La responsabilité des gouvernants : première dette du pouvoir

Le 6e ForInCIP aura lieu le 19 mars 2021 et portera sur La responsabilité des gouvernants. Le public pourra y assister par Zoom, à partir d’un lien envoyé aux personnes inscrites.

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Présentation du 6e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, paru dans le JCP-A du 1er mars 2021.

La responsabilité des gouvernants est le corollaire du pouvoir qu’ils exercent : nul gouvernant ne saurait se voir confier un pouvoir sans être concomitamment investi du devoir d’en assumer la responsabilité devant celui qui le lui a confié. En étudier la nature, les mécanismes et les effets permettra d’apprécier son caractère essentiel au fonctionnement d’un régime démocratique. De surcroît, la crise mondiale actuelle confronte les gouvernants à leur responsabilité face au peuple. Toutes ces questions seront étudiées, à l’échelle de 14 systèmes juridiques, lors du 6e ForInCIP, organisé à Lille, le 19 mars 2021.

Gouverner, c’est décider : les gouvernants, c’est-à-dire ceux qui sont investis de la fonction de gouverner ou de participer à un gouvernement, accomplissent leur mission en prenant des décisions politiques, qui se traduisent par l’adoption de normes juridiques. Ces décisions ont pour objet de réaliser la politique qu’ils ont été chargés de mettre en œuvre, directement ou indirectement par le peuple, dans une démocratie : c’est le rôle du mandat qui leur est confié. Ce mandat n’est pas aveugle : le peuple le confie aux gouvernants et les gouvernants doivent en répondre devant le peuple. Tel est d’abord le sens de l’exercice du pouvoir : il appartient originairement au peuple, qui le confie aux gouvernants pour qu’ils l’exercent en son nom. Mais ils lui sont alors redevables : ils sont certes en mesure d’exercer librement ce pouvoir, en assumant leur fonction et leurs choix politiques, mais à la condition de rendre compte de leur action au titulaire originaire, seul à même d’apprécier si le pouvoir exercé est conforme au mandat qui fut confié.

C’est tout le sens de la « responsabilité », en droit constitutionnel : gouverner, c’est décider et c’est aussi assumer et répondre de ses décisions. Ainsi, Guy Carcassonne soulignait fort justement que « la responsabilité est la première dette du pouvoir » (G. Carcassonne, La Constitution, introduite et commentée, Seuil, Paris, 11e éd., 2013, p. 25), reprenant Portalis qui soutint jadis que « la justice est la première dette de la souveraineté » (Portalis, Discours préliminaire du premier projet de Code civil, 23 frimaire an X -14 déc. 1801). Nul gouvernant ne saurait se voir confier un pouvoir sans être concomitamment investi d’un devoir : en assumer l’entière responsabilité devant celui qui le lui a confié.

Il est rare qu’un terme juridique irrigue toutes les branches du droit, ou presque. C’est pourtant le cas de la responsabilité, que l’on retrouve en droit civil et en droit administratif, en droit international public et en droit international privé, en droit européen et de l’Union européenne, en droit du travail et en droit pénal, ainsi qu’en droit constitutionnel. Ici, elle connaît cette spécificité de ne pas avoir que des origines et des implications juridiques : prévue et régie par des règles de droit, elle a également une dimension politique très forte, en ce qu’elle vient compléter le lien politique entre le peuple, gouverné et source du pouvoir, et les gouvernants, responsables. Par conséquent, si la responsabilité est altérée, non assumée, écartée, voire annihilée, c’est ce lien politique qui est rompu et l’équilibre même du régime qui est fragilisé, voire vacillant. C’est dire si la responsabilité est essentielle au fonctionnement d’un régime démocratique.

La responsabilité des gouvernants est ainsi l’objet du 6e ForInCIP (Forum international sur la Constitution et les Institutions politiques), qui se déroulera le 19 mars 2021, dans le prolongement méthodologique et thématique des éditions précédentes.

Le ForInCIP, c’est d’abord une méthodologie, éprouvée désormais depuis cinq éditions et appelée la « science constitutionnelle ». À partir de la confrontation de différentes réglementations, pratiques et mises en œuvre de la responsabilité des gouvernants dans plusieurs systèmes juridiques différents (douze systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), elle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs). Les implications constitutionnelles de la responsabilité, dans leur double dimension juridique et politique, pourront ainsi être pleinement appréciées et analysées.

Le ForInCIP c’est aussi une identité thématique, en contribuant à l’analyse des institutions politiques et de leur fonctionnement. Tel fut l’objet des cinq premiers thèmes, tous publiés aux Cahiers du ForInCIP chez LexisNexis (Cahiers du ForInCIP n° 1 : L’opposition politique, 2016, Cahiers du ForInCIP n° 2 : La désignation des gouvrenants, 2017, Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, 2018, Cahiers du ForInCIP n° 4 : Les partis politiques, 2019, Cahiers du ForInCIP n° 5 : La déontologie politique, 2021).

À la multiplicité disciplinaire de la responsabilité correspond une diversité sémantique, que l’on retrouve à propos de la responsabilité des gouvernants. Il est donc d’abord nécessaire d’en cerner la nature, tant au regard de ses sources – juridiques, politiques, voire sociologiques – que de ses types, la responsabilité pouvant être individuelle ou collective, politique ou pénale, etc. Ensuite, il convient d’étudier ses mécanismes, c’est-à-dire, d’une part, ses destinataires et la diversité de son implication en fonction des destinataires concernés, ainsi que, d’autre part, ses mises en œuvre (déclenchement, procédure, fréquence, etc.). Enfin, il faut en analyser les effets, tant sur le fonctionnement des institutions que sur le discours relatif à ces institutions.

De plus, la crise mondiale que l’on traverse actuellement confronte les gouvernants à leur responsabilité quant aux décisions et choix politiques qu’ils ont dû opérer face à une situation extraordinaire, imprévisible et difficilement contrôlable mais qu’il fallait nécessairement maîtriser afin d’assurer la sécurité (sanitaire) des populations. Or garantir la sécurité du peuple se plaçant sous sa protection est la première mission de l’État, en étant l’objet même du contrat social. Par conséquent, sans consacrer un thème spécifique à la crise sanitaire, le ForInCIP propose d’aborder le thème de La responsabilité des gouvernants face à la crise sanitaire et de confronter ainsi les actes et les mécanismes mis en œuvre dans chacun des systèmes participant au Forum. Qu’il s’agisse des restrictions aux libertés, des mesures exceptionnelles d’urgence, de la législation déléguée, du bouleversement d’élections, tous les systèmes ont dû y faire face et leurs gouvernants voient ainsi leur responsabilité engagée, par des mécanismes diversifiés.

La journée même du Forum, qui se tiendra le 19 mars 2021, sera exclusivement dédiée à ce sujet, permettant d’aborder les autres aspects (nature, mécanismes et effets) sous ce prisme. Également en raison de la crise sanitaire, le Forum se tiendra exceptionnellement en visioconférence, avec un public pouvant donc y participer à distance. L’envoi du lien de connexion se fera sur la base d’une inscription préalable, gratuite mais obligatoire : forincip@gmail.com ou formulaire en ligne.

Une lueur d’espoir

Qu’on se rassure – ou non –, l’auteur de La Constitution décodée n’est pas devenu expert médical ou agent du renseignement et la lueur d’espoir que l’on évoque ne concerne pas l’évolution de l’épidémie, des variants du Covid-19, du déploiement vaccinal ou la question d’un (inévitable ?) confinement…

Non, l’espoir concerne ce à quoi nous sommes tous particulièrement attachés : nos libertés, leurs garanties, leur préservation. Et, en cette matière, il y a de quoi faire preuve d’un grand pessimisme ; on a pu formuler de nombreuses alertes. Encore récemment, la mission d’information sur la gestion de la crise sanitaire, créée à l’Assemblée nationale, a été unilatéralement clôturée par la majorité, laissant craindre ainsi que la responsabilité du Gouvernement ne soit plus qu’un vain principe.

D’une part, le Conseil constitutionnel a montré une nouvelle fois qu’il constituait effectivement l’ultime rempart face aux violations des droits et libertés, donnant tout son sens à la jurisprudence « Force 5 » par laquelle il s’est attribué le contentieux des ordonnances. Il a ainsi censuré, à deux reprises et en l’espace de quinze jours, des dispositions prises par ordonnance pendant la crise sanitaire, dont la très controversée prolongation automatique de la détention provisoire, que le Conseil d’État avait refusé d’examiner par simple « ordonnance de tri ».

Le Sénat a proposé des améliorations à la loi prorogeant l’état d’urgence auxquelles l’Assemblée nationale serait bien inspirée de souscrire

D’autre part, au moment où l’Assemblée décidait de poser un voile obscur sur l’action gouvernementale et de ne plus exercer sa mission constitutionnelle de contrôle, le Sénat remplissait pleinement la sienne en matière de législation, s’efforçant d’améliorer – et la tâche est ardue – la loi prorogeant à nouveau l’état d’urgence sanitaire.

Rappelons que celui-ci, applicable depuis le 17 octobre 2020, devait courir jusqu’au 16 février, date à laquelle le régime hybride de « sortie de l’état d’urgence » (en réalité, de sortie pour y rester) devait prendre le relai. Rappelons également que ce nouveau régime de l’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, devait disparaître de notre ordonnancement juridique à compter du 1er avril prochain. Plus exactement, l’intention des parlementaires (il s’agissait déjà des sénateurs, à l’époque), lorsqu’ils ont adopté ce terme du 1er avril 2021, était d’imposer une « clause de revoyure » au Gouvernement, alors que le régime de l’état d’urgence sanitaire était créé dans la précipitation, au moment où la France vivait son premier confinement strict. Il s’agissait ainsi d’y revenir plus tard, lorsque le contexte serait plus serein.

La crise épidémique durant plus longtemps que ce qui avait été imaginé alors, cette « clause de revoyure » du 1er avril va être repoussée au 31 décembre prochain. C’est regrettable, mais il faut admettre que le contexte actuel n’aide pas à débattre sereinement des améliorations utiles à ce régime d’exception, bien que des propositions aient été faites, qui mériteraient d’être encore améliorées. Ce qui est heureux, en revanche, c’est que ladite clause n’ait pas totalement disparu, même si on imagine aisément qu’elle sera à nouveau repoussée, probablement au-delà des échéances électorales de 2022.

Le projet de loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire, adopté mercredi dernier par le Sénat, qui revient cette semaine en nouvelle lecture et qui sera définitivement adopté vendredi prochain, propose toutefois certaines améliorations auxquelles l’Assemblée nationale serait bien inspirée de souscrire.

D’une part, les parlementaires ont d’ores et déjà renoncé à accoler automatiquement deux régimes d’exception, celui de l’état d’urgence lui-même et celui de sa sortie, comme ils avaient pu le faire avec la dernière loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire (l’état d’urgence devant s’appliquer jusqu’au 16 février et la « sortie » prenant automatiquement le relai jusqu’au 1er avril). Si un nouveau régime d’exception transitoire devait s’appliquer, il faudrait que les parlementaires le décident au moment opportun, ce qui est démocratiquement sain.

D’autre part, les sénateurs ont précisé que la restriction ou l’interdiction des rassemblements, permise pendant l’état d’urgence, ne valait pas pour les locaux à usage d’habitation, ce qui allait déjà sans dire – comme l’avait relevé le Conseil constitutionnel – mais qui va toujours mieux en le disant.

De plus, ils ont imposé qu’une mesure de confinement (consistant en une interdiction de sortir de son domicile pendant plus de 12 heures par jour), si elle doit à nouveau être décidée, ne pourra s’appliquer que pour un mois et sa prorogation au-delà d’un mois devra être autorisée par la loi. C’est heureux car l’on se souvient à quel point cette mesure est attentatoire à notre liberté et que, lorsqu’elle fut décrétée en mars dernier, pour une application totale de sept semaines, elle n’a jamais fait l’objet d’un débat au Parlement ni d’un contrôle par le Conseil constitutionnel.

Enfin, le Sénat offre aux Préfets la possibilité d’autoriser localement l’ouverture des commerces de détail, lorsque la mise en œuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation du virus est garantie (ce qui ne concerne pas les bars et restaurants).

À constater l’évolution de l’épidémie et la gestion de la campagne vaccinale par le Gouvernement, on peut parier que nous ne serons pas guéris du virus avant de longs mois. En revanche, grâce au Sénat, notre démocratie pourrait commencer à marquer quelques signes d’assainissement.

Bande d’incompétents !

S’il est un domaine dans lequel l’Exécutif et la majorité actuelle se distinguent particulièrement, c’est celui de leur incompétence. Plus exactement celui de leur absence de sens politique, de leur incapacité à gérer les crises auxquelles ils sont confrontés, de leur grande difficulté à anticiper et à prévoir ; bref, de leur incompétence à gouverner puisque « gouverner, c’est prévoir ».

Le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur la gestion de la crise sanitaire le souligne une fois de plus. Tout en relevant que l’épidémie est une crise sanitaire internationale d’une ampleur inédite, le rapport révèle que les services de l’État, alors qu’ils avaient été alertés assez tôt, étaient mal préparés et mal équipés pour y faire face. En particulier, la coordination interministérielle était insuffisante, la préparation du système public de soin était inadaptée au risque épidémique et les personnes vulnérables, notamment les personnes âgées dépendantes, ont fait l’objet d’un défaut de vigilance.

La compétence d’un Gouvernement s’apprécie notamment au regard de sa capacité à gérer des crises, même exceptionnelles

Surtout, le « fiasco des masques » est une illustration criante de l’état d’impréparation du pays. La pénurie a été sciemment dissimulée par le Gouvernement, débouchant sur une communication de crise contradictoire et défaillante, incapable d’instaurer la confiance pourtant indispensable pour rassurer la population : à la crise sanitaire commençait à s’ajouter alors une crise politique, voire démocratique. Bande d’incompétents !

Pire que tout, « l’analyse de courriels échangés entre la direction générale de la santé et Santé publique France atteste d’une pression directe de M. Salomon sur l’agence afin qu’elle modifie la formulation des recommandations de ce rapport avant sa publication au grand public ». Connu, le problème a non seulement été sciemment dissimulé, mais aussi étouffé par des pressions du numéro 2 du Ministère de la Santé : ce n’est plus de l’incompétence, mais de la manipulation indigne, dont il faut tirer toutes les conséquences.

Déjà le rapport établi par la mission d’information de l’Assemblée nationale et remis quelques jours auparavant s’était montré très critique de l’action du Gouvernement, conduisant le Président de la mission d’information, député de la majorité, à publier un « Avant-propos » où il regrettait « que certaines des auditions aient été éludées dans le présent rapport » et ajoutait : « Si le présent rapport apparaît à charge, notamment envers les personnels soignants, votre Président souhaite insister sur le constat dressé, en creux, de la formidable capacité de notre pays à réagir dans une séquence en tous points redoutable ».

À l’aune du rapport sénatorial, force est de constater que les critiques étaient justifiées, tandis que les regrets ne l’étaient point.

La compétence d’un Gouvernement s’apprécie notamment au regard de sa capacité à gérer des crises, même exceptionnelles. Celle que nous traversons depuis bientôt un an montre ainsi ce qu’il faut en penser.

À vrai dire, elle ne fait que le confirmer car, depuis 2017, les erreurs se multiplient et l’Exécutif n’en était pas à son coup d’essai.

Ces derniers jours, on voit comment a été gérée la crise sécuritaire que nous traversons depuis plusieurs mois, avec la multiplication des violences lors des manifestations, qu’il s’agisse de celles des manifestants ou des répliques des forces de l’ordre. Le Gouvernement et, en particulier, le Ministre de l’Intérieur ont trouvé judicieux d’introduire un article qui, plus que polémique, est surtout problématique puisqu’il cherche à bâillonner les médias, à entraver la liberté d’expression, à bloquer le droit à l’information. Bande d’incompétents !

Ces derniers mois, la « saga électorale » traduit tout autant cette incompétence. Au-delà des tergiversations successives entre le 12 mars (fermeture des écoles, mais maintien du scrutin du 15 mars), le 14 mars (fermeture de tous les lieux publics, mais maintien du même scrutin) et le 16 mars (confinement et renvoi du second tour du scrutin), il est incompréhensible qu’il ait fallu attendre le mois de novembre pour s’interroger sur les scrutins de 2021, plutôt que de constituer un groupe de travail et de réflexion dès le mois de juillet dernier, afin de tirer les leçons de la séquence passée et anticiper la séquence à venir. Tous les pays démocratiques du monde, au début de la crise, ont connu les mêmes difficultés que la France et ont dû reporter les élections lorsqu’elles étaient programmées. Après plusieurs mois de crise, tous les pays démocratiques du monde ont appris à vivre avec le virus et maintiennent leurs élections, en dépit de la crise.

Sauf la France. Bande d’incompétents !

Plus tôt dans le quinquennat, la réforme des retraites, pourtant nécessaire dans son principe et demandée par de nombreux partis, a ravivé ce qui avait été estompé depuis plusieurs années : l’obstruction parlementaire. Elle-même dénaturation du débat parlementaire, elle n’en traduit pas moins une crise majeure concernant la réforme engagée qui renvoyait, cette fois, à la rupture du dialogue social, largement tronqué et au degré d’impréparation de cette réforme, ce que relayaient les contestations dans la rue. Il a alors fallu avoir recours au « 49, 3 », pour une finalité qui n’était pas la sienne. Bande d’incompétents !

Encore plus tôt dans le quinquennat, la révision institutionnelle souhaitée par l’Exécutif n’avait aucune chance de prospérer, avant même de subir « l’affaire Benalla » ou la séquence des « Gilets jaunes ». En effet, alors qu’une révision destinée à renforcer les pouvoirs du Parlement est nécessaire, elle n’avait d’autre objet que de l’affaiblir. Bande d’incompétents !

Les exemples sont encore nombreux pour démontrer cette incompétence, chaque fois qu’une réforme, pourtant nécessaire, pourtant souhaitée au-delà de la seule majorité, n’a pu aboutir ou n’a abouti que par un tour de force.

Dans une démocratie saine, chaque responsable est amené un jour ou l’autre à rendre des comptes, sur ses actions, sur ses abstentions, sur ses nominations, sur le maintien à leur poste d’agents défaillants, tels que, aujourd’hui, le Directeur général de la Santé. Ce sera au peuple de décider souverainement de l’avenir des responsables politiques actuels, lorsqu’il se prononcera au plus tard en 2022.