Usage et mésusage du « 49.3 »

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune dans Le Monde daté du 27 février 2020.

Le « 49.3 », en référence à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, est un formidable mécanisme de notre République parlementaire, parfaitement conforme aux principes démocratiques… pourvu qu’on en fasse un usage qui n’aille pas à l’encontre de ce pour quoi il est prévu.

Son objectif est simple et son mécanisme redoutablement efficace : il permet de créer une majorité lorsqu’elle est incertaine, en adoptant un texte sans le voter. Sa raison d’être s’inscrit dans l’esprit de rationalisation du parlementarisme inhérent à la Constitution de 1958 : lorsque le Gouvernement considère que le texte en discussion à l’Assemblée nationale est indispensable à la politique qu’il est chargé de conduire, il offre aux députés une alternative, soit continuer de soutenir le Gouvernement et adopter le texte, soit rejeter le texte en renvoyant le Gouvernement.

C’est pourquoi, dès lors que le 49.3 est appliqué et la responsabilité du Gouvernement engagée sur un texte, le débat sur le second s’arrête, pour se reporter exclusivement sur la première : on ne discute plus de la loi ni de ses amendements, mais seulement du maintien ou du renvoi du Gouvernement, son maintien équivalant à l’adoption du texte et son renvoi au rejet.

Il n’y a là rien de plus conforme aux principes démocratiques, car, au-delà de la représentation du peuple dans la diversité de ses opinions, la démocratie implique de prendre des décisions. Pour cela, il faut créer des majorités.

Dans l’esprit du 49.3, la majorité n’est pas contrainte mais favorisée. Elle demeure libre, à tout moment, de s’opposer au Gouvernement et de le renvoyer en le censurant. Telle est la logique de la rationalisation du parlementarisme établi par la Constitution de la Ve République, qui ne confie pas tant au le Gouvernement la charge de prouver qu’il est soutenu par sa majorité, mais à l’opposition celle de prouver qu’il ne l’est plus.

L’obstruction est une atteinte à la procédure parlementaire. La contrer grâce au 49.3 est une atteinte à la démocratie, ce qui est pire

C’est dans cet esprit qu’il fut mobilisé à de nombreuses reprises au cours du second septennat de François Mitterrand, notamment par Michel Rocard, alors que les socialistes ne disposaient que d’une majorité relative à l’Assemblée. C’est encore dans cet esprit que Manuel Valls l’a utilisé en 2015 et 2016, sur les lois Macron et El Khomri, lorsque les frondeurs menaçaient de faire échec à ces textes.

En revanche, puisqu’il peut être invoqué à tout instant de la discussion et qu’il a pour conséquence immédiate d’interrompre cette dernière, il peut être tentant d’y recourir pour faire tomber les nombreux amendements déposés et ainsi mettre un terme à l’obstruction éventuelle.

C’est ce qu’envisage le gouvernement actuel à l’égard de la réforme des retraites, afin de contrer l’obstruction dont il fait l’objet. Tout en révélant la difficulté de l’opposition à contribuer au débat législatif, elle ne glorifie pas le Parlement et ceux qui y ont recours. Mais la contrer grâce au 49.3 est une atteinte à la démocratie, ce qui est pire.

L’histoire le rappelle : en faire un usage contraire à ce pour quoi il fut prévu se retourne souvent contre ceux qui y ont recours, même si ce n’est pas systématique. En 1993 et en 2003, alors que, respectivement, Édouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin disposaient d’une très large majorité, ils y eurent recours sans autres conséquences que l’ire des députés de l’opposition. Mais cette contestation n’était alors pas relayée par les partenaires sociaux et la rue.

À l’inverse, en 1995, Alain Juppé l’a utilisé sur la réforme sociale, tout en devant abandonner la réforme des retraites, face à la pression de la rue. La défaite de la majorité lors des élections législatives de 1997, après la dissolution et moins de deux ans après la victoire de Jacques Chirac rappelle que les électeurs n’ont pas toujours la mémoire courte. En 2006, Dominique de Villepin l’utilisa sur la loi pour l’égalité des chances, qui établissait notamment le contrat première embauche. La pression de la rue contraignit toutefois la majorité à écarter cette réforme, en conduisant le Président de la République à déclarer que la loi à peine promulguée n’a pas vocation à s’appliquer, ce qui est pour le moins original et surprenant.

Différence notoire aujourd’hui par rapport à ces précédents : il existe désormais d’autres moyens de contrer l’obstruction, plus respectueux du Parlement, en particulier le temps législatif programmé. Il permet de fixer un temps déterminé pour la discussion d’un texte et, lorsqu’il est épuisé, la prise de parole n’est plus possible, seul le vote est autorisé. Mais il impose de prendre le temps du débat et de ne pas se précipiter, contrairement à ce qu’a fait le Gouvernement cette fois-ci, en engageant la procédure accélérée sur un texte qui n’a vocation à s’appliquer que dans plusieurs années. Son objectif était clair : faire adopter le texte avant les municipales. Les conséquences seront évidentes : la réforme des retraites inonde déjà la campagne des municipales et, si le 49.3 devait être appliqué, le climat social risque d’être à nouveau tendu.

Autre différence notoire : en 2008, la Constitution et l’article 49.3 furent révisés, pour en limiter l’usage et en éviter un mésusage. La responsabilité du Gouvernement ne peut désormais être engagée que sur les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, car elles sont de première importance et indispensables au fonctionnement de l’État, ainsi que sur un autre texte par session, car il n’y a généralement guère plus d’une réforme essentielle par an. Le législateur constitutionnel a ainsi souhaité revenir au sens originel de cet article et en exclure un usage abusif, constitutif d’un détournement de procédure.

De là à considérer que ce serait contraire à la Constitution, il y a un pas énorme. Que seul le Conseil constitutionnel pourra franchir, s’il est audacieux et soucieux des droits du Parlement… dans l’éventualité probable d’une saisine.

La Ve République a 60 ans : anachronique ou sage ? Débat !

Bon anniversaire, petite sexagénaire !

Pour célébrer le soixantième anniversaire de la Constitution du 4 octobre 1958 – et, accessoirement, le deuxième anniversaire du blog ! –, La Constitution décodée publie un double regard sur la Constitution. L’un en vante les atouts et les mérites, l’autre en souligne les excès et les critiques.

Je remercie mon collègue Paul Alliès, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Montpellier, Président de la Convention pour la 6e République, de s’être associé à cette initiative conjointe de La Constitution décodée et de L’Hétairie. Ce double regard est publié simultanément ici, sur le site de L’Hétairie et sur Médiapart.

Une République anachronique, par Paul Alliès

Sage Ve République, par Jean-Philippe Derosier

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Une République anachronique

Les anniversaires sont l’occasion de mesurer l’épreuve du temps. Concernant la VRépublique, les soixante ans qu’elle a atteint lui donnent l’avantage de la durée. Presque autant que la IIIe République. D’où un concert de louanges sur sa plasticité, gage de stabilité institutionnelle rassurante dans un contexte de profonds changements politiques et sociaux. Cela ne saurait faire oublier qu’elle reste une démocratie à part, sans précédent dans notre histoire constitutionnelle et sans équivalent dans le monde des sociétés comparables. Une République anachronique.

Au lieu d’être un motif de fierté, ce caractère devrait nous faire réfléchir sur la responsabilité de ce régime dans la sécession civique qui ronge plus qu’ailleurs, le pays.

Singulière dans notre histoire, la Ve République l’est dès lors que, présidentialiste, elle conserve un noyau dur parlementaire : la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Trois cohabitations se sont chargées de démontrer l’efficience de cette dimension dans laquelle le Premier ministre a pu exercer le pouvoir que lui donnent les articles 20 et 21 de la Constitution. C’est là le socle de la souplesse que les thuriféraires du texte lui attribuent. Sauf que cela représente 9 années sur 60 de cette histoire. Le reste du temps est celui d’une irrésistible dynamique du présidentialisme : le temps d’une irresponsabilité croissante de l’Exécutif centré sur un Président qui gouverne sans pour autant pouvoir être atteint par une quelconque procédure. C’est un retour à la Restauration et à la Charte du 14 août 1830 où la personne du roi était dite « inviolable et sacrée » auquel « appartient seul la puissance exécutive ». Si bien que la déclaration estivale de l’actuel Président de la République dans l’affaire Benalla (« Le seul responsable, c’est moi et moi seul. Qu’ils viennent me chercher ») apparaît au mieux comme une forfanterie adolescente : aucune procédure ni aucune institution ne peut « aller chercher » le chef de l’État.

Singulière, cette surpuissance l’est dans le concert des régimes démocratiques. Aucun des treize autres pays de l’Union Européenne qui élisent leur président au suffrage universel direct ne connaissent une telle concentration et centralisation du pouvoir. Si bien que quelques libéraux en France en ont fait le procès en temps réel : tels Raymond Aron ou Jean-François Revel. Il dénoncèrent, en vain, un « absolutisme inefficace » où le président ne décide pas de tout mais de ce qu’il veut décider, jusque et y compris le choix de 223 emplois de direction (de la SNCF ou l’Opéra de Paris jusqu’au Consul général de Los Angeles) sans oublier le procureur général de Paris et bien d’autres. La « société de cour » ainsi produite sécrète une étiquette qui régit les sommets de l’État, loin de la méritocratie républicaine. Le contraste avec les contre-pouvoirs établis par le régime présidentiel des États-Unis est spectaculaire (imagine-t-on en France le scénario qu’illustre la nomination du juge Brett Kavanaugh à la Cour Suprême ?).

La Ve République est en rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus

Le problème est que l’efficacité de ce pouvoir est d’autant plus limitée que son irresponsabilité est illimitée. Quels que soient le parti ou la personnalité des Présidents, ceux-ci sont généralement menacés d’impuissance (traduite par l’effondrement de leur cote de popularité sondagière) un an après leur élection. Ils nourrissent la confusion des pouvoirs, l’illisibilité de la politique par la société. C’est en cela que la Ve République, comparée aux régimes homologues, apparaît comme un système anachronique mais aussi exotique et de basse intensité démocratique.

Anachronique, elle l’est de par les conditions de sa naissance, quand la France était encore un empire colonial et méconnaissait la Communauté européenne. Elle a satisfait alors le désir d’homme providentiel, reproduisant les traits du bonapartisme, singularité hexagonale qu’a bien analysé Patrice Gueniffey comme symptôme d’immaturité (Napoléon et De Gaulle, deux héros français, Perrin, 2017). Elle est aujourd’hui en complète rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus ; si bien que la figure du Président devient improbable que ce soit dans son hystérisation, sa banalisation ou son rajeunissement.

Exotique, elle l’est tout autant puisque la France est le seul régime en Europe et au-delà à pratiquer un tel présidentialisme où « l’absence de morale, le climat de complaisance ou de complicité, de résignation est au principe de ce régime où les institutions sont confisquées par un souverain unipersonnel et sa bureaucratie » (Pierre Mendès-France, 1974).

De basse intensité démocratique elle le reste, tellement elle repose sur l’irresponsabilité générale, politique et pénale d’un chef de l’État qui gouverne sans avoir à rendre de comptes, peut changer comme il le veut de politique sans rien devoir à sa majorité parlementaire. Il contamine ainsi tous les niveaux du système jusqu’à sa périphérie, celle des Exécutifs locaux.

Sans doute est-il possible de faire évoluer ce régime : en équilibrant les pouvoirs au sein de l’Exécutif ; en revenant aux articles 20 et 21 de la Constitution ; en donnant le pouvoir de dissolution au Premier ministre ; en élisant les députés à la proportionnelle personnalisée comme en Allemagne ; en étendant le mandat unique dans le temps pour que les parlementaires puissent contrôler le gouvernement. Ce sont là des marches pour accéder enfin à un régime parlementaire stable, fort et équilibré, où le Premier ministre est effectivement responsable devant sa majorité au Parlement.

Encore faut-il admettre que la Ve République n’est pas la fin de la riche histoire constitutionnelle de la France.

On rappellera à ce sujet la théorie classique du doyen Maurice Hauriou qui distinguait (en 1923) deux cycles successifs à partir de 1789 et en chacun d’entre eux, trois périodes : « la primauté des assemblées, la réaction exécutive, la collaboration des pouvoirs ». Maurice Duverger, reprenant ce classement constatait (en 1970) que la République n’avait été parfois (la Ire et la IIe) qu’une forme transitoire de passage d’une période à une autre mais qu’elle était devenue l’enveloppe incluant la succession des trois formes. Ne serions-nous pas alors dans un troisième cycle, ouvert en 1946 par une période de primat des assemblées, parvenus au terme d’une période de « réaction exécutive » qui semble avoir épuisé toutes ses ressources ?

La République française pourrait rejoindre alors le peloton européen où elle fait encore exception en accédant à sa troisième période, celle de la collaboration équilibrée des pouvoirs. Ce serait l’avènement d’une VIe République dotée d’institutions obéissant à un régime de responsabilité réciproque, donc un régime de type primo-ministériel. En ces temps où renaissent les aspirations à l’autoritarisme, le changement de République reste donc plus que jamais d’actualité.

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Sage Ve République

Sans lui reprocher tous les maux, on l’associe à de nombreux mots : déséquilibrée, antidémocratique, hyperprésidentialiste, coup d’État permanent, Parlement godillot. C’est oublier qu’en six décennies d’existence et au moment où elle souffle sa soixantième bougie, la Constitution de la Ve République a gagné en maturité, en démocratie et en modernité.

Ses institutions ont trouvé leur équilibre. Le Conseil constitutionnel a su s’affirmer comme gardien de la Constitution, grâce aux droits et libertés constitutionnels qu’il préserve, à l’opposition parlementaire qui peut le saisir, à la question prioritaire de constitutionnalité que tout justiciable peut lui soumettre. Le Sénat fait œuvre d’opposition constructive, quoique parfois perçue comme abusive par ceux auxquels il oppose une résistance ; mais c’est là précisément son rôle et il suscite un compréhensible agacement. L’Assemblée nationale connaît la rationalisation, qui se confond certes parfois avec la soumission, mais qui lui permet de soutenir et infléchir un programme choisi par les électeurs et non plus de peser sur toute politique de façon intempestive et opportuniste. Le Gouvernement connaît la stabilité dont il a besoin pour gouverner, c’est-à-dire diriger. Le Premier ministre a rencontré une légitimité variable, mais toujours effective, qu’elle soit directe, lors des cohabitations, pseudo-directe, en début de mandat présidentiel (car, accompagnant le Président dans sa victoire, il s’impose à lui) ou indirect, en fin de mandat présidentiel (car il est choisi par le Président qui l’impose aux autres). Le Président de la République, enfin, s’est imposé comme le chef politique de l’État, répondant par là à la volonté des électeurs, sans cesse renouvelée et confirmée.

C’est le Président de la République qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre et ce sont les élections législatives qui confirment ou non l’étendue du pouvoir présidentiel

Nostalgiques du passé, las d’une politique qu’ils ne sont pas parvenus à contester lors des échéances électorales, d’aucuns reprochent à la Ve République ses excès, son dirigisme présidentiel, son Parlement incapable de s’y opposer ou son Premier ministre effacé. Comme si les vingt-quatre Gouvernements qu’a connus la IVe République en seulement douze années d’existence étaient moins excessifs. Comme si un chef de Gouvernement à la merci d’une Assemblée incontrôlable était plus affirmé. Comme si la démocratie n’était que le demos, le peuple et sa représentation dans toute sa diversité, en oubliant le kratos, le gouvernement et la nécessité de prendre alors des décisions en dirigeant les affaires du pays.

D’autres soutiennent que les instruments de la rationalisation (tels le recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution ou le droit discrétionnaire de dissolution), couplés au fait majoritaire, apparu en 1962 et qui garantit l’existence d’une majorité claire et stable à l’Assemblée nationale, ne seraient plus appropriés à une démocratie parlementaire d’aujourd’hui.

Pourtant, quoi de plus démocratique que l’élection populaire de celui (ou celle) appelé à diriger la politique de la Nation au cours d’un mandat de cinq ans ? Quoi de plus parlementaire que la confirmation (ou l’infirmation) du pouvoir du Président et de son étendue lors des élections législatives ? Car c’est bien le Président de la République, d’abord, élu au suffrage universel direct, qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre, poursuivre et mettre en œuvre au cours de son mandat. Et ce sont bien les élections législatives, ensuite, qui vont confirmer, infléchir ou infirmer l’étendue du pouvoir présidentiel, en fonction de l’importance et de la nature de la majorité qu’elles feront naître. Si la majorité est absolue, le pouvoir sera à l’avenant (ou presque), mais cela ne durera qu’un temps et procèdera, là encore, de la volonté même des électeurs. Si elle n’est que relative, acquise de justesse ou résultant d’une coalition, le pouvoir sera à son image, ainsi que les électeurs l’auront souhaité. Comme toujours.

C’est bien cela faire preuve de maturité, de qualités démocratiques et de modernité. Voire de sagesse, ce à quoi la Ve République, avec ses douze lustres, est bien en droit de prétendre.

Et c’est incontestablement faire preuve de sagesse que d’être conscient que l’on peut encore évoluer, renforcer la démocratie, affermir sa modernité.

Il serait évidemment présomptueux de prétendre que notre Constitution est parfaite et qu’il n’y faut rien changer. Elle peut encore gagner en maturité, en appelant les responsables politiques à davantage de responsabilité et les parlementaires à davantage de rigueur. Elle peut aussi renforcer la démocratie, en assurant une meilleure représentativité, au Sénat notamment. Elle peut toujours se moderniser, en se saisissant pleinement du numérique, pour en faire un instrument, un atout et même un attribut de la démocratie.

Mais, alors même qu’elle célèbre le soixantième « automne » depuis celui de sa promulgation, l’âge de la retraite n’a certainement pas encore sonné. Et si l’on se voyait reprocher ici un enthousiasme débordant, voire excessif, on répondra qu’il est pleinement assumé, en ce jour anniversaire, au regard d’institutions qui fonctionnent efficacement. Car cette Constitution sait répondre aux attentes des électeurs, n’en déplaise à ceux qui la contestent : c’est leur droit le plus précieux et le plus respectable, mais qui ne convainc pas une majorité, du moins à ce jour. Néanmoins, les écouter pour évoluer, c’est encore faire preuve de sagesse et promettre une longévité plus grande encore à la Ve République.

Ce second billet a fait l’objet d’une traduction en italien par Stefano Ceccanti (député, que je remercie chaleureusement) et d’une publication sur le site de Libertà eguale.

 

Faire la morale avec pédagogie

Si l’un de nos étudiants en droit confondait droit et morale, il serait immédiatement corrigé. C’est pourtant ce que fait le Gouvernement, en proposant un « projet de loi sur la moralisation de la vie publique ».

Si quiconque se posait en donneur de leçons, se présentant comme celui qui sait distinguer le bien du mal, il serait immédiatement vilipendé. C’est pourtant ce que fait le Gouvernement, en nous parlant de « moralisation de la vie publique ».

Heureusement, à ce stade, nous avons une explication : il s’agit de « redonner la confiance dans la vie démocratique ». Nul ne pourrait y être opposé, mais encore faut-il en connaître les exactes modalités.

Leurs grandes lignes ont été présentées au cours d’une conférence de presse du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, jeudi 1er juin. Il est toujours risqué de commenter une réforme au stade de projet, a fortiori lorsque son contenu n’est pas connu dans ses détails. Néanmoins, on peut percevoir cette stratégie de communication comme de la saine pédagogie, nous permettant de contribuer à la réflexion en amont, afin de nourrir la réforme en aval.

Celle-ci se divise en trois chapitres, relevant de lois constitutionnelle, organique et ordinaire. Décodage.

Une révision constitutionnelle :

« Les anciens présidents de la République ne pourront plus être membres de plein droit du Conseil constitutionnel. »

Attendue depuis longtemps, évoquée en 2008, proposée en 2013, cette révision constitutionnelle est bienvenue, quoiqu’elle ne concerne, aujourd’hui, qu’une seule personne… Des quatre anciens Présidents de la République à même de siéger au Conseil constitutionnel – Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy et François Hollande –, seul le premier y siège effectivement. Et encore, il ne le fait-il que pour le contentieux a priori.

« La Cour de Justice de la République sera supprimée. »

Là encore, la réforme avait été proposée sous le précédent quinquennat. Elle est heureuse en ce qu’elle supprime une juridiction d’exception. Elle serait toutefois malheureuse si elle devait permettre de régler, sur le plan judiciaire, des questions qui doivent rester d’ordre politique. Le Garde des Sceaux a promis qu’un filtrage serait assuré par la Cour d’appel de Paris : espérons qu’il offrira toutes les garanties nécessaires pour que les juges ne soient pas eux-mêmes tentés de s’immiscer dans des affaires qui ne relèvent pas de leur compétence.

D’autres solutions alternatives pourraient consister en un rétablissement de la responsabilité politique individuelle des membres du Gouvernement, désormais que la rationalisation du parlementarisme a fait son œuvre. De même, l’organe de filtrage pourrait être composé de personnalités politiques (ou anciennement politiques) qui, sans juger, participeraient à la décision sur la recevabilité d’une plainte ou l’opportunité de poursuites. En enrichissant ainsi cette procédure du regard de l’expérience, la marche de la Justice ne saurait être entravée ni la suspicion à l’égard du monde partisan alimentée.

« Les ministres ne pourront plus exercer de fonction exécutive locale. »

Enfin ! Enfin va-t-on faire disparaître cette incongruité française consistant en ce qu’un maire ou un président d’une collectivité territoriale, par ailleurs ministre de l’Intérieur, soit soumis au contrôle d’un préfet qui prend ses ordres auprès dudit ministre… Mais pourquoi ne pas aller plus loin et interdire le cumul avec tout autre mandat, quitte à appliquer un régime similaire à celui des parlementaires devenus ministres, en prévoyant un remplacement temporaire ? Espérons que cette fois cette réforme connaîtra un meilleur sort que celui qu’elle a connu en 2013, lorsqu’elle fut abandonnée.

« Les élus ne pourront plus exercer plus de trois mandats identiques et successifs de député, de sénateur ou d’exécutif local, sauf pour les petites communes, afin de permettre un renouvellement de nos représentants. »

Il n’est pas utile de passer par une révision constitutionnelle pour introduire cette réforme, car il s’agit du régime de l’éligibilité, qui relève de la loi organique pour les parlementaires, de la loi ordinaire pour les autres élus. En souhaitant l’inscrire dans la Constitution, le Gouvernement entend tout à la fois la sanctuariser en évitant, ainsi, qu’elle ne soit remise en cause ultérieurement (du moins, facilement) et forcer la main au Sénat. Celui-ci devra, en effet, la voter (ce qui ne serait pas le cas d’une loi organique qui ne s’appliquerait pas qu’aux sénateurs) et l’on peut s’attendre qu’étant donné le contexte politique, il le fasse. Mais, comme il en a l’habitude, il le fera payer en exigeant quelque chose en contrepartie. L’avenir dira quoi, mais ce pourrait être, déjà, que le seuil des petites communes échappant à la règle (de loin les plus nombreuses) soit élevé et fixé par loi organique.

La prévention des conflits d’intérêts :

« L’interdiction de recruter des membres de sa famille, pour les membres du Gouvernement comme pour les parlementaires et les collaborateurs de cabinet des élus locaux. »

Cette proposition, quoique attendue, est une réaction immédiate à des faits d’actualité récente. Elle est difficilement applicable (où commence et où s’arrête la famille ?), elle n’est pas réfléchie (comme toute réaction à l’actualité), elle soulève sans doute des difficultés constitutionnelles, afférentes à la liberté contractuelle (le contrat liant le parlementaire à son collaborateur est de droit privé). Cela ne relève pas de la loi organique, mais ordinaire.

« Des garanties de probité pour les parlementaires. »

Ils devront avoir satisfaits à leurs obligations fiscales (et se prémunir contre toute phobie administrative) – loi organique – et une peine d’inéligibilité de plein droit d’une durée maximale de 10 ans sera créée pour toute infraction portant atteinte à la probité – loi ordinaire. Comme l’a souligné le Garde des Sceaux, même si elle est « de plein droit », cette peine pourra toujours être écartée ou modulée par le juge, en raison de l’exigence constitutionnelle de personnalité des peines, qui exclut les peines automatiques.

« La prévention des conflits d’intérêts. »

Elle sera réglée par chacune des assemblées, lesquelles devront fixer des règles de déport… volontaire, par définition. La prévention et la dissuasion seront certes renforcées, mais les conflits d’intérêts n’en seront pas pour autant éliminés. Malgré tout, les parlementaires devront en répondre devant leurs électeurs et c’est là l’essentiel.

« L’encadrement des activités de conseil. »

Les parlementaires ne pourront plus se livrer à une activité de conseil, qu’elle relève d’une profession réglementée ou non, s’ils ne l’exerçaient pas au moins un an avant leur élection, sans pouvoir conseiller une société qu’un parlementaire ne pourrait pas diriger. C’est un début. Mais tant qu’ils seront en mesure d’exercer de telles activités, des conflits d’intérêts ou autres malversations surviendront inévitablement.

En 2013, le Conseil constitutionnel a considéré comme contraire à la Constitution l’interdiction de toute activité de conseil. Au-delà du fait que la situation a évolué depuis cette date, pouvant conduire le Conseil à revoir sa position, il paraît néanmoins possible d’aboutir à la disparition de telles activités. Il existe deux solutions.

De façon minimaliste, on peut simplement interdire aux parlementaires de se faire rémunérer pour toute consultation délivré pendant l’exercice de leur mandat, à l’exception éventuelle de celles qui relèvent d’une profession réglementée, exercée avant le début du mandat (et même plusieurs années auparavant). L’activité de conseil est permise, mais elle ne peut pas être rémunérée. De facto, elle n’aura plus lieu.

De façon maximaliste, on peut se fonder sur l’intérêt général pour poser la nécessité de se consacrer pleinement à son mandat et interdire toute activité professionnelle autre que celle de parlementaire, pendant toute la durée de celui-ci. Cela suppose toutefois de prévoir des contreparties sur la valorisation professionnelle des acquis du mandat de parlementaire. C’est une réforme à part entière sur le statut des élus, mais qui aurait pour mérite de réduire sensiblement les conflits d’intérêts, au point de les faire disparaître.

Cela relève de la loi organique.

« Le remboursement au réel des frais de mandat des parlementaires. »

Cette mesure est tellement emprunte de bon sens que d’aucuns s’étonneront sans doute qu’elle ne soit pas déjà en vigueur dans une loi organique… Reste à savoir ce qui relèvera effectivement des « frais de mandat » ce que, pour l’heure, personne n’a pris le risque d’expliciter. C’est pourtant l’essentiel.

« La suppression de la réserve parlementaire. »

La réserve parlementaire a mauvaise presse car elle apparaît, à des yeux mal intentionnés, comme une sorte de prébende. Pourtant, elle a fait l’objet d’évolutions importantes au cours du précédent quinquennat, avec la publication de ses destinataires. Sans doute pouvait-on encore évoluer, en précisant la mission exacte, en contrôlant l’utilisation des fonds, etc. En revanche, la supprimer, c’est prendre le risque que de nombreuses initiatives locales ne puissent désormais jamais voir le jour. Son remplacement par un fonds d’action pour les territoires et les projets d’intérêt général est un moindre mal, mais il bureaucratise l’octroi de financements qui étaient autrefois décidés par des représentants de la Nation, au profit de projets qu’ils entendaient valoriser dans leur circonscription. Mais sans doute que ce fonds, vraisemblablement géré au niveau central, saura mieux identifier qu’eux les besoins dans cette dernière…

Il faut en passer par une modification de la LOLF.

« La déclaration de situation patrimoniale de fin de mandat du Président de la République fera l’objet d’une appréciation par la HATVP, qui sera publiée au JORF. »

Ainsi, on sera sûr que le Président sortant ne partira ni avec les tableaux du Salon des Portraits ni avec les bonnes bouteilles de la cave. Il peut admirer les uns et boire les autres autant qu’il le souhaite pendant qu’il est en fonction, mais non partir avec.

La transparence des partis politiques :

Une importante réforme sur la transparence des partis politiques verra le jour, par l’adoption d’une loi ordinaire. Du contrôle de leurs comptes, par l’application du principe de séparation des ordonnateurs et des payeurs (on parle des « comptables », en finances publiques) au contrôle de leur financement, par le renforcement des mesures en matière de prêt. Du contrôle renforcé, par de nouvelles missions confiées à la Cour des comptes et à la CNCCFP, au financement clarifié, par la création d’une « banque de la démocratie ».

Cette dernière entend faciliter l’obtention de prêts par les partis politiques, car ils sont aujourd’hui tributaires des banques qui refuseraient de les consentir pour des raisons de réputation. L’idée est bonne et l’objectif est louable… à la condition que les partis, en n’étant plus les tributaires des banques, ne deviennent, encore davantage, les tributaires des pouvoirs publics…

Il reste un manque important, mais il semblerait que ce soit pour plus tard : la réduction du nombre de parlementaires. Ce n’est pas de la « moralisation », dit-on. Tout dépend de la morale que l’on choisit… d’où le problème de cet intitulé, que le Gouvernement serait bien avisé de faire évoluer.