Justice et politique(s)

Justice et politique. Ou justice et politiques. Dans l’un et l’autre cas, les rapports sont permanents, les échanges sont généralement tendus. C’est logique, mais pour préserver l’une et les autres, quelques précautions sont nécessaires.

Il faut avant tout opérer une distinction nette et précise entre les personnes et les fonctions. Les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. Mais la préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières.

Cela n’a rien à voir avec la présomption d’innocence. Le Président de l’Assemblée nationale, mis en examen, doit démissionner pour préserver la dignité de la fonction. Richard Ferrand, en tant que personne, aura alors toute latitude pour se défendre et convaincre de son innocence.

Ensuite, les rapports entre justice et politique sont permanents car il existe un Ministère de la Justice, ce qui est heureux. Que la justice soit indépendante est indispensable. Qu’une autorité endosse politiquement la responsabilité des faits et éventuels méfaits de l’administration judiciaire l’est tout autant, surtout dans une démocratie où la justice est rendue au nom du peuple.

Le Ministère de la justice est également en charge de la politique pénale de la nation, ce qui ne doit pas lui permettre de donner des instructions aux procureurs, qu’elles soient individuelles (elles sont interdites) ou générales, mais simplement à donner une orientation à leurs réquisitoires, libre à eux, dans une indépendance qu’il serait bon qu’ils acquièrent pleinement, de la suivre ou non.

Les échanges sont généralement tendus, enfin, car la politique étant la vie de la cité, elle est donc publique et les « affaires » qu’elle génère attisent le feu médiatique. Les politiques ont alors beau jeu de se mettre en scène, cherchant ainsi à s’adjoindre les faveurs du tribunal de l’opinion, à défaut d’obtenir celles du tribunal judiciaire.

Il faut que la politique se saisisse de la justice, non pour l’influencer ou la dénigrer, mais pour la valoriser et lui rendre sa dignité

Leur stratégie est alors presque systématiquement identique : victimisation, face à l’acharnement dont ils se prétendent être l’objet, soit de la part des juges, soit de la part du pouvoir – ou d’un pouvoir plus ou moins obscur –, soit des deux. Et l’on voit alors poindre des soutiens ou des alliances des plus surprenants, de Jean-Luc Mélenchon au Front National devenu Rassemblement du même type, en passant par Richard Ferrand ou les Balkany.

Les tensions n’en sont alors que ravivées car les juges, attaqués dans ce qui forge leur essence même, l’indépendance et l’impartialité, redoublent de vigilance, donc de rigueur. Il n’en fallait pas davantage aux politiques pour taxer la justice de politique.

Que dire, alors, lorsqu’elle est effectivement politique, ou en donne toutes les apparences ? On ne fait nullement référence ici à des histoires passées, mais bien à une affaire à venir.

La semaine prochaine s’ouvrira le procès de Jean-Jacques Urvoas, devant la Cour de justice de la République, cette instance créée par la Constitution, compétente pour la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et composée aux 4/5e de politiques (quinze membres, douze parlementaires et trois magistrats).

Il est donc temps que la politique se saisisse effectivement de la justice, non pour l’influencer ni pour la dénigrer, mais bien pour la valoriser et lui rendre sa dignité.

Cela imposerait d’adopter des réformes réclamées depuis de nombreuses années par tous les partis politiques… mais qu’aucun n’a menées à leur terme.

D’une part, supprimer la Cour de justice de la République, figure d’une justice d’exception. Il est nécessaire que les membres du Gouvernement répondent de leurs actes. Il est primordial qu’ils n’aient pas à affronter les attaques de n’importe qui sur la base de n’importe quoi, mais il n’est pas indispensable que cela relève d’une juridiction spécialisée et politisée. Confier un rôle de filtrage à la Cour d’appel de Paris serait sage.

D’autre part, renforcer l’indépendance de la justice, en particulier à l’égard des procureurs, en supprimant leur lien hiérarchique avec le Ministre. Son maintien vaut à la France des condamnations de la part de la Cour européenne des droits de l’Homme et le refus de cette dernière de les considérer comme des magistrats. Sa suppression renforcera l’indépendance et valorisera l’image de la justice, permettant de couper court à certains « procès d’intention » que les politiques mènent à son encontre.

Ce sont autant de réformes que le dernier projet de loi constitutionnelle reprend une nouvelle fois, après plusieurs tentatives, plus ou moins anciennes. La majorité, donc, les soutient. Les oppositions aussi, de droite comme de gauche, puisqu’elles s’en sont fait, plusieurs fois, les porte-voix. Pour autant, elles n’aboutiront pas.

Paradoxe ? Non, évidence. Elles sont inscrites dans une réforme qui forme un tout et sur laquelle le Gouvernement n’a pas d’accord. Privilégiant le sens politique sur le sens de l’État et le bon sens de la justice, ce dernier refuse de scinder la réforme pour voir cette partie aboutir. Cette stratégie en a déjà mené d’autres à leur perte.

C’est regrettable. Pour la justice et pour la politique.

Quatre révisions et un enterrement

Tribune parue sur Le Huffington Post, le 22 mars 2013

La révision constitutionnelle, c’est maintenant. Ou, plus exactement, les révisions constitutionnelles : quatre projets de loi constitutionnelle qui ont été adoptés en Conseil des ministres le 13 mars dernier, puis déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale. Ils portent respectivement sur la démocratie sociale, les incompatibilités applicables à l’exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel, le Conseil supérieur de la magistrature et la responsabilité juridictionnelle du Président de la République et des membres du Gouvernement.

Ces projets de révision étaient attendus. Tellement attendus que l’on peut se demander si les travaux de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique ont véritablement été utiles. Le rapport était d’une grande qualité mais, d’une part, certaines des mesures constitutionnelles retenues aujourd’hui n’y figuraient pas (la démocratie sociale ou la réforme du Conseil supérieur de la magistrature) et, d’autre part, elles avaient toutes été annoncées dès la campagne électorale du candidat Hollande (dans ses engagements n° 47, 48, 53 et 55).

Ce n’est donc pas tant la Commission qui les a suggérées – sauf, peut-être, la responsabilité civile du Chef de l’État – que le Président qui les a imposées. Bien qu’ils ne présentent pas de connexité directe entre eux, ces projets confirment ainsi une certaine volonté présidentielle de défendre une « République exemplaire » et de renforcer la démocratie.

1- La démocratie sociale

Dans cet esprit, l’inscription de la « démocratie sociale » dans la Constitution imposera d’associer les partenaires sociaux à l’élaboration des projets et propositions de loi et des ordonnances, sauf en cas d’urgence. Sage dans son principe, car elle concrétise l’un des droits constitutionnels du travailleur de participer « par l’intermédiaire de ses délégués à la détermination collective des conditions de travail », issu du Préambule de 1946, seules ses mesures d’application permettront d’en apprécier toute la portée. Afin d’en garantir l’effectivité, il sera en effet nécessaire de trouver un juste équilibre entre une réelle implication des partenaires sociaux et, donc, une urgence qui ne puisse pas être systématiquement invoquée et les moyens qui permettront de surmonter un (inévitable) blocage.

2- Les incompatibilités applicables à l’exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel

La constitutionnalisation de l’incompatibilité entre une fonction ministérielle et une fonction exécutive locale, déjà effective sous le Gouvernement Ayrault (imposée par la Charte de déontologie du 17 mai 2012), et la suppression de la qualité de membres de droit du Conseil constitutionnel à l’égard des anciens Présidents de la République participent de cette même logique d’exemplarité. Il sera enfin mis un terme à cette incohérence juridique selon laquelle un ministre, supérieur hiérarchique du préfet, peut être subordonné au contrôle de ce dernier en tant que responsable d’un exécutif local.

On ne peut que regretter que l’incompatibilité ne soit pas étendue à tout mandat local : cette même cohérence juridique le commande pourtant. Cela aurait permis de se passer de la formule, un peu lourde, relative aux présidences d’établissements de coopération entre collectivités territoriales.

3- Le Conseil supérieur de la magistrature

C’est toujours cette volonté d’exemplarité et d’impartialité de l’État qui justifie la nouvelle réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Le pouvoir politique (Président de la République et Présidents des assemblées) n’interviendront plus dans la nomination de ses membres, sauf lors de la phase d’audition qui aura lieu les commissions de chacune des assemblées, tel que cela est déjà prévu actuellement. Le temps est loin où toutes les personnalités qualifiées étaient nommées par le Chef de l’État (jusqu’en 1993). L’indépendance du CSM est ainsi incontestablement renforcée, même s’il aurait été justifié que le Président conservât le droit de nommer un membre, sous le contrôle des commissions parlementaires, en raison du rôle de « garant de l’indépendance de la justice » que l’article 64 de la Constitution lui attribue.

4- La responsabilité juridictionnelle du Président de la République et des membres du Gouvernement

Enfin, le dernier projet de loi constitutionnelle était le plus attendu, au moins par le Président de la République lui-même. La question du statut du Chef de l’État et de la suppression de la Cour de justice de la République constituait l’un de ses plus fermes engagements constitutionnels. L’un des plus contestés, également, par la doctrine constitutionnaliste.

On ne peut donc que se réjouir que toute idée de suppression de l’immunité pénale dont doit pouvoir disposer le Président de la République ait été abandonnée. Cela a déjà été dit mais répétons-le: d’une part, la dignité et l’importance de la fonction font d’un « Président normal » un homme anormal (car, par définition, il est unique) et imposent qu’il soit protégé pendant la durée de son mandat. D’autre part, l’immunité n’est pas une impunité puisque, un mois après avoir cessé d’être Président, il est à nouveau un justifiable comme les autres. Toutefois, ce qui vaut sur le plan pénal n’a pas la même implication sur le plan civil et, bien que d’autres solutions auraient pu être envisagées, il n’est pas injustifié que sa responsabilité civile puisse être engagée, après autorisation d’une commission des requêtes.

En revanche, le privilège de juridiction dont disposent les ministres, pénalement et individuellement responsables devant la Cour de justice de la République, sera supprimé : ils seront passibles des juridictions de droit commun, après la même autorisation. Pourtant, un raisonnement identique s’applique et, s’il paraissait indispensable de réformer la CJR afin de réduire, en son sein, la part de parlementaires et de renforcer d’autant la part de magistrats, sa suppression est beaucoup plus discutable.

Le droit de vote des étrangers

À ces quatre projets de révision s’ajoute un enterrement: le droit de vote des étrangers ne paraît plus d’actualité. L’absence d’une majorité suffisante des 3/5e pour assurer son vote au Congrès et une opinion publique qui paraît réticente expliquent cet abandon. Elles ne le justifient pas : s’agissant d’un engagement de la campagne (n° 50), d’ailleurs ancien, il aurait pu être soumis à la même logique que les quatre autres projets de révision. En effet, en sectionnant ainsi la réforme constitutionnelle, chaque groupe politique et même chaque parlementaire devra prendre ses propres responsabilités en se positionnant pour ou contre chacune des réformes.

Il est toujours plus délicat de devoir se justifier individuellement que collectivement. C’est peut-être la bonne solution pour que ces quatre révisions aboutissent et ne soient pas, elles-mêmes, enterrées.

Ces quelques lignes qui pourraient transformer le régime

Libres propos paru au JCP-A, 2013, 47 (du 21 janvier 2013)

La révolution, c’est maintenant. Le rapport remis par Lionel Jospin, au nom de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, au président de la République, le 9 novembre 2012, prône Un renouveau démocratique, à partir de trente-cinq propositions. Attendues, pour la plupart, elles ne sauraient surprendre. Toutefois, au moins deux d’entre elles méritent une attention particulière car elles pourraient remettre en cause la logique de notre régime : le parrainage citoyen et la politisation de la responsabilité du président de la République. La proposition d’octroyer aux citoyens le parrainage des candidats à l’élection présidentielle ne peut que soulever les plus vives réserves. Au régime actuel des 500 signatures de certains élus, issus d’au moins 30 départements ou collectivités d’outre-mer, la Commission propose de substituer une présentation par 150 000 citoyens, inscrits sur les listes électorales (soit 0,33 % des électeurs) et issus d’au moins 50 départements ou collectivités d’outre-mer. On ajoutera que l’argument du renforcement de la démocratie, généralement avancé, est purement démagogique : loin de la renforcer (on ne fait pas une décision démocratique avec 0,33 % des électeurs), ce système la dénature en renforçant les lobbies.

Instaurer un tel parrainage citoyen revient surtout à attribuer aux citoyens une mission qui n’est pas la leur : leur rôle est d’élire le président et non de choisir les personnes pour lesquelles ils vont voter. Aujourd’hui, c’est l’ancrage politique des personnalités qui leur permet d’accéder au rang de candidat : pour être candidat, il faut ainsi une assise et un engagement politique. Demain, à travers un tel système, il faudra un ancrage populaire, une réelle popularité ou, pis, un réel degré de populisme pour être candidat : l’élection prendra alors une grave connotation plébiscitaire. Sa logique, qui donne à notre régime parlementaire un caractère particulier emprunt d’efficacité, pourrait en ressortir transformer. On ne peut donc que se réjouir du renoncement à une telle réforme, visiblement annoncé par François Hollande lors de ses vœux au Conseil constitutionnel, le 7 janvier dernier : « S’agissant de la proposition relative au parrainage citoyen pour l’élection présidentielle, la concertation à laquelle j’ai procédé m’a finalement convaincu de la difficulté de sa mise en œuvre ».

La proposition de politiser la responsabilité du président pourrait également transformer le régime. Elle marque d’abord un net retour en arrière : là où Nicolas Sarkozy suggérait de moderniser en mettant fin à ce qui restait du « cérémonial chinois » imaginé par la loi De Broglie du 13 mars 1873, en permettant au président de discourir devant le Parlement, François Hollande revient à la loi Rivet du 31 août 1871, qui avait confié la présidence de la République à Adolphe Thiers tout en le rendant politiquement responsable devant l’Assemblée. En effet, la Commission Jospin propose de réformer le statut du président de la République, en mettant fin à son immunité et en clarifiant la nature de sa responsabilité, à travers l’affirmation de son caractère politique et non juridictionnel.

Or, appliquant à la République le principe fondamental selon lequel « le Roi ne peut mal faire », le président bénéficie traditionnellement d’un principe d’irresponsabilité politique. C’est le pendant du principe de neutralité et de continuité de l’État qu’incarne le chef de l’État, lequel ne peut donc pas être démis de ses fonctions pour des raisons politiques. Seule existe une responsabilité pénale très restrictive, qui se limitait, jusqu’en 2007 – et cela depuis la IIe République –, à la haute trahison et qui concerne, depuis la révision constitutionnelle du 23 février 2007, le « cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». Qu’est-ce qu’un tel cas ? Poser une telle question participe d’une curiosité naturelle, mais excessive en l’espèce car la Constitution ne définit pas cette notion et ce sera donc aux parlementaires d’en décider, le moment venu.

On pourrait ainsi considérer que la révision de 2007 a, d’ores et déjà, introduit une responsabilité politique puisque, contrôlée de bout en bout par les parlementaires, elle échappe à toute instance juridictionnelle : c’est la position que défend la Commission. Néanmoins, plusieurs arguments s’y opposent. D’une part, l’argument de la commission, selon lequel, le Parlement étant à l’origine de la procédure, la responsabilité devient de nature politique ne tient pas puisque, historiquement, les membres du Gouvernement étaient individuellement responsables, pénalement, devant le parlement. D’autre part, la destitution, d’origine et d’inspiration américaine, y est une procédure mise en œuvre dans le cadre d’une responsabilité pénale (impeachment). En outre, le projet de loi organique instituait une procédure s’apparentant à une procédure juridictionnelle et pénale, au cours de laquelle le président pouvait être représenté (par un avocat) et une commission, chargée de recueillir toute information nécessaire (phase d’instruction), disposait des prérogatives reconnues aux commissions d’enquête se rapprochant, on le sait, des pouvoirs d’investigation en matière pénale. Enfin, lors de cette procédure, le Parlement est constitué en Haute Cour, ce qui en marque l’aspect juridictionnel. C’est d’ailleurs à ce niveau que la Commission Jospin propose de transformer la nature de la responsabilité en ne réunissant plus le Parlement en Haute Cour mais en Congrès.

Tout concourt, ainsi, à confirmer que la responsabilité actuellement envisagée par la Constitution est de nature pénale. La logique y est fondamentalement différente de la responsabilité politique. La première aboutit à une forme de jugement (une condamnation et une peine : en l’espèce, la fin prématurée du mandat et, le cas échéant, d’autres poursuites), là où la seconde aboutit à un renvoi ; la première concerne des faits pénalement répréhensibles (incompatibles avec l’exercice du mandat), là où la seconde ne concerne que des faits politiquement répréhensibles (qui ne s’inscrivent pas dans la politique soutenue par le Parlement). Cela pourrait sembler n’être que des mots, il s’agit bien plutôt d’une logique et d’un argumentaire spécifique à chacun des types de responsabilités : un gouvernement politiquement censuré n’est pas un Gouvernement pénalement condamné.

Transformer la responsabilité du président de la République en responsabilité politique c’est donc en changer la logique. Mais c’est également changer la logique de sa mission : il devient politiquement engagé. S’il l’est effectivement lors de l’élection, s’il le demeure partiellement pendant son mandat, s’il le redevient lorsqu’il se représente, il est avant tout, constitutionnellement, en cours de mandat, une institution neutre et arbitrale, à même, en toute circonstance, de résoudre les crises. Le subordonner à une responsabilité politique revient à mettre un terme à ce statut particulier, de neutralité et d’indépendance dont doit bénéficier un chef de l’État et dont bénéficie, quoi qu’on en dise, le président de la Ve République. Après une telle réforme, dans l’hypothèse, nullement impossible, d’un Parlement opposé au président de la République, sa destitution politique est parfaitement envisageable. En plus de la cohabitation, on peut imaginer le cas d’un président opposé au Sénat et ne bénéficiant que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale : cette situation justifierait-elle qu’il soit destitué ? Adolphe Thiers, le 24 mai 1873 et Charles de Gaulle (alors « président du Gouvernement » mais sans président de la République), le 20 janvier 1946 ont été renvoyés par la chambre parce qu’ils ne lui convenaient plus, politiquement.

Cette proposition viendrait ainsi offrir un argument supplémentaire à ceux qui défendent la nature hybride de notre régime, alors qu’il est et demeure fondamentalement parlementaire (un président ayant nécessairement besoin de l’appui de l’Assemblée nationale pour exercer le pouvoir), en mettant fin à un chef de l’État incarnant, par son arbitrage, une (certaine) neutralité. Cela d’autant plus que l’institutionnalisation de sa responsabilité politique n’est pas accompagnée de la politisation institutionnelle de sa mission, en raison de l’absence de révision de l’article 5 de la Constitution attribuant au président de la République la mission de définir la politique de la nation, ainsi que l’avait proposé le comité Balladur.