvent alors opérer un choix démocratique et éclairé.

Ensuite, la démocratie, comme gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple, est certes tournée vers le peuple, mais aussi vers le gouvernement, qu’il ne faut pas oublier. Or gouverner, c’est décider et, pour décider, il ne faut point être entravé. Il ne s’agit pas de dire qu’il faut décider de façon unilatérale, sans discussion aucune, mais il ne faut pas non plus verser dans l’excès inverse, consistant à associer une multitude de partenaires à la prise de décision, conduisant à des négociations éternelles et perpétuelles, empêchant toute décision efficace. Surtout dans un pays où la recherche du compromis est davantage associée à la compromission qu’à la sagesse.

Le scrutin majoritaire favorise l’émergence d’une majorité, donc la prise de décision sans, pour autant, nier l’existence de minorités. Elles peuvent être associées à la prise de décision, comme ce fut d’ailleurs systématiquement le cas dans les Gouvernements de la Ve République, pourvu que ces minorités soient constructives et s’inscrivent dans la politique majoritaire.

En revanche, ce scrutin opère au détriment de certains partis qui, bien que disposant d’un certain écho dans l’opinion publique, ne parviennent pas à s’unir. Ce sont généralement eux qui dénoncent le scrutin majoritaire et appellent à la proportionnelle, ce qui ne manque pas d’ironie : ils réclament un scrutin qui impose des coalitions, alors qu’ils sont eux-mêmes dans l’incapacité de s’inscrire dans la moindre union, ne parvenant pas à faire des accords politiques avant les élections pour les soumettre aux électeurs.

Il n’y a donc rien d’antidémocratique dans le scrutin majoritaire, au contraire : il favorise les partis démocratiquement forts et réduit l’impact des partis démocratiquement marginaux, non quant à leur présence dans l’opinion, mais quant à leur capacité à s’inscrire dans un processus de gouvernement. À l’inverse, ces partis marginaux peuvent avoir un poids excessif lorsque, dans le cadre d’un scrutin proportionnel, des négociations cruciales les mettent en position de force, afin de construire une majorité dans l’urgence. Cette coalition est alors hétéroclite, impuissante et fragile : elle ne vit qu’au gré des calculs, parfois médiocres, de ses composantes.

La situation actuelle ne fait que le confirmer. Les voix qui réclament la proportionnelle sont surtout celles du MoDem, de La France insoumise et du Front national (actuellement RN). Le premier, par principe, car il n’en a pas besoin, si ce n’est pour s’épargner d’intenses négociations pré-électorales tous les cinq ans : il participe au Gouvernement actuel et il dispose d’un groupe important à l’Assemblée nationale, mais pas au Sénat (où l’élection a lieu, en large partie, à la proportionnelle). Les deux autres par nécessité : ils obtiennent un nombre important de voix aux législatives, mais insuffisamment pour obtenir un nombre d’élus à juste proportion de leur représentativité. Pour autant, réduire le poids institutionnel de partis incapables de s’inscrire dans un gouvernement pluraliste n’est pas antidémocratique : c’est rationnel. Or rien n’indique que la démocratie doive se priver de cette vertu.

Enfin, quant aux élections de 2022, s’il n’est pas trop tard pour modifier la loi, une telle modification apparaîtra inévitablement comme une manœuvre – comme ce fut d’ailleurs le cas en 1984, pour les élections de 1986. Il n’est pas trop tard car le code électoral interdit certes de modifier la loi électorale dans l’année qui précède le scrutin, mais il n’y a aucune exigence constitutionnelle en la matière. En revanche, faire cette modification maintenant, à la veille des élections, alors que la proposition était présente dans le programme du candidat Macron en 2017, qu’elle a été plusieurs fois avancée et qu’il y a été autant de fois renoncé, reviendra à l’associer à une stratégie de campagne, donc à une opération électorale. Ce qui, d’ailleurs, serait assez proche de la réalité puisque, risquant de ne pas rééditer son exploit de 2017, LREM pourrait trouver ses aises dans un mode de scrutin qui donne toute sa force aux instances centrales des partis, aux dépens de l’échelon local…

Restons donc fidèles aux valeurs démocratiques, renonçons aux manœuvres et tenons un discours clair et ferme : la proportionnelle, c’est non !

Pour un Sénat plus légitime

Ce billet est paru sous forme de tribune sur Marianne Web.

Sur le même sujet : « Le Sénat est un contre-pouvoir », interview du 18 septembre pour la presse quotidienne régionale du groupe Centre France.

 

Le Sénat, partiellement renouvelé le 27 septembre, est une institution indispensable à l’équilibre des pouvoirs de la Ve République. La forte centralisation administrative et politique de notre régime, héritage du jacobinisme pour l’une et résultat du fait majoritaire pour l’autre, commande qu’une seconde assemblée parlementaire, représentant les collectivités territoriales, soit à même de limiter la politique majoritaire, sans pour autant l’entraver.

Le Sénat est ainsi un contrepouvoir nécessaire. Toute réforme qui conduirait à le faire disparaître ou à l’effacer derrière des pouvoirs seulement de façade constituerait un véritable risque pour notre démocratie.

Une institution ne connaissant jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un problème démocratique et de légitimité

En revanche, le Sénat souffre lui-même d’un problème démocratique, qualifié autrefois « d’anomalie » : depuis 1958, date de naissance de la Ve République et de renaissance du Sénat, il n’a jamais connu l’alternance. Certes, en 2011, un président issu des bancs socialistes a pu être élu au Plateau, mais le premier groupe majoritaire était encore le groupe de droite, aujourd’hui Les Républicains. Ainsi, ce groupe règne en maître sur cette assemblée depuis plus de 60 ans.

La raison est simple et, si rien n’est fait, rien ne changera.

Le Sénat est aujourd’hui élu par un collège électoral composé à plus de 95% de délégués municipaux, donc issus des communes, qu’il s’agisse du seul maire, de quelques conseillers municipaux ou de l’ensemble du conseil municipal. Dans les plus grandes communes, qui comptent plus de 30 000 habitants, des délégués municipaux supplémentaires sont désignés, à raison d’un délégué pour 800 habitants.

En France, les communes peu peuplées sont nettement majoritaires. Plus de la moitié des communes comptent moins de 500 habitants, environ 29 000 comptent moins de 2 000 habitants et seul 1% des communes comptent plus de 30 000 habitants. Mais ces dernières correspondent à 35% de la population française. La conséquence sur les élections sénatoriales est que les petites communes (de moins de 9 000 habitants) représentent plus des deux tiers du collège électoral sénatorial, alors qu’elles correspondent à moins de la moitié de la population. Or ces petites communes sont essentiellement présentes dans un milieu rural, à tendance plutôt conservatrice, si bien que, mécaniquement, le collègue électoral sénatorial est très majoritairement composé de délégués municipaux d’une affinité politique de centre droit.

Une institution politique qui ne connaît jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un réel problème démocratique, tant au regard de son fonctionnement que de sa légitimité. Si le Sénat n’est pas une chambre dogmatique, parce qu’il n’y existe pas de fait majoritaire, cette orientation systématique nuit à sa légitimité.

Pour préserver le Sénat, il est donc nécessaire de faire évoluer son mode de désignation.

Pour cela, il y a deux solutions principales. La première consiste à conserver le système actuel, en abaissant toutefois le seuil et la tranche du nombre d’habitants imposant la désignation de délégués supplémentaires. Aujourd’hui, le seuil est de 30 000 habitants et, au-delà, un délégué supplémentaire doit être désigné, pour chaque tranche de 800 habitants : en abaissant le seuil à 20 000 et la tranche à 500 habitants, il y aurait environ 10 000 nouveaux délégués qui intégreraient le collègue électoral. Les représentants des communes de moins de 9 000 habitants ne pèseraient alors plus « que » 62% du collège électoral, ce qui paraît toujours excessif.

Cette première solution n’est donc pas pleinement satisfaisante, mais elle est la plus aisée à atteindre car une loi ordinaire suffit.

Une seconde solution consiste à revoir plus en profondeur le mode de désignation des sénateurs, pour en faire une institution représentant effectivement les collectivités territoriales, à partir de leur organe délibérant. On compte 18 régions, dont 5 d’outre-mer et 6 collectivités d’outre-mer, soit 24 collectivités de rang régional ou similaire. Il existe 101 départements, auxquels s’ajoute la Métropole de Lyon. Enfin, 42 communes comptent plus de 100 000 habitants. Soit 168 collectivités au total.

On propose d’élire le Sénat selon deux types de désignation (comme c’est en réalité le cas aujourd’hui, puisque certains sénateurs sont élus au scrutin majoritaire, d’autres au scrutin proportionnel). Une première série de sénateurs représenteraient les régions, les départements et les grandes villes (de plus de 100 000 habitants), à raison d’un sénateur pour chacune de ces collectivités. Il y en aurait donc 168. Ils seraient élus par et parmi le conseil de la collectivité (suffrage indirect) et auraient rang, de droit, de vice-président ou d’adjoint, en charge de représenter la collectivité au Sénat.

La deuxième série de sénateurs serait élue dans chacune des régions ou collectivités d’outre-mer, par les conseils municipaux. Les communes de chacune de ces régions seraient réparties en trois groupes : celles de moins de 1 000 habitants, celles de 1 000 à 9 999 habitants et celles de 10 000 à 100 000 habitants. Les conseils municipaux de chacun de ces trois groupes de communes éliraient respectivement 1, 2 et 4 sénateurs, ce qui ferait 7 sénateurs par collectivité régionale, soit un total de 168 sénateurs élus dans la deuxième série.

Il y aurait ainsi 336 sénateurs, auxquels s’ajouteraient les 12 sénateurs représentant les Français de l’étranger, portant le total à 348, soit le nombre actuel, qui serait inchangé. Mais les électeurs issus des petites communes auraient un poids moindre dans la représentation sénatoriale, ne désignant plus que 72 sénateurs sur les 348.

Il s’agirait d’une solution qui renforcerait à la fois la légitimité du Sénat et son lien avec toutes les collectivités territoriales. Pour y parvenir, il faut procéder à une révision constitutionnelle, qui suppose l’accord du Sénat : il saura le donner en mesurant l’importance de l’enjeu démocratique de cette réforme.

Précisément parce qu’il n’est pas une chambre dogmatique !