Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Brexit : casse-tête et casse-pipe

Le Brexit n’en finit pas de finir. Et de repartir.

We have a deal : un temps, l’accord est conclu. Puis, l’instant d’après, il est rejeté, laissant alors planer la menace du no deal, scénario que tous redoutent, à l’exception des Britanniques les plus europhobes, tel Nigel Farage. Les négociations se poursuivent pour aboutir à un nouvel accord, modifié, adapté, approprié… et rejeté, à nouveau.

Tel est le feuilleton de ces dernières années, digne des plus mauvais soaps car systématiquement construits selon un canevas identique, qui ne surprend jamais.

Le régime parlementaire britannique, référence en la matière et exemple de stabilité, en souffre.

Démission de David Cameron en 2016, après le référendum ayant amorcé le processus, dissolution ratée de Theresa May en 2017, qui lui a succédé et qui se maintient malgré tout au pouvoir, avec un gouvernement minoritaire. Démission de la même Theresa May en 2019, résignée face au blocage des Communes et à l’impossibilité d’obtenir une majorité pour un accord. Nomination de l’échevelé et fantasque Boris Johnson, partisan d’un Brexit dur et qui serait prêt à un no deal Brexit, une sortie sans accord, mais dont l’avenir à la tête du gouvernement britannique est aussi incertain que celui d’une sortie du Royaume-Uni au 31 octobre prochain.

Désormais, la politique britannique est éclatée, à l’instar des régimes marqués par la multiplication des enjeux et qui ne permettent pas d’aboutir à coaliser une majorité. Habituellement cristallisée entre une majorité et une opposition, notamment grâce au mode du scrutin uninominal majoritaire à un tour qui favorise le bipartisme, donc l’émergence de deux camps, cette division partisane est désormais corrélée par celle entre brexiters et remainers, les partisans du Brexit et ceux d’un maintien dans l’Union européenne. Les premiers sont eux-mêmes partagés entre soft Brexit et hard Brexit, c’est-à-dire l’existence d’un accord qui permette une sortie de l’Union en maintenant des liens étroits avec elle et un accord qui marque un réel divorce, voire l’absence d’accord.

En un mot, les enjeux sont peu nombreux car il n’y en a qu’un : le Brexit. Mais les divisions sont multiples, rendant difficile, voire impossible la constitution d’une majorité. On retrouve un cas classique des régimes parlementaires confrontés au blocage : tous sont d’accord pour bloquer, nul ne s’accorde pour avancer.

À cela, deux causes : l’une institutionnelle, l’autre conjoncturelle.

La cause institutionnelle est liée au Fixed Term Parliament Act, du 15 septembre 2011, qui interdit désormais la dissolution de la Chambre des Communes, sauf dans deux hypothèses : soit si elle le décide elle-même, à la majorité des deux tiers (c’est ce qui s’est produit en 2017), soit si, au lendemain d’une motion de censure, aucun gouvernement n’est investi dans un délai de quinze jours.

Autant dire que les Communes détiennent la clef de la dissolution, qui échappe totalement au Gouvernement et au Premier ministre, puisque celles-là peuvent veiller à ne pas voter la censure de celui-ci, évitant ainsi d’être dissoutes. Bref, la dissolution n’est plus une arme de discipline majoritaire qui, par sa menace, permet de contraindre les députés récalcitrants. C’était à craindre, c’est désormais réalité.

Le Brexit est véritablement un casse-tête, mais il y a un élément positif  : il mène au casse-pipe

La cause conjoncturelle est liée au Brexit lui-même et à ses implications. D’abord, le référendum fut voté à une majorité relativement courte (51,9%) et, surtout, éclatée entre des zones très favorables au Brexit, d’autres très favorables au maintien.

Ensuite, il fut voté en méconnaissance de cause, car c’est le principe même d’une sortie de l’Union qui fut soumis à l’approbation populaire, non sa réalisation. C’est à cette dernière que ce sont attachés Premiers ministres britanniques, Commission européenne, États membres et diplomates depuis trois ans, aboutissant péniblement à un accord qui ne paraît plus contenter le plus grand nombre d’électeurs. Si bien que, aujourd’hui, les électeurs ne semblent plus favorables au Brexit, les accords se multiplient et ne sont pas votés, le blocage est patent, l’explosion du Royaume-Uni lui-même est latente (question de l’Irlande du Nord et, surtout, de l’Écosse qui a majoritairement voté pour le maintien), la situation économique n’est pas prometteuse. C’est pourquoi plusieurs voix appellent à un nouveau référendum.

Le Brexit est véritablement un casse-tête, pire que ceux qui proviendraient de Chine.

Mais à tout cela, il y a un élément positif, emportant la satisfaction des partisans du maintien. Johnson pourrait obtenir un vote favorable, dit-on, dans la journée. Mais qu’à cela ne tienne : le Brexit mène au casse-pipe.

Il a eu raison de deux Premiers ministres, peut-être bientôt trois, il ne favorise pas l’embellie économique, il fait perdre des intérêts financiers (avec de nombreux départs du Royaume-Uni de la part d’agences européennes ou d’entreprises qui veulent conserver un pied dans l’Union), il pourrait mener au Royaume-Désuni, si un nouveau référendum était organisé sur la question écossaise. Enfin, il pourrait être contesté par le peuple, qui l’a pourtant voulu, mais pour de mauvaises raisons.

De quoi montrer clairement l’exemple. Celui qu’il ne faut pas suivre.

Les Français et le pouvoir

« Les Français et le pouvoir ». Tel était l’objet d’un sondage Ifop pour Ouest France mené en ligne les 16 et 17 octobre 2018 auprès de 1 006 personnes et publié le 31 octobre. Ses résultats, brièvement évoqués par différents médias, méritent qu’on y revienne car ils suscitent d’abord des surprises et génèrent ensuite une réflexion.

La première question posée concernait le « détenteur du pouvoir en France » : « Selon vous, qui détient le pouvoir aujourd’hui en France ? En premier ? En second ? ». Les sondés pouvaient donc apporter deux réponses, parmi les six choix qui s’offraient à eux.

La première surprise concerne les absents : parmi les options ne figurent ni le Parlement ni les partis politiques ni même, à ce stade, les syndicats ou les juges. Ces deux derniers apparaissent plus avant dans le sondage, lors d’une question portant sur « le pouvoir prêté à différentes entités », mais pas les deux premiers.

Cette absence surprend, alors que nous sommes (supposés être) dans une démocratie et un régime parlementaire, le Gouvernement ne pouvant se maintenir en fonction qu’avec le soutien de l’Assemblée nationale. Surtout, elle oriente les réponses puisque la seule institution politique présente parmi les options est « le Président de la République et son Gouvernement », laquelle recueille le meilleur score des premiers choix, avec 34%. À croire que tout part et tout revient au Président : si cela peut constituer une compréhensible croyance populaire, elle serait une mauvaise analyse d’expert et le sondage aurait pu élargir les options afin de cerner le ressenti de la population sur le sujet.

D’autant plus qu’une autre question (la dernière) portait sur « l’adhésion à l’idée de confier la direction du pays à un pouvoir politique totalitaire », pour laquelle 41% des sondés ont exprimé un accord. Si tout part et tout revient au Président de la République, si le Gouvernement lui appartient dès lors qu’il est présenté comme « son » Gouvernement, si le Parlement et les partis politiques ont disparu (de la discussion), ne sommes-nous pas déjà dans une forme de régime totalitaire ?

Une autre surprise concerne l’option proposée des « marchés financiers », sans aucune explication et qui ne paraît pas être une entité structurée, à la différence des cinq autres options. Les sondés, à 54%, les considèrent comme détenteurs du pouvoir et 27% vont même jusqu’à y voir le détenteur principal. Il faudrait alors déterminer qui l’exercerait, concrètement.

C’est néanmoins symptomatique de la perception qu’ont les sondés des lieux d’exercice du pouvoir, voire des sphères d’influence du pouvoir et l’on pourrait alors s’étonner, peu après la démission fracassante de Nicolas Hulot et des raisons qu’il a avancées, que les lobbies ne figurent pas non plus parmi les choix possibles. Et si l’on associe, au sein d’une même sphère d’influence ou lieu d’exercice du pouvoir que serait le monde économico-financier, les deux options « marchés financiers » et « grandes entreprises multinationales », elles totalisent, à elles deux, 49% des premiers choix, dépassant de loin le « Président de la République et son gouvernement ».

Une troisième surprise est la faiblesse du score obtenu par « les citoyens, les électeurs », que seulement 3% des sondés pensent être les premiers détenteurs du pouvoir et 8% « un » détenteur du pouvoir. Il est tout aussi symptomatique de la perception du rôle qu’exerce le citoyen dans notre système : alors que 34% pensent que le Président de la République, pourtant élu par le peuple, exerce le pouvoir en premier lieu, seuls 8% des électeurs pensent que le pouvoir appartient (également) au peuple. Est-ce à dire que ces citoyens considèrent que leur voix, en réalité, ne compte pas et que le Président élu ne remporte pas l’élection grâce à eux mais grâce à d’autres sphères d’influence (les marchés financiers, les grandes entreprises multinationales) ? Ou bien que les citoyens ont le sentiment que, s’ils votent, leur voix n’est pas entendue et ne sert qu’à désigner une personne, non à mener une politique ? Les questions demeurent nécessairement en suspens, car un sondage ne permet pas d’apporter des réponses générales, mais renseigne sur les perceptions et les interrogations.

Les citoyens ne sauraient avoir confiance en les politiques si les politiques n’ont pas confiance en les citoyens

Plus globalement, les résultats de ce sondage conduisent à une réflexion sur le rôle et la confiance dans les institutions politiques qui demeurent, sur le plan juridique, le lieu d’exercice du pouvoir démocratique. Si l’on peut soutenir que quelqu’un se tromperait en affirmant que les détenteurs du pouvoir démocratique sont les marchés financiers, on ne peut considérer que les sondés, en l’espèce, ont tort. Ils expriment en effet une perception subjective, dont on serait inspiré de tirer des enseignements.

Le principal d’entre eux, corroboré par l’indice de confiance de plus en plus faible envers les institutions des pays démocratiques, est que ces institutions démocratiques perdent le lien légitime qui les unit au peuple, dont elles sont pourtant l’émanation puisqu’il est censé les élire, c’est-à-dire, au sens étymologique, les choisir. Cela se traduit par une baisse de la participation et par des choix de gouvernance qui évoluent, telle « l’idée de confier la direction du pays à des experts non élus », avec laquelle 59% des sondés sont d’accord.

Une fois que ce constat est dressé et que le diagnostic est posé, se pose la question du remède, à laquelle nul n’a encore apporté de réponse effective. Faut-il prendre acte de cette opinion et confier le gouvernement à des experts ? En supposant qu’ils ne l’exercent pas déjà, auprès d’élus qui dépendent amplement de leurs recommandations. Faut-il au contraire agir pour rétablir ce lien légitime et la place centrale des institutions, qui demeurent, à ce jour, les seuls intermédiaires (directs) entre le peuple et le pouvoir ? En rappelant que la vertu du régime démocratique est de pouvoir demander des comptes à ceux qui décident, parmi d’ailleurs plusieurs options promues par les mêmes experts.

L’objectif demeure alors classique et traditionnel, même s’il est possible d’envisager des moyens rénovés et modernisés pour y parvenir : convaincre le citoyen que sa voix compte et qu’il peut avoir confiance en les institutions et les responsables politiques qui les composent. Et la seule façon d’y parvenir est que ces derniers fassent effectivement confiance aux citoyens, en les écoutant et en les consultant ouvertement, car on ne saurait sinon demander aux citoyens d’accorder leur confiance aux politiques.