La destitution n’est pas une mesure politique

À manœuvre politique irresponsable, il faut apporter une réponse juridique rigoureuse.

Alors que la délicate question du financement libyen de la campagne présidentielle de 2007 est à nouveau posée, des députés Les Républicains tentent d’attaquer le Président de la République.

Pierre Lellouche et Christian Jacob ont déposé une proposition de résolution visant à réunir le Parlement en Haute Cour, sur le fondement de l’article 68 de la Constitution, afin d’aboutir à la destitution du Président de la République. Il s’agit là d’une pure manœuvre politicienne et, ainsi, d’un détournement de procédure car le mécanisme de l’article 68 ne met pas en place une responsabilité politique du chef de l’État. En ce sens, il est nettement distinct de la procédure prévue à l’article 49 de la Constitution qui permet de mettre en cause la responsabilité politique du gouvernement en votant une motion de censure, l’obligeant à démissionner. Au contraire, la procédure de destitution du Président de la République ne saurait être engagée pour des motifs purement politiques, mais lorsqu’il y a un réel manquement.

En effet, la dignité de la fonction justifie que soit préservés tant le principe de la séparation des pouvoirs, que les prérogatives du Président de la République et le principe de continuité de l’État. La procédure est ainsi strictement encadrée par une loi organique prise pour l’application de l’article 68, que le Conseil constitutionnel a validée dans sa décision du 19 novembre 2014, en rappelant ces principes essentiels.

À ce titre, le Bureau de l’assemblée devant laquelle la proposition de résolution est déposée doit statuer sur sa recevabilité. En particulier, il est chargé de veiller que la proposition justifie « des motifs susceptibles de caractériser un manquement au sens du premier alinéa de l’article 68 de la Constitution », c’est-à-dire un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». Car la procédure est violente et ne peut être utilisée qu’à l’égard d’agissements graves, son contrôle devant être alors tout aussi strict.

Le Bureau de l’assemblée concernée doit ainsi s’assurer, au-delà de la signature par au moins un dixième des membres de ladite assemblée, que la proposition de résolution fait état d’un manquement, en le caractérisant comme « manifestement incompatible » avec l’exercice du mandat présidentiel. Si juger de l’existence d’un tel manquement est une compétence de la Haute Cour, il revient bien au Bureau de s’assurer que cette procédure n’est pas utilisée à d’autres fins que celle pour laquelle elle a été prévue, à savoir mettre prématurément un terme au mandat présidentiel car son titulaire n’est manifestement plus digne de l’exercer.

En l’espèce, la proposition de résolution se borne à invoquer des « confidences concernant la défense nationale » que le chef de l’État aurait faites et qui auraient été relatées dans l’ouvrage Un Président ne devrait pas dire ça…

Toutefois, ces confidences ne sont en rien précisément identifiées, aucune citation directe n’étant avancée ni aucune page de l’ouvrage mentionnée. De surcroît, la proposition de résolution ne soutient pas que lesdites confidences, à les supposer établies, violent le secret de la défense nationale. Surtout, si on devait admettre que tel était le cas, en entrant là dans un niveau d’incertitude particulièrement élevé, la preuve n’est jamais apportée que ce qui pourrait constituer une violation du secret défense soit imputable au Président de la République. Et quand bien même ce serait le cas, ce dernier demeure l’autorité décisionnelle ultime en matière de levée du secret défense.

Par conséquent, s’il s’agit simplement de reprocher au chef de l’État de s’être confié à des journalistes, on ne saurait admettre que cela soit constitutif d’un manquement au sens de l’article 68 de la Constitution.

Le Bureau de l’Assemblée nationale ne pourra donc que conclure à l’irrecevabilité d’une telle proposition de résolution en rappelant à ses signataires que le principe de la séparation des pouvoirs ne permet pas de mettre en cause la responsabilité politique du Président de la République autrement que lors des élections.

En Italie : « Basta un sì! »

Le 4 décembre 2016, les Italiens voteront pour l’avenir de leur pays.

Il ne s’agit ni d’élections législatives ni d’élection présidentielle (le Président de la République italienne est indirectement élu par le Parlement), mais d’un referendum constitutionnel. En effet, une révision constitutionnelle a été engagée par le gouvernement de Matteo Renzi, dès son entrée en fonction au printemps 2014, tendant à « dépasser le bicaméralisme paritaire, à réduire le nombre de parlementaires, à contrôler les coûts du fonctionnement des institutions, à supprimer le CNEL [Conseil national de l’économie et du travail, l’équivalent de notre Conseil économique, social et environnemental] et à réviser le titre V de la seconde partie de la Constitution ».

Le referendum vient clore la procédure de révision constitutionnelle, bien qu’il ne soit pas obligatoire. L’article 138 de la Constitution italienne prévoit la possibilité d’y recourir s’il est demandé, dans un délai de trois mois à compter de l’adoption définitive par le parlement, par au moins un cinquième des membres de l’une des chambres, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux. Toutefois, cette demande ne peut être formulée si le texte a été approuvé, en seconde délibération et dans chacune des chambres, par la majorité des deux tiers de leurs membres.

Le projet de loi constitutionnelle a été adopté par 180 sénateurs le 20 janvier 2016 (et 112 contre) et par 361 députés le 12 avril 2016 (et 7 contre). C’était insuffisant pour éviter le referendum, lequel a été demandé, à la fois par des sénateurs, par des députés et par des électeurs. Ces derniers devront donc répondre « Oui » ou « Non » à la question « Approuvez-vous le texte de la loi constitutionnelle ? ».

Ce referendum est fondamental et déterminant pour l’avenir de l’Italie.

En premier lieu, il l’est parce que Matteo Renzi, Président du Conseil, ne sera pas en mesure de se maintenir en fonction dans l’hypothèse d’une victoire du « Non ». Lui et son gouvernement, principalement Maria-Elena Boschi, Ministre en charge des réformes constitutionnelles et des relations avec le Parlement, se sont fortement mobilisés pour conduire la révision constitutionnelle et son rejet serait un désaveu personnel engageant leur responsabilité.

Le Président du Conseil était même allé jusqu’à s’engager explicitement en indiquant qu’il démissionnerait en cas de défaite. Grand mal lui en a pris car les électeurs ont ainsi personnifié le referendum en s’attachant moins à la question posée qu’à celui qui la pose. S’il est ensuite revenu sur ces déclarations, c’était trop tard : d’une part, il est intimement associé à la réforme et, d’autre part, elle est si attachée à sa politique qu’il ne saurait survivre à son rejet.

Le cas échéant, cela conduirait très probablement à des élections anticipées, dans un contexte où le vote populiste reste très élevé (on se souvient de la victoire de Virginia Raggi à la mairie de Rome en juin 2016, issue du M5S). La victoire du « Non » ouvrirait donc, à court terme, une période d’incertitude et d’instabilité.

En deuxième lieu, ce referendum est fondamental et déterminant parce que cette période d’incertitude et d’instabilité à court terme se prolongerait sur le long terme. Le point essentiel de la réforme est la suppression du bicaméralisme égalitaire, qui est sans doute la cause de l’instabilité politique italienne (jusqu’au début des années 2000 et le retour de Berlusconi au pouvoir, un gouvernement se maintenait en général à peine un an en fonction). La Chambre des députés et le Sénat disposent presque exactement des mêmes pouvoirs : égaux dans la procédure législative, le gouvernement est doublement responsable devant les deux chambres, chacune d’entre elles pouvant voter (seule) une motion de censure.

Toutefois, n’étant pas élues selon la même base territoriale, les équilibres politiques n’y sont pas identiques. Ainsi, le gouvernement investi est généralement un gouvernement d’équilibre, contentant un maximum de parlementaires ou, plutôt, suscitant le moins de désaccords possibles conduisant, trop souvent, à la nomination de gouvernements très faibles, incapables de durer, d’endurer et de perdurer.

Mettre un terme à cette égalité serait donc salvateur et, associée à une réforme électorale conduisant au fait majoritaire à la Chambre des députés (« l’Italicum », sur lequel la Cour constitutionnelle doit se prononcer après le 4 décembre, devrait permettre d’obtenir une majorité claire et stable à la Chambre des députés, à même de soutenir durablement un gouvernement), la révision constitutionnelle conduirait à davantage de stabilité dans la démocratie parlementaire italienne, limitant les travers de la partitocratie qu’elle connaît depuis l’après-guerre. Au contraire, rejeter la réforme condamnerait définitivement ou, au moins, pour de nombreuses décennies encore toute possibilité de faire entrer le régime italien dans l’ère des démocraties modernes, gouvernées par l’universalisme, l’effectivité et la stabilité.

En troisième lieu, ce referendum est fondamental et déterminant pour l’avenir de l’Italie car il l’est tout autant pour l’avenir de l’Europe. Il ouvrirait une période d’incertitude à un moment où cette dernière a le plus besoin de sérénité, lorsque l’on voit les nombreuses crises qu’elle doit affronter (crise migratoire, crise britannique, crise populiste). Elle est directement affectée par le Brexit, indirectement par la victoire de Donald Trump aux États-Unis, économiquement par la crise financière qui a des répercussions en Grèce et en Espagne, politiquement par la montée des extrêmes dans de nombreux pays, notamment en France et en Allemagne.

Une victoire du « Non », une démission de Renzi, le maintien d’une instabilité latente voire chronique n’offriraient pas le soutien fiable et solide dont l’Europe a besoin et que l’Italie peut apporter sur le long terme. Or, en cette période particulière en Europe et même dans le monde, il est indispensable que l’un des acteurs majeurs de la construction européenne puisse dépasser les aléas quotidiens de sa politique interne.

Le 4 décembre 2016, les Italiens voteront pour l’avenir de leur pays et, au-delà, de l’Europe. Pour que cet avenir soit positif, « basta un sì! »*.

* Basta un sì! : Slogan de campagne des partisans du « Oui » au referendum constitutionnel italien du 4 décembre 2016, signifiant « il suffit d’un oui ! ».

Ces quelques lignes qui pourraient transformer le régime

Libres propos paru au JCP-A, 2013, 47 (du 21 janvier 2013)

La révolution, c’est maintenant. Le rapport remis par Lionel Jospin, au nom de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, au président de la République, le 9 novembre 2012, prône Un renouveau démocratique, à partir de trente-cinq propositions. Attendues, pour la plupart, elles ne sauraient surprendre. Toutefois, au moins deux d’entre elles méritent une attention particulière car elles pourraient remettre en cause la logique de notre régime : le parrainage citoyen et la politisation de la responsabilité du président de la République. La proposition d’octroyer aux citoyens le parrainage des candidats à l’élection présidentielle ne peut que soulever les plus vives réserves. Au régime actuel des 500 signatures de certains élus, issus d’au moins 30 départements ou collectivités d’outre-mer, la Commission propose de substituer une présentation par 150 000 citoyens, inscrits sur les listes électorales (soit 0,33 % des électeurs) et issus d’au moins 50 départements ou collectivités d’outre-mer. On ajoutera que l’argument du renforcement de la démocratie, généralement avancé, est purement démagogique : loin de la renforcer (on ne fait pas une décision démocratique avec 0,33 % des électeurs), ce système la dénature en renforçant les lobbies.

Instaurer un tel parrainage citoyen revient surtout à attribuer aux citoyens une mission qui n’est pas la leur : leur rôle est d’élire le président et non de choisir les personnes pour lesquelles ils vont voter. Aujourd’hui, c’est l’ancrage politique des personnalités qui leur permet d’accéder au rang de candidat : pour être candidat, il faut ainsi une assise et un engagement politique. Demain, à travers un tel système, il faudra un ancrage populaire, une réelle popularité ou, pis, un réel degré de populisme pour être candidat : l’élection prendra alors une grave connotation plébiscitaire. Sa logique, qui donne à notre régime parlementaire un caractère particulier emprunt d’efficacité, pourrait en ressortir transformer. On ne peut donc que se réjouir du renoncement à une telle réforme, visiblement annoncé par François Hollande lors de ses vœux au Conseil constitutionnel, le 7 janvier dernier : « S’agissant de la proposition relative au parrainage citoyen pour l’élection présidentielle, la concertation à laquelle j’ai procédé m’a finalement convaincu de la difficulté de sa mise en œuvre ».

La proposition de politiser la responsabilité du président pourrait également transformer le régime. Elle marque d’abord un net retour en arrière : là où Nicolas Sarkozy suggérait de moderniser en mettant fin à ce qui restait du « cérémonial chinois » imaginé par la loi De Broglie du 13 mars 1873, en permettant au président de discourir devant le Parlement, François Hollande revient à la loi Rivet du 31 août 1871, qui avait confié la présidence de la République à Adolphe Thiers tout en le rendant politiquement responsable devant l’Assemblée. En effet, la Commission Jospin propose de réformer le statut du président de la République, en mettant fin à son immunité et en clarifiant la nature de sa responsabilité, à travers l’affirmation de son caractère politique et non juridictionnel.

Or, appliquant à la République le principe fondamental selon lequel « le Roi ne peut mal faire », le président bénéficie traditionnellement d’un principe d’irresponsabilité politique. C’est le pendant du principe de neutralité et de continuité de l’État qu’incarne le chef de l’État, lequel ne peut donc pas être démis de ses fonctions pour des raisons politiques. Seule existe une responsabilité pénale très restrictive, qui se limitait, jusqu’en 2007 – et cela depuis la IIe République –, à la haute trahison et qui concerne, depuis la révision constitutionnelle du 23 février 2007, le « cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». Qu’est-ce qu’un tel cas ? Poser une telle question participe d’une curiosité naturelle, mais excessive en l’espèce car la Constitution ne définit pas cette notion et ce sera donc aux parlementaires d’en décider, le moment venu.

On pourrait ainsi considérer que la révision de 2007 a, d’ores et déjà, introduit une responsabilité politique puisque, contrôlée de bout en bout par les parlementaires, elle échappe à toute instance juridictionnelle : c’est la position que défend la Commission. Néanmoins, plusieurs arguments s’y opposent. D’une part, l’argument de la commission, selon lequel, le Parlement étant à l’origine de la procédure, la responsabilité devient de nature politique ne tient pas puisque, historiquement, les membres du Gouvernement étaient individuellement responsables, pénalement, devant le parlement. D’autre part, la destitution, d’origine et d’inspiration américaine, y est une procédure mise en œuvre dans le cadre d’une responsabilité pénale (impeachment). En outre, le projet de loi organique instituait une procédure s’apparentant à une procédure juridictionnelle et pénale, au cours de laquelle le président pouvait être représenté (par un avocat) et une commission, chargée de recueillir toute information nécessaire (phase d’instruction), disposait des prérogatives reconnues aux commissions d’enquête se rapprochant, on le sait, des pouvoirs d’investigation en matière pénale. Enfin, lors de cette procédure, le Parlement est constitué en Haute Cour, ce qui en marque l’aspect juridictionnel. C’est d’ailleurs à ce niveau que la Commission Jospin propose de transformer la nature de la responsabilité en ne réunissant plus le Parlement en Haute Cour mais en Congrès.

Tout concourt, ainsi, à confirmer que la responsabilité actuellement envisagée par la Constitution est de nature pénale. La logique y est fondamentalement différente de la responsabilité politique. La première aboutit à une forme de jugement (une condamnation et une peine : en l’espèce, la fin prématurée du mandat et, le cas échéant, d’autres poursuites), là où la seconde aboutit à un renvoi ; la première concerne des faits pénalement répréhensibles (incompatibles avec l’exercice du mandat), là où la seconde ne concerne que des faits politiquement répréhensibles (qui ne s’inscrivent pas dans la politique soutenue par le Parlement). Cela pourrait sembler n’être que des mots, il s’agit bien plutôt d’une logique et d’un argumentaire spécifique à chacun des types de responsabilités : un gouvernement politiquement censuré n’est pas un Gouvernement pénalement condamné.

Transformer la responsabilité du président de la République en responsabilité politique c’est donc en changer la logique. Mais c’est également changer la logique de sa mission : il devient politiquement engagé. S’il l’est effectivement lors de l’élection, s’il le demeure partiellement pendant son mandat, s’il le redevient lorsqu’il se représente, il est avant tout, constitutionnellement, en cours de mandat, une institution neutre et arbitrale, à même, en toute circonstance, de résoudre les crises. Le subordonner à une responsabilité politique revient à mettre un terme à ce statut particulier, de neutralité et d’indépendance dont doit bénéficier un chef de l’État et dont bénéficie, quoi qu’on en dise, le président de la Ve République. Après une telle réforme, dans l’hypothèse, nullement impossible, d’un Parlement opposé au président de la République, sa destitution politique est parfaitement envisageable. En plus de la cohabitation, on peut imaginer le cas d’un président opposé au Sénat et ne bénéficiant que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale : cette situation justifierait-elle qu’il soit destitué ? Adolphe Thiers, le 24 mai 1873 et Charles de Gaulle (alors « président du Gouvernement » mais sans président de la République), le 20 janvier 1946 ont été renvoyés par la chambre parce qu’ils ne lui convenaient plus, politiquement.

Cette proposition viendrait ainsi offrir un argument supplémentaire à ceux qui défendent la nature hybride de notre régime, alors qu’il est et demeure fondamentalement parlementaire (un président ayant nécessairement besoin de l’appui de l’Assemblée nationale pour exercer le pouvoir), en mettant fin à un chef de l’État incarnant, par son arbitrage, une (certaine) neutralité. Cela d’autant plus que l’institutionnalisation de sa responsabilité politique n’est pas accompagnée de la politisation institutionnelle de sa mission, en raison de l’absence de révision de l’article 5 de la Constitution attribuant au président de la République la mission de définir la politique de la nation, ainsi que l’avait proposé le comité Balladur.