Contre-pouvoirs

L’existence de contre-pouvoirs est indispensable à l’équilibre des pouvoirs. Souvent décriée pour profiter excessivement à l’Exécutif, la Constitution de la Ve République les mets effectivement en œuvre, conférant ainsi la stabilité nécessaire à notre démocratie. Nous en avons eu au moins deux illustrations la semaine dernière.

D’une part, le bureau du Sénat, réuni jeudi 21 mars au matin, a demandé au Président du Sénat de saisir la justice de suspicions de faux témoignages lors d’auditions par la Commission des Lois, investie des pouvoirs d’une commission d’enquête. Ces suspicions concernent Alexandre Benalla et Vincent Crase, mais aussi Alexis Kohler (Secrétaire générale de la Présidence), Patrick Strzoda (Directeur de cabinet du Président de la République) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité, GSPR).

Les réactions politiques ont été immédiates, impulsives et disproportionnées. Le Premier ministre a boycotté la séance des questions au Gouvernement du jeudi après-midi, au Sénat. Le Président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a annulé sa participation à une conférence devant les étudiants de Sciences Po Lille, avec Gérard Larcher, qui devait se tenir le lendemain. Sans doute tenait-il ces étudiants avides de débats pour responsables de la décision sénatoriale et des errements de la présidence de la République.

Il faut se réjouir que la séparation des pouvoirs soit appliquée et non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue

L’Exécutif et la majorité reprochaient ainsi au Sénat de « faire de la politique » et de « violer la séparation des pouvoirs ». On ne le répètera jamais assez : faire de la politique est précisément le rôle du Parlement et la séparation des pouvoirs commande le contrôle mutuel des pouvoirs, non leur isolement.

Ni le Sénat ni la commission sénatoriale ne se sont élevés en juge : ils ont enquêté et décidé de saisir la justice, ce qui est parfaitement respectueux de la Constitution et de l’ordonnance de 1958, qui impose de dire la vérité, sous serment, lorsque l’on est auditionné par une commission d’enquête.

Le droit a donc été respecté. C’est sans doute irritant pour la majorité, qui est ainsi attaquée, voire déstabilisée, mais c’est la parfaite logique du principe de la séparation des pouvoirs. Il faut donc se réjouir qu’il soit appliqué et qu’il fonctionne, non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue.

Au contraire, c’est lorsqu’il est mis à mal qu’il faut s’inquiéter. Tel fut le cas à l’Assemblée nationale, au mois d’août dernier, lorsque la Commission des Lois, investie des mêmes pouvoirs d’enquête, n’a pas pu mener ses travaux car elle était bloquée par le fait majoritaire et le souci de protéger le Président de la République.

L’Assemblée est restée dans son rôle et le fait majoritaire est également bénéfique. Mais elle n’a fait que souligner le caractère indispensable d’une seconde chambre.

Tel fut également le cas en 2009, par exemple, lorsque le bureau de l’Assemblée nationale, présidée par Bernard Accoyer (UMP), avait déclaré irrecevable la demande de création d’une commission d’enquête, proposée par le groupe socialiste, sur les sondages de l’Élysée. L’argument était fallacieux et l’on sait aujourd’hui qu’une telle commission d’enquête aurait été justifiée.

Le Conseil constitutionnel est un gardien efficace des droits et libertés et un contre-pouvoir effectif face aux errements de la majorité

D’autre part, le Conseil constitutionnel a rendu une importante décision sur la loi de programmation et de réforme de la justice, qui constitue sans doute la plus longue de son histoire. Alors que dernièrement, ses décisions ont fait rarement droit aux arguments des parlementaires requérants (dans le contentieux a priori : on songe notamment aux décisions asile et immigration, secret des affaires ou manipulation de l’information), le Conseil a censuré de nombreuses dispositions de cette loi qui portait effectivement atteinte aux droits et libertés (dix censures – plus deux cavaliers législatifs – et six réserves d’interprétation).

Il en est notamment ainsi des interceptions des communications électroniques pour les crimes et les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, des techniques spéciales d’enquête pour tous les crimes ou de la possibilité qui était offerte aux Caisses d’allocations familiales (CAF) de revoir les montants des pensions alimentaires.

Tout cela était issu du projet de loi et résultait donc de la volonté gouvernementale. Ces nouvelles prérogatives devaient favoriser un meilleur fonctionnement de la justice, soit en allégeant les tribunaux, soit en renforçant les pouvoirs d’enquête. Mais toutes portaient une réelle atteinte à la protection de la vie privée ou au droit au procès équitable.

En censurant ces divers dispositifs, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il sait être un gardien efficace des droits et libertés constitutionnels et un contre-pouvoir effectif face aux errements du Gouvernement et de la majorité parlementaire. Là encore, il y a tout lieu de s’en réjouir, notamment au lendemain des critiques dont les dernières nominations ont fait l’objet. Et l’on attend, avec curiosité et envie, ce qu’il dira sur la loi « anti-casseurs », dont il a été saisi le 13 mars dernier.

À l’heure où la Ve République est souvent décriée pour ses déséquilibres, à l’heure où la Constitution parfois est critiquée pour son âge, à l’heure où une révision est clamée pour une meilleure efficacité, il y a tout lieu d’être heureux d’observer que notre régime fonctionne encore et qu’il fonctionne efficacement.

 

Ces propositions difficilement réalisables

Hier soir, les candidats à la primaire de la droite et du centre ont exposé de nombreux aspects de leur programme. Parmi eux, on en retiendra au moins six qui sont difficilement réalisables, pour des raisons constitutionnelles.

Gouverner par ordonnance

Jean-François Copé propose de « gouverner par ordonnance, comme le Général de Gaulle », en adoptant 15 ordonnances dans les deux mois de son élection.

Il s’agit des ordonnances permises par l’article 38 de la Constitution. Ce dernier permet au Gouvernement de demander au Parlement de l’autoriser, dans un domaine spécifique et pour un temps déterminer, à adopter des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi. Ces ordonnances sont ensuite adoptées en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État.

Dans l’ordre, il faut donc 1) préparer un projet de loi, 2) le soumettre au Conseil d’État puis l’adopter en Conseil des ministres, 3) le faire adopter au Parlement selon la procédure habituelle, 4) soumettre les ordonnances au Conseil d’État (et, s’il y en a 15, cela prendra un peu de temps), 5) les adopter en Conseil des ministres. Sans oublier qu’il faudra attendre les élections législatives pour entamer la discussion au Parlement, cette dernière ne débutera pas avant fin juin. Il sera, au mieux, adopté en juillet et les ordonnances ne pourront pas être édictées avant le mois de septembre. Le délai de deux mois paraît donc intenable.

Surtout, la législation par ordonnance s’apparente à une réelle dépossession du Parlement car rien ne remplace la délibération parlementaire. S’il est vrai que les ordonnances peuvent se justifier sur des sujets techniques, elles ne sont pas un outil démocratiquement heureux.

Le Général de Gaulle y a eu recours, en effet, mais principalement en 1958, pour assurer la transition constitutionnelle entre la IVème et la Vème République. Les ordonnances étaient alors directement autorisées par la Constitution (adoptée par referendum, rappelons-le) et son article 92, pour permettre l’adoption rapide des mesures (essentiellement organiques) nécessaires à la mise en place du nouveau régime.

Supprimer les allocations familiales à toute personne continuant de porter la burka

Nicolas Sarkozy a proposé que « toute personne qui ne respecte pas [la loi sur la burqa] se voit privée des allocations familiales ».

Rappelons, d’abord, que la « loi sur la burqa » est ainsi injustement dénommée, car elle concerne et interdit « la dissimulation du visage dans l’espace public ». Cette dénomination avait pour objectif de maintenir et préserver la neutralité religieuse. Prévoir une mesure spécifiquement relative à la burqa et à la femme qui la porte, en plus d’être davantage dirigée vers une victime que vers un coupable, stigmatise une religion en particulier en la discriminant. C’est contraire à l’article 1er de la Constitution, ainsi qu’à l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

De plus, la suppression des allocations familiales, dans cette hypothèse, s’apparenterait à une peine (le cas échéant, à une peine complémentaire) et ne pourra donc être prononcée que par un juge, dans le respect du droit au procès équitable, garanti par l’article 16 de la DDHC.

Un problème de laïcité avec l’intégrisme au sein de la communauté musulmane

Sans indiquer des mesures précises, François Fillon a souligné que le problème de laïcité se posait non pas vis-à-vis des religions, mais avec l’intégrisme au sein de la communauté musulmane. Cela préfigure ainsi des mesures à son encontre.

S’il est nécessaire de combattre l’intégrisme djihadiste, dès lors qu’il présente un risque pour l’ordre public et la sécurité publique, il n’est pas possible de le faire pour des raisons religieuses. D’une part, ce combat, s’il est préventif, relève de mesures de police administrative, qui doivent s’apprécier au cas par cas et en fonction de circonstances précises de temps et de lieu. La laïcité elle-même et sa protection ne sauraient justifier, de façon générale, une mesure de police administrative, comme l’a d’ailleurs rappelé le Conseil d’État dans sa décision sur le burkini.

D’autre part, prendre des mesures concernant une religion en particulier la discrimine alors que la Constitution garantit la liberté religieuse (article 10 de la DDHC), interdit toute discrimination en raison de la religion et respecte toutes les croyances (article 1er). De telles mesures seraient donc contraires à la Constitution.

Internement préventif des Fichés S les plus dangereux

Nicolas Sarkozy propose l’internement préventif des Fichés S, en ayant précisé hier soir que cela ne concernerait que « les plus dangereux ».

Les Fichés S sont les individus qui sont répertoriés aux « fichiers des personnes recherchées », dans la rubrique « S », pour sûreté de l’État. Ces personnes ne sont ni inculpées ni condamnées mais simplement soupçonnées de pouvoir être à l’origine d’actes portant atteinte à cette sûreté de l’État.

Leur internement préventif porte donc, d’abord, atteinte à l’article 66 de la Constitution, selon lequel l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle. Les mesures privatives de liberté, surtout lorsqu’elles sont prononcées sur un délai long, ne peuvent donc l’être ni par l’autorité administrative ni par le juge administratif et ne peuvent pas l’être de façon « préventive ».

Cela porte, ensuite, atteinte à la présomption d’innocence, garantie par l’article 9 de la DDHC. D’une part, la personne n’est nullement condamnée ni même soupçonnée d’avoir commis ou d’être sur le point de commettre la moindre infraction. Elle est donc innocente et bénéficie de la présomption d’innocence. D’autre part, il est proposé de se limiter à l’internement des fichés S « les plus dangereux » : comment apprécier la dangerosité, dès lors que la personne n’a commis aucune infraction ?

Enfin, cela porte atteinte au droit à un procès équitable, issu de l’article 16 de la DDHC. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial, ce qui n’est naturellement pas le cas de l’autorité administrative.

Un référendum sur l’internement des fichés S et la suppression du droit au regroupement familial

Conscient des difficultés constitutionnelles qu’une telle mesure pourrait soulever, Nicolas Sarkozy propose d’en appeler directement au peuple, par référendum fondé sur l’article 11 de la Constitution. Il ajouterait, notamment, la question de la suppression automatique du droit au regroupement familial.

L’article 11 limite précisément les domaines dans lesquels un référendum peut avoir lieu : l’organisation des pouvoirs publics, la politique économique, sociale et environnementale de la nation et les services publics qui y concourent, la ratification d’un traité international.

L’internement préventif des fichés S ne relève d’aucun de ces domaines. Il s’agit de la politique sécuritaire, éventuellement de la politique judiciaire et pénale (si jamais il devait y avoir un réajustement et la création d’une infraction permettant de confier cette question au juge pénal).

La suppression du droit au regroupement familial n’en relève pas davantage. Il s’agit de la politique migratoire, de la politique civile et familiale mais non de la politique sociale. Cette dernière concerne en effet les relations sociales, c’est-à-dire des travailleurs, ainsi que leur couverture sociale.

Cependant, une fois que le peuple s’est exprimé, le Conseil constitutionnel refuse de censurer une loi qui est l’expression directe de la souveraineté nationale. C’est vrai et il l’a dit en 1962, l’a rappelé en 1992. Mais, depuis, il a rendu deux décisions, en 2000 et 2005, par lesquelles il a indiqué que, s’il demeurait incompétent par examiner la loi une fois adoptée, il pouvait examiner les requêtes préalables au référendum, qui pourraient en affecter gravement le résultat et qu’il ne serait plus en mesure d’examiner ensuite. Tel est le cas du décret de convocation des électeurs lequel, s’il appelle les électeurs à se prononcer sur une question qui ne relève pas de l’article 11, n’est manifestement pas conforme à la Constitution.

Référendum le 18 juin 2017

Nicolas Sarkozy, mais aussi Bruno Le Maire, proposent d’organiser un référendum le 18 juin 2017, le jour du second tour des élections législatives.

Décider de l’organisation d’un référendum sur le fondement de l’article 11 est une compétence sans contreseing du Président de la République. Il peut donc librement décider d’y recourir, à ceci près qu’il ne peut le faire que « sur proposition du gouvernement ». Mais nul doute que ce dernier, fraîchement nommé, n’hésitera pas à le lui proposer. Rien n’interdit donc, dans la Constitution, de le faire avant les élections législatives.

En revanche, une fois cette décision prise, le Gouvernement doit faire, devant chaque assemblée, une déclaration suivie d’un débat. C’est possible : si, habituellement, pendant la période électorale, le Parlement interrompt ses travaux, il est bien en session (jusqu’à fin juin).

D’aucuns avancent la possibilité, pour la majorité actuelle qui sera toujours majoritaire, puisque les élections législatives n’auront pas encore eu lieu, de déposer et voter une motion de censure, conformément à l’article 49 de la Constitution. Cela paraît peu probable, car politiquement dangereux.

En effet, on voit mal une majorité, qui vient de perdre l’élection présidentielle et à la veille d’élections législatives qu’elle risque de perdre tout autant, censurer un gouvernement qui soutient une mesure voulue par un Président de la République à peine élu au suffrage universel direct. Ce serait faire preuve de bassesse politique et cela lui serait fermement reproché.

En revanche, c’est offrir une tribune inespérée à cette majorité, en pleine campagne électorale. Au Parlement, la parole y est solennelle et concentrée, contrairement aux meetings politiques ou autres rencontres de terrain. Les attaques n’en seront que plus virulentes, leur portée plus forte, leurs effets plus immédiats.