Non aux primaires. Vive les primaires !

À tout juste 18 mois de l’échéance électorale majeure de notre régime, les partis et, parfois, les candidats s’alignent déjà sur la ligne de départ.

Les Insoumis ont leur champion. Les Verts organiseront une primaire avant l’automne. Les Républicains y réfléchissent. Le Premier Secrétaire du Parti socialiste voudrait y renoncer, mais il ne peut pas, seul, l’imposer, car la désignation du candidat à l’élection présidentielle par une primaire est une obligation statutaire.

Pourtant les primaires, entendues comme « primaires ouvertes » à l’ensemble des électeurs qui veulent y participer, ne sont pas l’apanage de la Ve République ni même de la démocratie, bien au contraire.

Soyons encore plus clair : il faut en finir avec cet artifice électoral qui apporte davantage de difficultés que de solutions. Mais ne nous privons pas pour autant d’une désignation démocratique des candidats aux élections en général et à l’élection présidentielle en particulier.

Sources de difficultés, les primaires ne sont pas sources de solutions pour autant

En effet, dans leur histoire récente, les primaires ouvertes n’ont apporté que des difficultés, même en 2011 lorsqu’elles permirent au Parti socialiste et à François Hollande d’occuper largement l’espace politique et médiatique, contribuant ainsi à sa victoire. Parallèlement, elles ont déconnecté ce candidat de l’appareil du parti, dont il avait pourtant besoin pour remporter les élections législatives, puis faire vivre sa majorité. Si elles furent effectivement gagnées, elles légitimèrent également ces députés qui devinrent par la suite « frondeurs » et rétifs vis-à-vis du Président de la République, jusque dans les votes en séance.

En 2016 et 2017, aucun candidat issu d’une primaire n’a accédé au second tour et l’un d’entre eux, Yannick Jadot, a même renoncé à être candidat. Il en a soutenu un autre, Benoît Hamon, lui-même désigné par une primaire, mais où il doit sa victoire à de nombreux électeurs qui n’avaient aucune intention de voter pour lui au premier tour de l’élection présidentielle. Quant à François Fillon, les déboires qu’il a rencontrés auraient dû le contraindre à renoncer à sa candidature mais s’il est parvenu à se maintenir, c’est précisément grâce à – ou à cause de – de la primaire.

Sources de difficultés, les primaires ne sont pas sources de solutions pour autant. Elles seraient démocratiques, dit-on. Mais a-t-on déjà vu une démocratie fonctionner avec au mieux un dixième du corps électoral ? A-t-on déjà vu une démocratie où un même électeur peut voter plusieurs fois ?

Elles légitimeraient les candidatures, ajoute-t-on, en permettant une désignation par des citoyens et non par un parti ou, pis, son appareil. C’est vrai, incontestablement. Mais un candidat a besoin de son parti pour faire campagne et, si la primaire détache l’appareil du parti de la désignation du candidat, elle détache également et réciproquement le candidat de l’appareil de son parti. C’est ce qui s’est produit au Parti socialiste en 2017 et, partiellement, en 2012.

De surcroît, comme on l’a déjà souligné, la désignation des candidats aux élections n’est pas un rôle qui doit revenir aux citoyens, mais aux partis politiques et à leurs adhérents.

Ainsi, à une période où les partis politiques souffrent d’un manque d’engagement, il paraît même utile de leur rendre cette mission, en proposant à tous les citoyens qui souhaitent participer à la désignation d’un candidat d’adhérer à une formation politique (un parti ou une association politique qui s’inscrit dans le processus). Les partis peuvent même en profiter pour mener des vagues d’adhésion, éventuellement en prévoyant des prix d’appel.

Par conséquent, afin de préserver le caractère démocratique et légitime du processus de désignation, il faut l’ouvrir le plus largement possible, à toutes les formations qui se rejoignent sur un projet de gouvernement commun. Ce dernier pourrait même être élaboré par une association, plutôt que par un parti, afin de garantir sa plus grande neutralité et éviter les soupçons d’instrumentalisation ou de manœuvre, tout en permettant à ces partis d’y contribuer autant qu’ils le souhaitent.

Cette même association pourrait alors être celle qui, formellement, organiserait la primaire, dont l’objectif serait de désigner le candidat chargé de porter le projet, devenu programme, naturellement adapté par ses soins mais sur lequel convergent, à l’origine, tous les partis et mouvements associatifs qui se sont inscrits dans le même processus de désignation.

La primaire ne serait ouverte qu’aux adhérents des différentes formations qui ont communément souscrit à ce projet, avant une date déterminée d’un commun accord.

Avec un tel système, on évitera déjà le risque de déconnexion entre le candidat et le parti, puisqu’il sera nécessairement soutenu par les adhérents. On favorisera également les projets d’union, alors qu’aujourd’hui aucun parti ne peut prétendre, à lui seul, remporter la victoire. On renforcera, enfin, les adhésions partisanes, donc les partis politiques, en laissant le choix à chaque citoyen de s’engager ou non, pour s’impliquer ou non dans la désignation des candidats.

In fine, c’est notre régime et le fonctionnement de notre démocratie qui pourraient en être renforcés.

Treize

Treize. Un chiffre qui porte chance pour les uns, malheur pour les autres. 

C’est aussi le nombre de fonctions qu’a finalement déclarées Jean-Paul Delevoye à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), lui valant de passer en un rien de temps de membre à ancien membre du Gouvernement.

L’affaire est assez singulière.

D’abord, est dénoncée une omission dans sa déclaration d’intérêts à la HATVP, et non des moindres : sa fonction d’administrateur de l’Institut de formation de la profession de l’assurance. Quoique bénévole, cette activité le place en position de conflit d’intérêts potentiel, car les entreprises du secteur sont susceptibles d’augmenter les ventes de leurs produits d’épargne retraite.

Ensuite, on découvre qu’il exerce une activité professionnelle, en demeurant président du think tank Parallaxe. Il touchait une rémunération de 5368€/mois. Cette fois, l’activité était bien déclarée mais un tel cumul est expressément prohibé par l’article 23 de la Constitution. Cependant, si l’interdiction est posée par la Constitution, elle ne connaît aucune sanction directe, encore moins de niveau pénal. Il faut dire que très fréquemment, les personnes nommées au Gouvernement sont soit des parlementaires (et ils sont alors automatiquement remplacés de façon temporaire), soit des fonctionnaires (et ils sont alors automatiquement placés en détachement), soit encore des élus locaux (et, dans ce cas, le cumul est autorisé, malheureusement). S’ils exercent une activité professionnelle privée, ils prennent généralement le soin de démissionner, ne serait-ce que parce qu’ils n’ont plus matériellement le temps de l’affronter.

Il faut distinguer les personnes et les fonctions : les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. La préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières

Enfin, « de lui-même », il corrige sa déclaration initiale à la HATVP et reconnaît exercer treize activités, toutes (ou presque) de façon bénévole. Il est alors facile de minimiser les méfaits de M. Delevoye : les activités rémunérées ont été déclarées, les activités bénévoles n’ont pas être déclarées, sauf si elles sont « susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts », ce qui peut donner lieu à une interprétation subjective, la correction a été opérée « rapidement », les démissions l’ont été tout autant.

Mais il y a une triple difficulté, rendant le départ du Gouvernement inéluctable. L’omission de déclaration est constitutive d’un délit, la Constitution a été ouvertement violée, le conflit d’intérêts paraissait avéré, de surcroît par le porteur d’une réforme qui anime un conflit social de grande ampleur et qui ne paraît pas se résorber.

Comme on l’a déjà souligné, il faut opérer une distinction nette et précise entre les personnes et les fonctions. Les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. Mais la préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières.

Il est donc sain que M. Delevoye et, au-delà, la majorité actuelle en prennent désormais conscience, même si cette dernière nous avait habitués à d’autres procédés, dont elle a peut-être tiré les leçons… 

Cependant, cela renseigne aussi sur l’architecture de cette majorité. François de Rugy, auquel on peut reprocher une pratique assez personnelle de la déontologie, mais non d’avoir violé clairement la loi et la Constitution, a été rapidement poussé vers la sortie. Rappelons qu’il n’est pas un soutien de la première heure du Président de la République, qu’il avait même concouru à la Primaire socialiste dont il a ensuite violé les règles (même s’il n’est pas le seul) et qu’il était un soutien politique assez marginal.

À l’inverse, Richard Ferrand, Président de l’Assemblée nationale, quatrième personnage de l’État, est mis en examen. Pour autant, il ne démissionne pas du perchoir, entachant ainsi une fonction dont la dignité réclamerait que son titulaire soit irréprochable. Mais il est un soutien de la toute première heure du Chef de l’État, qui demeure essentiel.

Jean-Paul Delevoye était un pilier de la majorité, d’autant plus qu’il portait une réforme primordiale. Il est pourtant poussé vers la sortie. Un mauvais esprit pourrait penser que cela n’est pas dû aux conflits d’intérêts eux-mêmes, mais davantage au conflit social actuel, que cette démission pourrait contribuer à résorber.

Et La Constitution décodée a parfois mauvais esprit…

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Non parce qu’elle fait grève, mais davantage parce que comprendre le simulateur des retraites proposé par le Gouvernement requiert ascèse et concentration, La Constitution décodée se retire quelques semaines.

À tous ceux qui me font l’honneur de lire ce blog, je souhaite d’excellentes fêtes de fin d’année !

Le prochain billet paraîtra le 13 janvier.

Les partis politiques : institutions cruciales pour la démocratie ?

Il s’agit d’une interview donnée pour le supplément Codes et Lois du Cahier Législatif, édité par LexisNexis. Elle est publiée avec l’aimable autorisation de LexisNexis et de sa Rédaction législation, que je remercie très sincèrement.

Vous pouvez télécharger ici l’intégralité du numéro où elle est parue.

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Rédaction Codes et Lois : De quelle manière les partis politiques peuvent-ils être à l’initiative de la loi ? Entre autres, l’élaboration des programmes électoraux constitue-t-elle une réelle contribution à l’élaboration de la loi ?

Jean-Philippe Derosier : En France, formellement et en tant que tels, les partis politiques ne disposent pas d’initiative législative. Cette dernière est constitutionnellement limitée au Premier ministre et aux parlementaires (article 39 de la Constitution), le cas échéant soutenus par des électeurs (article 11) et elle obéit à un cheminement précis, qui fut discuté lors du 3e ForInCIP, en 2017 et dont les travaux viennent de paraître (Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018).

 

Néanmoins, les partis politiques exercent ici un rôle crucial, au sens propre. Ils structurent la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. Cela vaut d’autant plus lorsque l’électeur ne connaît pas directement le ou les candidats. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Ainsi, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. C’est là qu’ils jouent leur rôle crucial, à la croisée des chemins. La loi est en effet la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient alors des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques et pragmatiques des projets et propositions de loi qui sont déposés.

En ce sens, les partis politiques sont à l’initiative de la réforme législative, davantage que de la loi elle-même. Cela est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a ainsi pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

CL : D’autres instances proches (think tank, clubs de réflexion…) ou des lobbies exercent une influence concurrente aux partis politiques sur la fabrique de la loi ? Plus grande ?

J.-Ph. D. : Les lobbies sont à la sphère socio-économique ce que les partis politiques sont à la sphère politique : les premiers structurent leur sphère tout autant que les seconds façonnent la leur. Toutefois, il y a une différence notable : la structuration des lobbies n’intervient qu’au niveau de l’offre, c’est-à-dire à l’égard des différents acteurs du monde socio-économique qui s’organisent en fonction de leurs intérêts, pour les faire valoir. Ils n’organisent pas, en tant que tels, l’accès aux fonctions électives.

Par conséquent, l’influence qu’ils exercent (et la remarque vaut tout autant à l’égard des think tanks) sur l’initiative et la fabrique de la loi est à la fois moindre et plus grande. Moindre, elle ne peut intervenir que par l’intermédiaire d’un parlementaire qui, s’il représente un parti politique, ne représente pas un lobby. Cela d’autant moins depuis que la loi Sapin 2 (de 2016) a réglementé l’activité de lobbying et que les lois sur la moralisation de la vie publique de 2017 ont restreint les possibilités pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil. Mais, plus grande, elle est ciblée par secteur d’activité et centre d’intérêt et non générale, à l’instar des partis. Dès lors, elle peut être plus puissante car les efforts pourront être concentrés sur les parlementaires sensibles à l’intérêt concerné et en mesure de le valoriser.

CL : Un mécanisme de consultation des partis politiques, semblable à celui des partenaires sociaux (prévu par l’article L. 1 du Code du travail), pour les associer directement au processus normatif dans les domaines les concernant plus spécifiquement aurait-il un sens ?

J.-Ph. D. : Indirectement, c’est déjà le cas. Dès lors que les partis politiques exercent ce rôle crucial précédemment décrit, les élus qui siègent au Parlement et qui votent les lois représentent certes la Nation, mais à travers une structuration partisane. Les partis sont donc également représentés au sein des institutions et associés au processus législatif. De plus, leur chef est très souvent lui-même membre du Parlement ou du Gouvernement, même si c’est moins systématique en France que dans d’autres pays. Actuellement, c’est le cas de La République en marche (Christophe Castaner est membre du Gouvernement), du Parti Socialiste (Olivier Faure est député), de l’Union des démocrates indépendants (Jean-Yves Jégo est député), de La France insoumise (Jean-Luc Mélenchon est député), du Parti Communiste (Pierre Laurent est sénateur). Les présidents des Républicains et du Modem n’y siègent pas en personne, mais leurs partis sont représentés par leurs vice-présidents. Ils sont donc étroitement associés à tous le processus législatif, que ce soit à travers la voix de leur direction ou, plus généralement, par celle du groupe parlementaire auquel ils correspondent.

Ce dernier nourrit ou, du moins, est supposé nourrir des liens étroits avec le parti, puisqu’il en constitue le relai institutionnel : réflexion et préparation relèvent du parti, fabrication et concrétisation échoient au groupe parlementaire. C’est donc à travers le groupe et ses membres que le parti politique peut exister institutionnellement. D’ailleurs, s’il n’en est pas toujours le président, le chef du parti dispose d’une place privilégiée au sein des réunions de groupe et, même lorsqu’il n’est pas formellement membre du Parlement, il est fréquent qu’il y participe.

Il serait donc superflu de formaliser une association des partis politiques à l’élaboration des lois qui les concernent. D’une part, parce qu’elle existe déjà, les partis étant vecteur de représentation, ils mettent en œuvre le principe énoncé à l’article 4 de la Constitution. D’autre part, parce que toutes les lois les concernent, qu’ils les soutiennent ou s’y opposent, dès lors qu’ils ont une vocation démocratique générale. Enfin, parce que les lois spécifiquement relatives aux partis sont rares et, en tout état de cause, via les responsables qui siègent au Parlement, ils se saisiront de la question.

CL : L’encadrement législatif des partis politiques (en particulier, les règles visant la moralisation et les moyens de financement des partis politiques) présentent-il des spécificités légistiques ? Participe-t-il comme d’autres à l’inflation normative générale qui caractérise les législations contemporaines ? Est-il affecté également par une forte instabilité ?

J.-Ph. D. : La législation afférente aux partis politiques, en France, est à la fois minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi conférant un statut spécifique aux partis politiques et qui réglementerait leur fonctionnement. C’est dû à une convergence de facteurs : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988  puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Il n’y a donc pas d’inflation législative dans ce domaine et c’est presque malheureux, car un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte sur les partis politiques (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Le seul exemple des primaires permet d’ailleurs de le souligner. On a vu que, lorsqu’elles tendent à se généraliser, elles peuvent avoir un contre effet néfaste sur le débat démocratique, en occupant trop largement la scène médiatique, en marginalisant les partis eux-mêmes au profit des seuls candidats, en étendant la campagne électorale, en faussant les scrutins des primaires (avec des électeurs qui se mobilisent à plusieurs reprises). Une réglementation sur ce sujet pourrait paraître délicate car elle porterait atteinte à la liberté des partis. Néanmoins, si une loi ne saurait imposer des primaires, car cela doit demeurer du libre choix partisan, dès lors qu’un parti entend y recourir et bénéficier, à ce titre, du concours de l’État (au moins par la mise à disposition de listes électorales, voire par la mise à disposition de locaux), l’État est légitime à imposer un cadre minimale, par exemple quant aux dépenses, quant aux dates des scrutins et de la campagne.

CL : Qu’attendez-vous de ce prochain Forum ?

J.-Ph. D. : Les récentes élections, en France, en Europe (Italie, Allemagne, Royaume-Uni) et dans le monde (États-Unis) ont montré à quel point, d’une part, l’offre politique est en mutation, avec la montée en force de mouvements populistes et, d’autre part, les partis politiques demeurent indispensables pour l’accès aux fonctions électives. Toujours fidèle à sa méthodologie originale, la science constitutionnelle, qui associe, à une analyse juridique, l’éclairage des acteurs institutionnels concernés, le prochain Forum offrira une réflexion sur l’état du droit des partis politiques, tel que confronté à cette évolution.

Alors que le droit des partis politiques paraît très hétérogène en fonction des pays membres du Forum, la réflexion commune soulignera les forces et les faiblesses des différentes législations ou de l’absence de législation. Plus précisément, cela éclairera les évolutions possibles et éventuelles de notre propre droit en cette matière.

Le 4e ForInCIP portera sur Les Partis politiques et se déroulera à Lille, les 22 et 23 juin 2018. Il reste encore quelques places, si vous souhaitez vous inscrire (inscription gratuite mais obligatoire).

Propos recueillis par Suany Mazzitelli et Lea Zaoui, JurisClasseur Codes et Lois – Droit Public et Droit Privé

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