La révision constitutionnelle sur l’environnement : un parcours semé d’embûches

Ce billet est initialement paru sur le blog du Club des Juristes. Il s’agit ici d’une version légèrement remaniée et complétée.

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Le Président de la République a annoncé que la révision constitutionnelle se ferait « par référendum ». Ce serait cependant une erreur de croire que celui-ci se tiendra dans les prochaines semaines, et même qu’il pourra se tenir un jour.

1) Quelles étapes le PJLC doit-il franchir et a-t-il une chance d’aboutir ?

S’agissant d’une révision constitutionnelle, le projet de loi, adopté en Conseil des ministres le 20 janvier et désormais déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, doit respecter la procédure imposée par l’article 89 de la Constitution. Ce dernier prévoit en effet l’approbation définitive de la révision par un référendum (à moins que la voie du Congrès et d’une majorité des 3/5e ne soit préférée), mais seulement après l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées du Parlement. Un certain temps est donc nécessaire, ne serait-ce qu’en raison de l’encombrement de l’agenda législatif, puis de la navette entre les chambres. Le texte devrait donc être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale en mars, pour venir au Sénat en mai. On pourrait alors espérer l’adoption d’un texte commun au début de l’été, permettant un référendum fin septembre.

Mais encore faut-il que le Sénat s’inscrive dans une discussion constructive, sans faire usage de son droit de veto sur le texte. Or rien n’indique, à ce jour, qu’il en sera ainsi, pour une raison politique très simple : toute révision constitutionnelle qui aboutit est une victoire au crédit du Président de la République. Ce dernier est le gardien de la Constitution (art. 5) et le titulaire de l’initiative de la révision (art. 89). Si la révision aboutit, c’est donc un succès pour lui, a fortiori en l’espèce, alors qu’elle est issue des propositions d’une Convention citoyenne qu’il a créée et qu’elle résulterait d’un référendum qu’il a annoncé avec fracas. Mais le Sénat est opposé au Président actuel et il est peu probable qu’il lui fasse un tel « cadeau », dans un double contexte électoral : pendant la campagne des régionales et départementales et à l’aube de la campagne présidentielle.

Pour autant, le Sénat prendra-t-il le risque de s’opposer au Président sur un sujet censé être consensuel, tel que la protection de l’environnement ? Il est trop tôt pour le dire, d’autant plus que le soutien populaire n’est pas acquis, puisque, d’après les sondages, seul un Français sur trois irait voter, tandis que 40% n’ont jamais entendu parler du référendum (d’après un sondage Ifop réalisé le 20 janvier 2021 pour le site depanneo.com). Surtout, le Sénat pourra expliquer, dans un contexte de crise sanitaire, économique et sociale, qu’une telle révision n’est pas une priorité, d’autant moins qu’elle n’est pas utile.

2) Quelle est l’utilité de cette révision constitutionnelle ?

Le projet de loi constitutionnelle, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 20 janvier, prévoit de compléter l’article 1er de la Constitution par une phrase ainsi rédigée : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Cette modification serait symboliquement riche, car elle alignerait alors la préservation de l’environnement sur les principes fondamentaux qui caractérisent la République française, inscrits au premier article de la Constitution, en introduisant également la notion nouvelle de « lutte contre le dérèglement climatique ».

Mais au-delà de cette symbolique, point de portée juridique.

En effet, depuis une révision constitutionnelle du 1er mars 2005, la préservation de l’environnement est en bonne place dans notre Constitution puisque son Préambule intègre la Charte de l’environnement de 2004 au bloc de constitutionnalité. Cette dernière pose des droits et des devoirs, dont le Conseil constitutionnel s’est saisi, tant dans son contrôle a priori que lors de questions prioritaires de constitutionnalité.

3) En quoi le droit constitutionnel protège-t-il déjà l’environnement ?

Surtout, l’année 2020 a marqué de nettes avancées en matière de protection constitutionnelle de l’environnement, avec deux décisions majeures. D’une part, le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de l’environnement, en tant que patrimoine commun des êtres humains, était un objectif de valeur constitutionnelle, à partir des alinéas 4, 5, 8 et 9 du Préambule de la Charte de l’environnement (décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]). Un tel objectif de valeur constitutionnelle est de nature à limiter l’exercice d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis et, en particulier, la liberté d’entreprendre. Il appartient ainsi au législateur d’assurer une conciliation équilibrée entre ces deux exigences constitutionnelles.

D’autre part, dans une importante décision, le Conseil a fixé, de façon inédite, une limite à l’action du législateur en matière environnementale, en se fondant sur l’article 1er de la Charte (qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ») et sur son article 2 (qui dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ») : ce droit et ce devoir s’imposent au législateur (décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières).

Ainsi, tout en refusant de faire droit aux prétentions des requérants, qui lui demandaient la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression en matière environnementale, le Conseil rappelle qu’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. En revanche, le législateur n’est pas totalement libre de son action : d’une part, il ne peut priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er de la Charte), en relevant que ce droit ne peut être limité que de façon proportionnée à l’objectif poursuivi et seulement par d’autres exigences constitutionnelles ou par un motif d’intérêt général. D’autre part, il lui faut prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Par cette dernière décision, le Conseil donne une portée nouvelle aux obligations constitutionnelles issues de la Charte de l’environnement, qui tendent à inclure celles qui seraient inscrites à l’article 1er, si la révision constitutionnelle devait aboutir.

 

4) S’agit-il, par conséquent, d’une manœuvre politique ?

Ni la campagne électorale (en 2017) ni le mandat du Président de la République (jusqu’à ce jour) n’ont montré des avancées majeures en matière d’environnement. En tant que candidat, il était resté très silencieux sur le sujet et si, depuis son élection, on a pu retenir sa célèbre formule « Make our Planet great again », le soir où Donald Trump annonçait que les États-Unis se retiraient de l’accord de Paris, il n’y a pas eu de réforme significative, marquant une avancée quant à la protection de l’environnement. Au contraire, le référendum constitutionnel fut annoncé le jour même où la loi autorisant à nouveau le  recours aux néonicotinoïdes était promulguée.

De surcroît, le référendum a été annoncé au terme d’une discussion sur les propositions de la Convention citoyenne sur le climat et alors qu’elles n’étaient pas reprises « sans filtre », contrairement à ce qui avait été avancé. Mais l’annonce du référendum a occupé ensuite toutes les discussions et tous les médias. La manœuvre est assez limpide et a, en réalité, déjà abouti.

Le Président doit savoir que réviser la constitution pour mener une manœuvre politique est toujours périlleux. La dernière fois, ce fut en 2015. La révision portait sur la déchéance de nationalité : on se souvient du résultat et des conséquences.

Non à la proportionnelle

L’introduction du scrutin proportionnel aux élections législatives est un débat récurrent. Un « marronnier politique », qui revient de loin en loin, de législature en législature, voire de session en session. On a déjà eu l’occasion de justifier une position : ni dose ni overdose de proportionnelle.

Mais puisque le débat revient à 15 mois de la prochaine échéance présidentielle, puisque, visiblement, son introduction n’est pas totalement abandonnée, alors qu’elle pourrait faire l’objet d’un référendum et puisque, inévitablement, la question se posera encore à mesure que la campagne électorale avancera, rappelons cette position avec force : la proportionnelle, c’est non.

Pourquoi une telle obstination ?, pourrait-on légitimement interroger. La réponse est multiple, mais on la résumera à un argument simple : la proportionnelle est moins démocratique que le scrutin majoritaire.

En voilà un argument paradoxal, dira-t-on, alors que l’intérêt du scrutin proportionnel est justement de refléter fidèlement le spectre politique de la société. Qu’y aurait-il d’antidémocratique ou de plus démocratique ?

Cet argument d’un scrutin majoritaire plus démocratique que le scrutin proportionnel mérite donc quelque explication.

Réduire le poids institutionnel de partis incapables de s’inscrire dans un gouvernement pluraliste n’est pas antidémocratique

D’abord, le scrutin proportionnel engendre des négociations de coalition postérieures au scrutin, qui échappent donc aux électeurs et qui peuvent même aller à l’encontre de ce qui leur a été exposé pendant la campagne électorale, comme ce fut le cas en Allemagne en 2017 et en Italie en 2018. Est-ce alors démocratique que les socio-démocrates allemands mènent campagne en soutenant que « jamais plus jamais » ils ne gouverneront avec les chrétiens-démocrates d’Angela Merkel pour, au lendemain de l’élection, trouver un accord de coalition avec eux ? À l’inverse, le scrutin majoritaire impose une négociation antérieure au scrutin, pour que des candidatures communes et d’union soient présentées dans les circonscriptions, afin de concentrer les voix et d’obtenir le score le plus élevé. Les accords sont donc soumis aux électeurs, qui peuvent alors opérer un choix démocratique et éclairé.

Ensuite, la démocratie, comme gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple, est certes tournée vers le peuple, mais aussi vers le gouvernement, qu’il ne faut pas oublier. Or gouverner, c’est décider et, pour décider, il ne faut point être entravé. Il ne s’agit pas de dire qu’il faut décider de façon unilatérale, sans discussion aucune, mais il ne faut pas non plus verser dans l’excès inverse, consistant à associer une multitude de partenaires à la prise de décision, conduisant à des négociations éternelles et perpétuelles, empêchant toute décision efficace. Surtout dans un pays où la recherche du compromis est davantage associée à la compromission qu’à la sagesse.

Le scrutin majoritaire favorise l’émergence d’une majorité, donc la prise de décision sans, pour autant, nier l’existence de minorités. Elles peuvent être associées à la prise de décision, comme ce fut d’ailleurs systématiquement le cas dans les Gouvernements de la Ve République, pourvu que ces minorités soient constructives et s’inscrivent dans la politique majoritaire.

En revanche, ce scrutin opère au détriment de certains partis qui, bien que disposant d’un certain écho dans l’opinion publique, ne parviennent pas à s’unir. Ce sont généralement eux qui dénoncent le scrutin majoritaire et appellent à la proportionnelle, ce qui ne manque pas d’ironie : ils réclament un scrutin qui impose des coalitions, alors qu’ils sont eux-mêmes dans l’incapacité de s’inscrire dans la moindre union, ne parvenant pas à faire des accords politiques avant les élections pour les soumettre aux électeurs.

Il n’y a donc rien d’antidémocratique dans le scrutin majoritaire, au contraire : il favorise les partis démocratiquement forts et réduit l’impact des partis démocratiquement marginaux, non quant à leur présence dans l’opinion, mais quant à leur capacité à s’inscrire dans un processus de gouvernement. À l’inverse, ces partis marginaux peuvent avoir un poids excessif lorsque, dans le cadre d’un scrutin proportionnel, des négociations cruciales les mettent en position de force, afin de construire une majorité dans l’urgence. Cette coalition est alors hétéroclite, impuissante et fragile : elle ne vit qu’au gré des calculs, parfois médiocres, de ses composantes.

La situation actuelle ne fait que le confirmer. Les voix qui réclament la proportionnelle sont surtout celles du MoDem, de La France insoumise et du Front national (actuellement RN). Le premier, par principe, car il n’en a pas besoin, si ce n’est pour s’épargner d’intenses négociations pré-électorales tous les cinq ans : il participe au Gouvernement actuel et il dispose d’un groupe important à l’Assemblée nationale, mais pas au Sénat (où l’élection a lieu, en large partie, à la proportionnelle). Les deux autres par nécessité : ils obtiennent un nombre important de voix aux législatives, mais insuffisamment pour obtenir un nombre d’élus à juste proportion de leur représentativité. Pour autant, réduire le poids institutionnel de partis incapables de s’inscrire dans un gouvernement pluraliste n’est pas antidémocratique : c’est rationnel. Or rien n’indique que la démocratie doive se priver de cette vertu.

Enfin, quant aux élections de 2022, s’il n’est pas trop tard pour modifier la loi, une telle modification apparaîtra inévitablement comme une manœuvre – comme ce fut d’ailleurs le cas en 1984, pour les élections de 1986. Il n’est pas trop tard car le code électoral interdit certes de modifier la loi électorale dans l’année qui précède le scrutin, mais il n’y a aucune exigence constitutionnelle en la matière. En revanche, faire cette modification maintenant, à la veille des élections, alors que la proposition était présente dans le programme du candidat Macron en 2017, qu’elle a été plusieurs fois avancée et qu’il y a été autant de fois renoncé, reviendra à l’associer à une stratégie de campagne, donc à une opération électorale. Ce qui, d’ailleurs, serait assez proche de la réalité puisque, risquant de ne pas rééditer son exploit de 2017, LREM pourrait trouver ses aises dans un mode de scrutin qui donne toute sa force aux instances centrales des partis, aux dépens de l’échelon local…

Restons donc fidèles aux valeurs démocratiques, renonçons aux manœuvres et tenons un discours clair et ferme : la proportionnelle, c’est non !

Référendum sur l’environnement : une manœuvre politique

Improbable et inutile, ce référendum n’a pratiquement aucune chance de prospérer.

Il est improbable, car, s’agissant d’une révision constitutionnelle, il suppose au préalable un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur un même texte. Or ce serait une victoire pour Emmanuel Macron et à l’approche des élections de 2022, il est peu probable que le Sénat, à majorité de droite, lui fasse un tel cadeau.

Surtout, ce référendum est inutile, depuis que la Charte de l’environnement fait partie du bloc de constitutionnalité et d’autant plus depuis jeudi 10 décembre dernier, lorsque le Conseil constitutionnel a rendu une décision essentielle en matière d’environnement, malheureusement passée inaperçue. Le Conseil indique très clairement et pour la première fois que l’article 2 de la Charte, posant le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement, s’impose au législateur. De même, son article 1er, relatif au droit de vivre dans un environnement sain et équilibré, ne peut être privé de garanties légales. Le législateur, poursuit le Conseil, ne peut donc restreindre ce droit qu’au nom d’une autre exigence constitutionnelle ou d’un motif d’intérêt général, à la stricte condition qu’une telle restriction soit proportionnée à l’objectif poursuivi.

C’est ce qui le conduit, dans la décision rendue, non à censurer la loi mais à adopter une interprétation neutralisante qui a le même effet, puisqu’elle va à l’encontre des prétentions du Gouvernement, en lui interdisant de décider quels produits à base de néonicotinoïdes sont interdits : l’interdiction est générale, définitive, posée par la loi depuis le 1er juillet 2020 et confirmée par la loi examinée par le Conseil.

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Retrouvez l’interview donnée à France Info, publiée le 15 décembre 2020.

Le président de la République a annoncé lundi soir un référendum pour « introduire les notions de biodiversité, d’environnement, de lutte contre le réchauffement climatique » dans l’article 1er de la Constitution.

Après trois heures et demie d’échanges devant la Convention citoyenne pour le climat, le chef de l’État, Emmanuel Macron, a annoncé lundi un futur référendum pour inscrire la garantie de la préservation de l’environnement et de la biodiversité dans la Constitution, reprenant ainsi une de ses propositions. « On est encore dans la manœuvre politique, c’est une mesure symbolique », a réagi ce mardi sur franceinfo, Jean-Philippe Derosier, constitutionnaliste et professeur de droit public à l’Université de Lille.

franceinfo : Le Parlement doit valider ce référendum, ce n’est donc pas gagné ?

Jean-Philippe Derosier : C’est même très loin d’être gagné. La voie pour faire ce référendum, c’est la voie de l’article 89 de la Constitution, parce que c’est un référendum constitutionnel. Et ce référendum constitutionnel suppose au préalable un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur un texte identique, avant que le référendum puisse être convoqué et que le peuple se prononce. Or, on est dans un contexte où le Sénat, en particulier, n’est pas véritablement disposé à faire un cadeau au chef de L’État. On entre dans un contexte de campagne d’abord régionale, départementale, mais surtout campagne présidentielle. On sait que le Sénat est politiquement opposé au chef de l’État. S’il s’accordait avec l’Assemblée nationale pour faire cet accord sur le texte, puis ce référendum, ce serait soutenir Emmanuel Macron. Je suis à peu près certain qu’il va trouver une échappatoire pour dire que ce n’est pas le bon moment, qu’il y a d’autres préoccupations à avoir, notamment en termes de relance économique. D’autant plus que ce que le chef de l’État propose d’inscrire dans la Constitution existe déjà avec la Charte de l’environnement qui a été intégrée, il y a bientôt quinze ans.

Est-ce que c’est un pari politique, une façon de mettre la pression sur les élus ?

C’est un pari politique. C’est même une manœuvre politique et c’est là où il faut être vigilant parce que la Constitution ne peut pas être le jeu de manœuvres politiques. On peut s’en servir, se servir de la loi pour faire ce type de manœuvre, pour mettre en œuvre la politique que l’on peut conduire. Mais la Constitution, c’est la norme fondamentale commune sur laquelle, justement, il faut s’accorder au-delà de clivages partisans. C’est la raison pour laquelle il y a cette procédure qui impose l’accord au Parlement. Alors que là Emmanuel Macron veut l’utiliser pour faire cette manœuvre, pour faire cette pression et mettre le Sénat face à ses responsabilités. Il existe déjà une charte de l’environnement.

Qu’est-ce que ça va changer concrètement, cette nouvelle mention environnementale dans l’article 1er de la Constitution ?

Ce sera une mesure symbolique, on est encore dans la manœuvre politique. L’article 1er, comme son nom l’indique, c’est le premier article de la Constitution. Il contient les premiers mots qui vont marquer la Constitution. C’est un symbole fort, c’est incontestable, mais ça reste un symbole. La lutte contre le réchauffement climatique, la biodiversité ne figurent pas en tant que tel dans la Charte de l’environnement. Cependant, dedans, on y retrouve deux articles, l’un concernant le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, et le devoir de prendre part à la protection et à l’amélioration de l’environnement. Selon une décision du Conseil Constitutionnel rendue jeudi 10 décembre, le législateur ne peut aller contre ces deux articles et ne peut pas prendre des mesures qui ne participeraient pas à cette amélioration de l’environnement. Ce qui veut dire qu’en réalité, la protection et l’amélioration de l’environnement, la lutte contre le réchauffement climatique, figurent déjà dans la Constitution.