L’Élysée ne vaut pas un César

« Paris vaut bien une messe » aurait dit, jadis, le futur Henri IV. Aujourd’hui l’Élysée vaudrait-il un César de la meilleure actrice ?

Dans une récente tribune, deux éminents collègues avec lesquels j’ai ici plaisir de débattre, interrogent : « Gagner la présidentielle sans sacrifier au présidentialisme ? Embauchez une actrice ! ».

Résolument engagés à gauche, ils soulignent (mais rien de mieux, pour en avoir une idée précise, que de lire leur texte) que « Pour la gauche et les écologistes, le piège [de l’élection présidentielle et du fonctionnement présidentialiste de nos institutions] est mortel : en jouant le jeu du présidentialisme, ils renient en pratique les projets de démocratisation dont ils sont porteurs. Ils y perdent leur crédibilité, et nous la possibilité même d’une alternative. Pour sortir du piège, certains songent à une personnalité neutre et incontestable. Hélas, depuis Victor Hugo, cette figure reste introuvable. Mais la plupart veulent, pour changer la Constitution, se faire élire président… On tourne en rond ».

Dès lors, solution : « Parce que la gauche n’aime pas trop les chefs, elle peut gagner l’élection et en finir avec la « monarchie élective », sans changer préalablement la Constitution. L’idée est simple : pour porter leurs couleurs, les partis de gauche et écologistes, associés dans un comité et dotés d’un programme commun, devront embaucher un acteur. Ou mieux, une actrice ! »

Il est nécessaire de redonner confiance aux Français dans le système politique :
ce n’est pas un pantin qui le permettra

Passons sur une première critique quant à l’idée de préférer une femme pour exercer un rôle de pure représentation, dépourvue de toute responsabilité politique et qui sera mandatée pour dire « les discours qu’on lui écrira ».

La proposition souffre d’abord d’un écueil juridique, ensuite d’un problème politique et, en réalité, démocratique.

Il est proposé de ne pas « sacrifier au présidentialisme », alors que le résultat d’une telle proposition serait exactement inverse, à moins de ne pas s’entendre sur la signification de cette notion. S’il s’agit de la simple existence d’un Président de la République, peut-être élu au suffrage universel direct, alors, oui, le « présidentialisme » ne disparaîtrait pas. Mais, dans ce cas, de très nombreux États européens sont « présidentialistes » (Autriche, Portugal, Pologne, Irlande, Islande, etc.), sans que leur fonctionnement institutionnel, l’équilibre des pouvoirs et le rôle du Chef de l’État ne les distinguent véritablement de l’Allemagne et de l’Italie (élection au suffrage universel indirect), ou même de l’Espagne ou du Royaume-Uni (monarchies).

À l’inverse, s’il s’agit de mettre un terme au poids politique et à la puissance institutionnelle de notre Président de la République, alors il en sera bel et bien terminé du « présidentialisme » tel qu’on peut l’entendre en France, c’est-à-dire d’un régime d’abord et avant tout parlementaire (car le pouvoir ne vient que des élections législatives), rationalisé, où le Président est politiquement et généralement en mesure d’exercer des prérogatives appartenant au Premier ministre, mais avec l’accord de ce dernier et grâce à l’ascendance dont le premier bénéficie sur le second.

Mettre ainsi un terme à un tel présidentialisme, sans réviser la Constitution, est ce qui se produisit au Portugal en 1991, lorsque le Premier Ministre en fonction, Anibal Cavaco Silva (centre droit), renonça à se présenter à l’élection présidentielle face à Mario Soares (centre gauche) qui briguait un second mandat, laissant entendre qu’il appelait à voter pour lui et qu’il se concentrait sur les élections principales : les législatives. La victoire de Soares d’abord, puis de Cavaco Silva aux législatives a effectivement permis d’isoler davantage le Président de la République du Portugal.

Mais, et l’on rencontre là la difficulté politique et démocratique, il ne semble pas que ce soit ce que le peuple français souhaite, du moins jusqu’à présent ! Et c’est encore à lui d’en décider.

En effet, à chaque élection, les Français ont deux fois le choix de faire d’eux-mêmes ce qui est proposé (mettre un terme à la puissance présidentielle). D’abord, première option, il existe (presque) toujours au moins un candidat à l’élection présidentielle pour porter cette proposition de l’effacement : il suffirait de l’élire. Or un tel candidat n’a même jamais accédé au second tour.

Ensuite, deuxième option, il leur est loisible d’élire une majorité hostile au Président lors des législatives, possibilité d’autant plus accessible en 2017 ou, même, en 2002, lorsque le Président élu n’était pas, en réalité, le Président voulu. Ils ne l’ont jamais fait.

On veut y voir une adhésion qui perdure encore à la logique de la Ve République. Peut-être insuffisante, comme on le voit avec l’abstention, cette volonté d’élire un chef pour conduire une politique, avec l’appui nécessaire d’une majorité parlementaire, demeure encore majoritaire. S’il devait en aller autrement, la tâche délicate consistant à concilier des programmes électoraux différents mais fraîchement légitimés, lors de deux élections distinctes, poserait un sérieux problème qui ne pourrait être résolu qu’en faisant ce que l’on appelle de la politique, non du théâtre ou du cinéma (quoique les deux se rapprochent parfois, malheureusement).

Le problème n’est donc pas le « présidentialisme » lui-même, mais davantage la nécessité de redonner aux Français la confiance nécessaire dans le système politique. Et ce n’est pas la désignation d’un acteur, figure de pantin, qui le permettra, mais un double renforcement : d’une part, de la légitimité du Président élu et, d’autre part, du contrepouvoir parlementaire. Le premier passe par une confiance retrouvée dans les partis politiques. Le second, au-delà d’une révision constitutionnelle dont on parle continuellement, par l’existence de parlementaires suffisamment aguerris (et expérimentés) pour exercer pleinement les pouvoirs qui sont les leurs.

Décidément, non, l’Élysée ne vaut pas un César.

Usage et mésusage du « 49.3 »

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune dans Le Monde daté du 27 février 2020.

Le « 49.3 », en référence à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, est un formidable mécanisme de notre République parlementaire, parfaitement conforme aux principes démocratiques… pourvu qu’on en fasse un usage qui n’aille pas à l’encontre de ce pour quoi il est prévu.

Son objectif est simple et son mécanisme redoutablement efficace : il permet de créer une majorité lorsqu’elle est incertaine, en adoptant un texte sans le voter. Sa raison d’être s’inscrit dans l’esprit de rationalisation du parlementarisme inhérent à la Constitution de 1958 : lorsque le Gouvernement considère que le texte en discussion à l’Assemblée nationale est indispensable à la politique qu’il est chargé de conduire, il offre aux députés une alternative, soit continuer de soutenir le Gouvernement et adopter le texte, soit rejeter le texte en renvoyant le Gouvernement.

C’est pourquoi, dès lors que le 49.3 est appliqué et la responsabilité du Gouvernement engagée sur un texte, le débat sur le second s’arrête, pour se reporter exclusivement sur la première : on ne discute plus de la loi ni de ses amendements, mais seulement du maintien ou du renvoi du Gouvernement, son maintien équivalant à l’adoption du texte et son renvoi au rejet.

Il n’y a là rien de plus conforme aux principes démocratiques, car, au-delà de la représentation du peuple dans la diversité de ses opinions, la démocratie implique de prendre des décisions. Pour cela, il faut créer des majorités.

Dans l’esprit du 49.3, la majorité n’est pas contrainte mais favorisée. Elle demeure libre, à tout moment, de s’opposer au Gouvernement et de le renvoyer en le censurant. Telle est la logique de la rationalisation du parlementarisme établi par la Constitution de la Ve République, qui ne confie pas tant au le Gouvernement la charge de prouver qu’il est soutenu par sa majorité, mais à l’opposition celle de prouver qu’il ne l’est plus.

L’obstruction est une atteinte à la procédure parlementaire. La contrer grâce au 49.3 est une atteinte à la démocratie, ce qui est pire

C’est dans cet esprit qu’il fut mobilisé à de nombreuses reprises au cours du second septennat de François Mitterrand, notamment par Michel Rocard, alors que les socialistes ne disposaient que d’une majorité relative à l’Assemblée. C’est encore dans cet esprit que Manuel Valls l’a utilisé en 2015 et 2016, sur les lois Macron et El Khomri, lorsque les frondeurs menaçaient de faire échec à ces textes.

En revanche, puisqu’il peut être invoqué à tout instant de la discussion et qu’il a pour conséquence immédiate d’interrompre cette dernière, il peut être tentant d’y recourir pour faire tomber les nombreux amendements déposés et ainsi mettre un terme à l’obstruction éventuelle.

C’est ce qu’envisage le gouvernement actuel à l’égard de la réforme des retraites, afin de contrer l’obstruction dont il fait l’objet. Tout en révélant la difficulté de l’opposition à contribuer au débat législatif, elle ne glorifie pas le Parlement et ceux qui y ont recours. Mais la contrer grâce au 49.3 est une atteinte à la démocratie, ce qui est pire.

L’histoire le rappelle : en faire un usage contraire à ce pour quoi il fut prévu se retourne souvent contre ceux qui y ont recours, même si ce n’est pas systématique. En 1993 et en 2003, alors que, respectivement, Édouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin disposaient d’une très large majorité, ils y eurent recours sans autres conséquences que l’ire des députés de l’opposition. Mais cette contestation n’était alors pas relayée par les partenaires sociaux et la rue.

À l’inverse, en 1995, Alain Juppé l’a utilisé sur la réforme sociale, tout en devant abandonner la réforme des retraites, face à la pression de la rue. La défaite de la majorité lors des élections législatives de 1997, après la dissolution et moins de deux ans après la victoire de Jacques Chirac rappelle que les électeurs n’ont pas toujours la mémoire courte. En 2006, Dominique de Villepin l’utilisa sur la loi pour l’égalité des chances, qui établissait notamment le contrat première embauche. La pression de la rue contraignit toutefois la majorité à écarter cette réforme, en conduisant le Président de la République à déclarer que la loi à peine promulguée n’a pas vocation à s’appliquer, ce qui est pour le moins original et surprenant.

Différence notoire aujourd’hui par rapport à ces précédents : il existe désormais d’autres moyens de contrer l’obstruction, plus respectueux du Parlement, en particulier le temps législatif programmé. Il permet de fixer un temps déterminé pour la discussion d’un texte et, lorsqu’il est épuisé, la prise de parole n’est plus possible, seul le vote est autorisé. Mais il impose de prendre le temps du débat et de ne pas se précipiter, contrairement à ce qu’a fait le Gouvernement cette fois-ci, en engageant la procédure accélérée sur un texte qui n’a vocation à s’appliquer que dans plusieurs années. Son objectif était clair : faire adopter le texte avant les municipales. Les conséquences seront évidentes : la réforme des retraites inonde déjà la campagne des municipales et, si le 49.3 devait être appliqué, le climat social risque d’être à nouveau tendu.

Autre différence notoire : en 2008, la Constitution et l’article 49.3 furent révisés, pour en limiter l’usage et en éviter un mésusage. La responsabilité du Gouvernement ne peut désormais être engagée que sur les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, car elles sont de première importance et indispensables au fonctionnement de l’État, ainsi que sur un autre texte par session, car il n’y a généralement guère plus d’une réforme essentielle par an. Le législateur constitutionnel a ainsi souhaité revenir au sens originel de cet article et en exclure un usage abusif, constitutif d’un détournement de procédure.

De là à considérer que ce serait contraire à la Constitution, il y a un pas énorme. Que seul le Conseil constitutionnel pourra franchir, s’il est audacieux et soucieux des droits du Parlement… dans l’éventualité probable d’une saisine.

Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.