Le million !

1 000 500.

C’est le nombre de soutiens exprimés au référendum d’initiative partagée et confirmés par le Conseil constitutionnel, à la date du 4 décembre 2019.

Cette procédure a été initiée, rappelons-le, à la veille de l’adoption définitive de la « Loi Pacte », dont l’un des objectifs était de permettre la privatisation d’Aéroports de Paris. Elle prend la forme d’une proposition de loi, déposée par 248 parlementaires (députés et sénateurs), déclarée recevable par le Conseil constitutionnel le 9 mai 2019, non sans susciter une certaine agitation. La proposition de loi elle-même tend à faire d’Aéroports de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, imposant alors sa nationalisation.

Un million de soutiens, c’est beaucoup. Mais c’est encore largement trop peu.

En effet, pour être validé, le référendum d’initiative partagée requiert le soutien d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales soit, selon la décision même du Conseil constitutionnel, 4 717 396. Ces soutiens doivent être recueillis avant le 13 mars 2020, soit dans tout juste trois mois.

Autant le dire d’emblée : alors que moins d’un quart des soutiens nécessaires ont été confirmés et, sauf sursaut fort improbable, ce nombre ne sera pas atteint.

Si la volonté du chef de l’État était réellement de renforcer la vie démocratique, il convoquerait un référendum dès à présent

Mais un million, c’est déjà beaucoup. D’abord, bien qu’il s’agisse d’un référendum, le sujet (le statut d’Aéroports de Paris) demeure circonscrit et technique. Il ne passionne guère les foules et ne suscite pas davantage l’enthousiasme des conversations de comptoir. Or, s’il en existe plusieurs, des initiatives qui réunissent plus d’un millions de soutiens officiels (pétitions, primaires, etc.) demeurent peu nombreuses.

Ensuite, les initiateurs du processus (tous les partis d’opposition) ne peuvent compter ni sur l’appui du Gouvernement ni sur celui de puissants lobbies, qui les aideraient à mobiliser des soutiens. Au contraire, le Gouvernement fait tout pour empêcher que l’initiative aboutisse, de l’absence de publication quotidienne des chiffres au refus de campagne audiovisuelle, qui permettrait de sensibiliser l’électorat à cette première démocratique, en passant par la complexité du système de recueil des soutiens.

Enfin, ce seuil d’un million de soutiens, d’abord symbolique, est celui que le Président de la République proposait de retenir, dans une version révisée de cette procédure d’initiative partagée.

En effet, le projet de loi constitutionnelle, déposé le 29 août 2019 sur le bureau de l’Assemblée nationale, mais qui n’a pas encore fait l’objet d’un examen en commission (et qui ne le fera sans doute jamais), prévoit d’assouplir les conditions formelles requises pour enclencher un référendum d’initiative populaire. Son article 9 dispose ainsi, notamment, que le nombre de soutiens nécessaires est d’un million.

Si la volonté du chef de l’État était donc réellement de renforcer et rénover la vie démocratique, il pourrait prendre acte dès à présent du franchissement du seuil qu’il propose de retenir, puis convoquer un référendum comme l’article 11 de la Constitution l’y autorise.

Le geste serait fort et pourrait même se retourner contre les instigateurs eux-mêmes, tant l’on sait que les référendums mobilisent très faiblement l’électorat.

Pourtant, il ne le fera pas.

D’une part, ce serait malgré tout donner satisfaction à l’opposition et le pari demeurerait risqué, car le résultat ne peut être connu à l’avance.

D’autre part, entre réforme des retraites, contestations sociales, élections municipales et bon nombre d’autres sujets, l’Exécutif et, en particulier, le chef de l’État, n’entend pas se préoccuper davantage du statut d’Aéroports de Paris. Il lui est bien plus confortable, sur ce point, de laisser la procédure courir jusqu’à son terme et se terminer vraisemblablement sans davantage de débat.

Enfin, ce seuil d’un million d’électeurs prévu par la révision constitutionnelle est équilibré par de nombreuses autres mesures, à commencer par l’impossibilité d’organiser un tel référendum d’initiative partagée sur un objet identique à une disposition en cours de discussion au Parlement, prenant ainsi acte de ce que firent les parlementaires à l’origine de la présente initiative.

Malgré tout, même si la procédure ne prospère pas davantage, elle aura un mérite essentiel : démontrer tout à la fois l’inefficacité du mécanisme actuel et la nécessité de le réformer afin de garantir que les voix démocratiques d’un millions (au moins) de citoyens puissent être entendues.

Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Brexit : casse-tête et casse-pipe

Le Brexit n’en finit pas de finir. Et de repartir.

We have a deal : un temps, l’accord est conclu. Puis, l’instant d’après, il est rejeté, laissant alors planer la menace du no deal, scénario que tous redoutent, à l’exception des Britanniques les plus europhobes, tel Nigel Farage. Les négociations se poursuivent pour aboutir à un nouvel accord, modifié, adapté, approprié… et rejeté, à nouveau.

Tel est le feuilleton de ces dernières années, digne des plus mauvais soaps car systématiquement construits selon un canevas identique, qui ne surprend jamais.

Le régime parlementaire britannique, référence en la matière et exemple de stabilité, en souffre.

Démission de David Cameron en 2016, après le référendum ayant amorcé le processus, dissolution ratée de Theresa May en 2017, qui lui a succédé et qui se maintient malgré tout au pouvoir, avec un gouvernement minoritaire. Démission de la même Theresa May en 2019, résignée face au blocage des Communes et à l’impossibilité d’obtenir une majorité pour un accord. Nomination de l’échevelé et fantasque Boris Johnson, partisan d’un Brexit dur et qui serait prêt à un no deal Brexit, une sortie sans accord, mais dont l’avenir à la tête du gouvernement britannique est aussi incertain que celui d’une sortie du Royaume-Uni au 31 octobre prochain.

Désormais, la politique britannique est éclatée, à l’instar des régimes marqués par la multiplication des enjeux et qui ne permettent pas d’aboutir à coaliser une majorité. Habituellement cristallisée entre une majorité et une opposition, notamment grâce au mode du scrutin uninominal majoritaire à un tour qui favorise le bipartisme, donc l’émergence de deux camps, cette division partisane est désormais corrélée par celle entre brexiters et remainers, les partisans du Brexit et ceux d’un maintien dans l’Union européenne. Les premiers sont eux-mêmes partagés entre soft Brexit et hard Brexit, c’est-à-dire l’existence d’un accord qui permette une sortie de l’Union en maintenant des liens étroits avec elle et un accord qui marque un réel divorce, voire l’absence d’accord.

En un mot, les enjeux sont peu nombreux car il n’y en a qu’un : le Brexit. Mais les divisions sont multiples, rendant difficile, voire impossible la constitution d’une majorité. On retrouve un cas classique des régimes parlementaires confrontés au blocage : tous sont d’accord pour bloquer, nul ne s’accorde pour avancer.

À cela, deux causes : l’une institutionnelle, l’autre conjoncturelle.

La cause institutionnelle est liée au Fixed Term Parliament Act, du 15 septembre 2011, qui interdit désormais la dissolution de la Chambre des Communes, sauf dans deux hypothèses : soit si elle le décide elle-même, à la majorité des deux tiers (c’est ce qui s’est produit en 2017), soit si, au lendemain d’une motion de censure, aucun gouvernement n’est investi dans un délai de quinze jours.

Autant dire que les Communes détiennent la clef de la dissolution, qui échappe totalement au Gouvernement et au Premier ministre, puisque celles-là peuvent veiller à ne pas voter la censure de celui-ci, évitant ainsi d’être dissoutes. Bref, la dissolution n’est plus une arme de discipline majoritaire qui, par sa menace, permet de contraindre les députés récalcitrants. C’était à craindre, c’est désormais réalité.

Le Brexit est véritablement un casse-tête, mais il y a un élément positif  : il mène au casse-pipe

La cause conjoncturelle est liée au Brexit lui-même et à ses implications. D’abord, le référendum fut voté à une majorité relativement courte (51,9%) et, surtout, éclatée entre des zones très favorables au Brexit, d’autres très favorables au maintien.

Ensuite, il fut voté en méconnaissance de cause, car c’est le principe même d’une sortie de l’Union qui fut soumis à l’approbation populaire, non sa réalisation. C’est à cette dernière que ce sont attachés Premiers ministres britanniques, Commission européenne, États membres et diplomates depuis trois ans, aboutissant péniblement à un accord qui ne paraît plus contenter le plus grand nombre d’électeurs. Si bien que, aujourd’hui, les électeurs ne semblent plus favorables au Brexit, les accords se multiplient et ne sont pas votés, le blocage est patent, l’explosion du Royaume-Uni lui-même est latente (question de l’Irlande du Nord et, surtout, de l’Écosse qui a majoritairement voté pour le maintien), la situation économique n’est pas prometteuse. C’est pourquoi plusieurs voix appellent à un nouveau référendum.

Le Brexit est véritablement un casse-tête, pire que ceux qui proviendraient de Chine.

Mais à tout cela, il y a un élément positif, emportant la satisfaction des partisans du maintien. Johnson pourrait obtenir un vote favorable, dit-on, dans la journée. Mais qu’à cela ne tienne : le Brexit mène au casse-pipe.

Il a eu raison de deux Premiers ministres, peut-être bientôt trois, il ne favorise pas l’embellie économique, il fait perdre des intérêts financiers (avec de nombreux départs du Royaume-Uni de la part d’agences européennes ou d’entreprises qui veulent conserver un pied dans l’Union), il pourrait mener au Royaume-Désuni, si un nouveau référendum était organisé sur la question écossaise. Enfin, il pourrait être contesté par le peuple, qui l’a pourtant voulu, mais pour de mauvaises raisons.

De quoi montrer clairement l’exemple. Celui qu’il ne faut pas suivre.