Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Une première !

Les parlementaires de gauche ont trouvé un moyen de contribuer, à leur façon, à la clôture du Grand débat national.

La Constitution décodée l’annonçait dès la semaine dernière : une initiative était envisagée afin d’enclencher la procédure de l’article 11 de la Constitution, de référendum d’initiative partagée, dans le but de contrer la privatisation d’Aéroport de Paris. C’est désormais chose faite.

Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, cette procédure est donc officiellement amorcée, quelques minutes avant que le Premier ministre ne fasse une déclaration devant l’Assemblée nationale, sans engagement de la responsabilité du Gouvernement, sur la restitution du Grand débat national.

Voici quelques éléments pour bien comprendre le fonctionnement de cette procédure, qui figurent dans la loi organique tendant à sa mise en œuvre.

Comment le référendum d’initiative partagée est-il enclenché ?

L’initiative prend la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire d’une initiative législative des parlementaires, cosignée par un minimum d’un cinquième des membres du Parlement.

Cela signifie d’abord que députés et sénateurs peuvent être signataires du texte, ce qui est le cas en l’espèce. C’est d’ailleurs la seule initiative institutionnelle qu’ils peuvent réellement formuler en commun.

Ensuite, le Parlement comptant 925 membres (577 députés et 348 sénateurs), il faut qu’au moins 185 d’entre eux signent la proposition de loi. Ce seuil semble franchi, le chiffre de 197 parlementaires ayant été avancé.

Enfin, ils peuvent être de tous bords politiques, ce qui est effectivement le cas puisqu’ils proviennent des groupes Gauche démocrate et républicaine et CRCE (principalement communiste), Socialiste, Les Républicains, Libertés et territoires (dissidents de la majorité), Radicaux (RDSE), Union centriste. La démarche est donc transpartisane.

Pourquoi le Conseil constitutionnel va-t-il être saisi ?

Une fois que la proposition de loi cosignée aura été formellement déposée, elle sera envoyée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité.

Il devra d’abord vérifier le nombre de parlementaires et valider que le seuil de 185 est effectivement franchi.

Il lui faudra ensuite s’assurer que la proposition de loi est conforme à la Constitution et, notamment, qu’elle entre dans le champ de l’article 11. Celle-là a pour objet de faire d’Aéroport de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, tandis que celui-ci précise qu’un référendum peut avoir lieu sur la politique économique, sociale et environnementale de la France et les services publics qui y concourent. L’objet paraît donc conforme à la Constitution.

Enfin, il ne faut pas que la proposition de loi porte sur une disposition entrée en vigueur depuis moins d’un an. Or la « loi Pacte », actuellement en discussion au Parlement, tend précisément à permettre la privatisation d’ADP : cette loi devrait être définitivement adoptée cette semaine, le Sénat devant rejeter le texte demain et l’Assemblée nationale devant l’adopter définitivement jeudi.

Il pourrait dès lors être promulgué dans la foulée, avant que le Conseil n’ait rendu sa décision sur la recevabilité de la proposition de loi, rendant cette dernière irrecevable puisque portant alors sur une disposition en vigueur depuis moins d’un an.

Mais il est question d’une saisine du Conseil constitutionnel sur cette loi, auquel cas le temps jouerait en faveur des parlementaires. En effet, le Conseil dispose du même délai d’un mois pour statuer sur les deux textes, la proposition de loi et la loi Pacte, respectivement à compter de leur dépôt au Conseil. Or la première devrait lui être envoyée avant la seconde, le conduisant sans doute à la déclarer recevable avant que la loi Pacte ne soit promulguée.

Combien d’électeurs doivent soutenir l’initiative ?

S’agissant d’une initiative « partagée », les parlementaires doivent ensuite être soutenus par un dixième des électeurs inscrits. Il faudra donc qu’un peu plus de 4,7 millions d’entre eux signent la proposition de loi pour que la procédure puisse prospérer.

La période de recueil des soutiens dure neuf mois et elle s’ouvre dans le mois qui suit la déclaration de recevabilité de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel. Si l’élection présidentielle ou des élections législatives devaient se tenir pendant la période, elle serait alors suspendue et ne reprendrait qu’ensuite.

Les soutiens des électeurs sont recueillis sous forme électronique, ce qui en fait l’un des rares mécanismes de démocratie numérique de la Ve République. Ils sont recueillis par le ministère de l’Intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et c’est donc au ministère de prévoir les mécanismes garantissant la fiabilité de leur recueil.

Une fois adressé, un soutien ne peut être retiré.

Une fois les soutiens recueillis, le référendum aura-t-il lieu ?

4,7 millions d’électeurs, ce n’est pas une mince affaire, surtout sur un sujet technique. Mais à supposer que le seuil soit atteint, dans le délai de neuf mois (la nouveauté pouvant susciter un entrain démocratique), le référendum n’aura pas automatiquement lieu pour autant.

L’article 11 de la Constitution laisse un délai de six mois au Parlement pour examiner le texte, le délai étant suspendu entre deux sessions ordinaires. L’examiner ne signifie pas l’adopter, mais le Parlement désigne bien les deux assemblées. Par conséquent, il suffit que la proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’une et l’autre des deux chambres, quitte à être rejetée en séance, pour que le référendum n’ait pas lieu.

Le Gouvernement pouvant disposer librement de la moitié de l’ordre du jour parlementaire, il pourra ainsi inscrire le texte. En admettant qu’il l’inscrive pour en demander le rejet, cette démarche apparaîtra alors clairement comme un moyen d’éviter le référendum.

Quand le référendum pourrait-il alors avoir lieu ?

À l’inverse, si le texte n’est pas examiné dans ce délai de six mois par les deux assemblées, alors le référendum devra être organisé.

En définitive, si le Conseil constitutionnel est saisi dans les prochains jours, s’il déclare la proposition recevable début mai, si la période de recueil des soutiens s’ouvre le 1er juin et si elle se clôt le 28 février 2020, si le Conseil constitutionnel déclare en mars 2020 que les soutiens ont été recueillis et si les deux assemblées n’ont pas examiné le texte avant décembre 2020 (car les mois de juillet, août et septembre ne comptent pas dans le calcul du délai de six mois), alors le référendum pourra être organisé en janvier ou février 2021, au mieux.

Cela fait beaucoup de « si »… Mais le processus laisse aux groupes parlementaires soutenant cette initiative presque deux ans pour occuper l’espace politique et médiatique, en opposition à une politique voulue par le Gouvernement. Une belle tribune.

 

Ceci est la représentation d’une affaire d’État

Ceci n’est pas une affaire d’État. C’est la représentation d’une affaire d’État.

Ce que l’on appelle communément « l’affaire Benalla », voire « l’affaire Benalla Macron » n’est pas une affaire d’État. Elle devait se cantonner à une affaire d’été et elle devient une affaire d’automne. Elle concerne principalement des faits commis lors des manifestations du 1er mai 2018 par un ancien collaborateur du Président de la République, désormais licencié pour faute.

En raison sans doute du contexte de tension croissante entre le Parlement et l’Exécutif depuis les élections de 2017, de l’arrogance voire du mépris du Chef de l’État à l’égard des parlementaires et, particulièrement, des sénateurs, ces derniers ont décidé de s’affirmer dans le rôle qui est le leur : contrôler.

Le Parlement a pour mission de représenter, légiférer, contrôler. Le contrôle parlementaire est essentiel dans une démocratie car il est le corollaire de la responsabilité, dont on ne saurait se passer dès lors que l’on exerce le pouvoir. Tel est précisément l’objet d’une commission d’enquête ou, plus précisément dans l’affaire qui nous occupe, des pouvoirs d’enquête confiés à la commission des lois dans le cadre d’une mission d’information.

Des propos ont été tenus et des positions ont été défendues, notamment par des membres éminents du Gouvernement (Garde des Sceaux, Ministre des relations avec le Parlement), quant à l’illégitimité de la mission des sénateurs. Ils violeraient doublement le principe de la séparation des pouvoirs, en s’immisçant dans le périmètre de la présidence de la République, alors que le Président n’est pas responsable, ou en enquêtant parallèlement à des poursuites judiciaires en cours, alors que c’est interdit par l’ordonnance relative aux commissions d’enquête.

Mais c’est confondre Président et présidence de la République, ou enquête judiciaire et enquête dans un cadre politique.

Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, mais cela ne s’applique ni à ses collaborateurs, ni à la présidence de la République, en tant qu’institution. Les premiers ont pu être auditionnés par le Parlement, la seconde peut faire l’objet d’un contrôle (notamment financier, par exemple). De surcroît, les parlementaires et, aujourd’hui, les sénateurs mènent une mission politique, non judiciaire, comme l’a rappelé Philippe Bas au début de l’audition de M. Benalla ce matin. Ils souhaitent établir des faits, en lien avec les services de protection des hautes personnalités, afin d’identifier d’éventuels dysfonctionnements dans les services de l’État, comme c’est leur droit. Ils ne mènent pas une enquête judiciaire, liée à des infractions qui ont pu être commises, ils se bornent à établir des faits, non à préparer une instruction pénale, pouvant conduire à une condamnation.

Là n’est toutefois pas l’essentiel dans cette « affaire ».

Si M. Benalla a effectivement eu un « comportement de voyou », le 1er mai, comme l’a dit M. Castaner, s’il s’agit effectivement d’une « affaire d’été », si la présidence de la République se désolidarise totalement du protagoniste principal et n’a rien à cacher à ce sujet, pourquoi y a-t-il une telle pression de la part de l’Élysée sur le Sénat ? Si la Garde des Sceaux a décidé de ne pas s’opposer à la création des commissions d’enquête (car elle aurait pu le faire, précisément au nom de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire), pourquoi tenter aujourd’hui de dénoncer une immixtion des sénateurs dans l’enquête judiciaire, qui n’est d’ailleurs pas vérifiée ? Si M. Benalla avait des missions précises et établies, s’il a effectivement été sanctionné, pourquoi sa fiche de poste et les pièces relatives à cette sanction n’ont-elles pas été transmises aux sénateurs qui les ont demandées ? S’il s’agit effectivement d’une » tempête dans un verre d’eau », comme Emmanuel Macron souhaite le laisser entendre, pourquoi s’est-il fendu d’un appel téléphonique à Gérard Larcher, pour lui signaler ce qui lui paraissait être des excès ?

Ce sont pourtant cette agitation et cette fébrilité qui donnent toute son importance à cette « affaire » : ce n’est pas tant les agissements de M. Benalla le 1er mai ou sa mission officielle au cabinet du Président qui animent l’intérêt des sénateurs, des journalistes et de l’opinion. Mais bien le « bras de fer », aujourd’hui, entre l’Exécutif et les Sénateurs, qui souligne d’ailleurs à quel point ces derniers et le Sénat sont essentiels à l’équilibre institutionnel de la Ve République.

L’affaire Benalla n’est donc toujours pas une affaire d’État. Mais pourrait bien constituer la représentation d’une affaire d’État.