Les partis politiques : institutions cruciales pour la démocratie ?

Il s’agit d’une interview donnée pour le supplément Codes et Lois du Cahier Législatif, édité par LexisNexis. Elle est publiée avec l’aimable autorisation de LexisNexis et de sa Rédaction législation, que je remercie très sincèrement.

Vous pouvez télécharger ici l’intégralité du numéro où elle est parue.

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Rédaction Codes et Lois : De quelle manière les partis politiques peuvent-ils être à l’initiative de la loi ? Entre autres, l’élaboration des programmes électoraux constitue-t-elle une réelle contribution à l’élaboration de la loi ?

Jean-Philippe Derosier : En France, formellement et en tant que tels, les partis politiques ne disposent pas d’initiative législative. Cette dernière est constitutionnellement limitée au Premier ministre et aux parlementaires (article 39 de la Constitution), le cas échéant soutenus par des électeurs (article 11) et elle obéit à un cheminement précis, qui fut discuté lors du 3e ForInCIP, en 2017 et dont les travaux viennent de paraître (Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018).

 

Néanmoins, les partis politiques exercent ici un rôle crucial, au sens propre. Ils structurent la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. Cela vaut d’autant plus lorsque l’électeur ne connaît pas directement le ou les candidats. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Ainsi, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. C’est là qu’ils jouent leur rôle crucial, à la croisée des chemins. La loi est en effet la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient alors des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques et pragmatiques des projets et propositions de loi qui sont déposés.

En ce sens, les partis politiques sont à l’initiative de la réforme législative, davantage que de la loi elle-même. Cela est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a ainsi pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

CL : D’autres instances proches (think tank, clubs de réflexion…) ou des lobbies exercent une influence concurrente aux partis politiques sur la fabrique de la loi ? Plus grande ?

J.-Ph. D. : Les lobbies sont à la sphère socio-économique ce que les partis politiques sont à la sphère politique : les premiers structurent leur sphère tout autant que les seconds façonnent la leur. Toutefois, il y a une différence notable : la structuration des lobbies n’intervient qu’au niveau de l’offre, c’est-à-dire à l’égard des différents acteurs du monde socio-économique qui s’organisent en fonction de leurs intérêts, pour les faire valoir. Ils n’organisent pas, en tant que tels, l’accès aux fonctions électives.

Par conséquent, l’influence qu’ils exercent (et la remarque vaut tout autant à l’égard des think tanks) sur l’initiative et la fabrique de la loi est à la fois moindre et plus grande. Moindre, elle ne peut intervenir que par l’intermédiaire d’un parlementaire qui, s’il représente un parti politique, ne représente pas un lobby. Cela d’autant moins depuis que la loi Sapin 2 (de 2016) a réglementé l’activité de lobbying et que les lois sur la moralisation de la vie publique de 2017 ont restreint les possibilités pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil. Mais, plus grande, elle est ciblée par secteur d’activité et centre d’intérêt et non générale, à l’instar des partis. Dès lors, elle peut être plus puissante car les efforts pourront être concentrés sur les parlementaires sensibles à l’intérêt concerné et en mesure de le valoriser.

CL : Un mécanisme de consultation des partis politiques, semblable à celui des partenaires sociaux (prévu par l’article L. 1 du Code du travail), pour les associer directement au processus normatif dans les domaines les concernant plus spécifiquement aurait-il un sens ?

J.-Ph. D. : Indirectement, c’est déjà le cas. Dès lors que les partis politiques exercent ce rôle crucial précédemment décrit, les élus qui siègent au Parlement et qui votent les lois représentent certes la Nation, mais à travers une structuration partisane. Les partis sont donc également représentés au sein des institutions et associés au processus législatif. De plus, leur chef est très souvent lui-même membre du Parlement ou du Gouvernement, même si c’est moins systématique en France que dans d’autres pays. Actuellement, c’est le cas de La République en marche (Christophe Castaner est membre du Gouvernement), du Parti Socialiste (Olivier Faure est député), de l’Union des démocrates indépendants (Jean-Yves Jégo est député), de La France insoumise (Jean-Luc Mélenchon est député), du Parti Communiste (Pierre Laurent est sénateur). Les présidents des Républicains et du Modem n’y siègent pas en personne, mais leurs partis sont représentés par leurs vice-présidents. Ils sont donc étroitement associés à tous le processus législatif, que ce soit à travers la voix de leur direction ou, plus généralement, par celle du groupe parlementaire auquel ils correspondent.

Ce dernier nourrit ou, du moins, est supposé nourrir des liens étroits avec le parti, puisqu’il en constitue le relai institutionnel : réflexion et préparation relèvent du parti, fabrication et concrétisation échoient au groupe parlementaire. C’est donc à travers le groupe et ses membres que le parti politique peut exister institutionnellement. D’ailleurs, s’il n’en est pas toujours le président, le chef du parti dispose d’une place privilégiée au sein des réunions de groupe et, même lorsqu’il n’est pas formellement membre du Parlement, il est fréquent qu’il y participe.

Il serait donc superflu de formaliser une association des partis politiques à l’élaboration des lois qui les concernent. D’une part, parce qu’elle existe déjà, les partis étant vecteur de représentation, ils mettent en œuvre le principe énoncé à l’article 4 de la Constitution. D’autre part, parce que toutes les lois les concernent, qu’ils les soutiennent ou s’y opposent, dès lors qu’ils ont une vocation démocratique générale. Enfin, parce que les lois spécifiquement relatives aux partis sont rares et, en tout état de cause, via les responsables qui siègent au Parlement, ils se saisiront de la question.

CL : L’encadrement législatif des partis politiques (en particulier, les règles visant la moralisation et les moyens de financement des partis politiques) présentent-il des spécificités légistiques ? Participe-t-il comme d’autres à l’inflation normative générale qui caractérise les législations contemporaines ? Est-il affecté également par une forte instabilité ?

J.-Ph. D. : La législation afférente aux partis politiques, en France, est à la fois minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi conférant un statut spécifique aux partis politiques et qui réglementerait leur fonctionnement. C’est dû à une convergence de facteurs : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988  puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Il n’y a donc pas d’inflation législative dans ce domaine et c’est presque malheureux, car un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte sur les partis politiques (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Le seul exemple des primaires permet d’ailleurs de le souligner. On a vu que, lorsqu’elles tendent à se généraliser, elles peuvent avoir un contre effet néfaste sur le débat démocratique, en occupant trop largement la scène médiatique, en marginalisant les partis eux-mêmes au profit des seuls candidats, en étendant la campagne électorale, en faussant les scrutins des primaires (avec des électeurs qui se mobilisent à plusieurs reprises). Une réglementation sur ce sujet pourrait paraître délicate car elle porterait atteinte à la liberté des partis. Néanmoins, si une loi ne saurait imposer des primaires, car cela doit demeurer du libre choix partisan, dès lors qu’un parti entend y recourir et bénéficier, à ce titre, du concours de l’État (au moins par la mise à disposition de listes électorales, voire par la mise à disposition de locaux), l’État est légitime à imposer un cadre minimale, par exemple quant aux dépenses, quant aux dates des scrutins et de la campagne.

CL : Qu’attendez-vous de ce prochain Forum ?

J.-Ph. D. : Les récentes élections, en France, en Europe (Italie, Allemagne, Royaume-Uni) et dans le monde (États-Unis) ont montré à quel point, d’une part, l’offre politique est en mutation, avec la montée en force de mouvements populistes et, d’autre part, les partis politiques demeurent indispensables pour l’accès aux fonctions électives. Toujours fidèle à sa méthodologie originale, la science constitutionnelle, qui associe, à une analyse juridique, l’éclairage des acteurs institutionnels concernés, le prochain Forum offrira une réflexion sur l’état du droit des partis politiques, tel que confronté à cette évolution.

Alors que le droit des partis politiques paraît très hétérogène en fonction des pays membres du Forum, la réflexion commune soulignera les forces et les faiblesses des différentes législations ou de l’absence de législation. Plus précisément, cela éclairera les évolutions possibles et éventuelles de notre propre droit en cette matière.

Le 4e ForInCIP portera sur Les Partis politiques et se déroulera à Lille, les 22 et 23 juin 2018. Il reste encore quelques places, si vous souhaitez vous inscrire (inscription gratuite mais obligatoire).

Propos recueillis par Suany Mazzitelli et Lea Zaoui, JurisClasseur Codes et Lois – Droit Public et Droit Privé

Retrouvez le Cahier législatif sur twitter @CodesetLois, sur Lexisnexis.fr et sur Tendancedroit.fr

Macron, ça marche !

Emmanuel Macron a vraisemblablement réussi le pari le plus fou de la Vème République.

En à peine trois ans, depuis qu’il est devenu Ministre de l’économie en août 2014, sans avoir occupé aucune autre fonction gouvernementale ou élective auparavant, il est parvenu à se créer une légitimité et une crédibilité politiques, à se faire un nom, à prouver ses compétences, à faire rêver les Français.

En à peine un an, il a réussi à fonder un mouvement, devenu véritable parti politique, à se créer un statut de présidentiable, à tisser un maillage territorial et à lever des fonds suffisants pour mener une campagne présidentielle, à engranger des soutiens de droite et de gauche, renforçant sa crédibilité.

Aujourd’hui, il a réussi à occuper l’espace politique qui donne systématiquement la victoire à l’élection présidentielle mais qui, paradoxalement, n’a jamais, lui-même remporté cette élection : le centre.

L’élection présidentielle, en France, se gagne au centre, mais toujours à partir de l’un des deux pôles qui parvient à le capter. Cette fois-ci, elle se gagnera encore au centre, mais par le centre lui-même.

Car l’issue du scrutin du 7 mai ne fait guère de doute : Emmanuel Macron sera Président de la République. Ce n’est pas faire preuve d’une assurance déplacée, mais simplement de lucidité. Ses propres voix, ajoutées à celles qui refusent que Marine Le Pen soit élue, de Jean-Luc Mélenchon à François Fillon, seront toujours plus nombreuses que celles qui soutiendront le Front national.

L’inconnue réside dans l’ampleur de la victoire. Si l’on sait déjà qu’il ne l’emportera pas avec autant d’avance que Jacques Chirac en 2002, parviendra-t-il à dépasser la barre des 60% et détenir ainsi le deuxième meilleur score depuis 1965 ?

Ce serait heureux. Mais ce n’est pas acquis. C’est cela qui justifie une mobilisation et le combat de la campagne présidentielle des prochains jours. Car il lui faut affirmer sa force face au Front national, afin de symboliquement le réduire au minimum absolu et démontrer qu’il pèse réellement dans l’électorat, en vue des prochaines échéances.

Ce scrutin nous enseigne également que les Français ne souhaitent ni la sortie de l’Union européenne ni une refonte des institutions qui mènerait à une VIème République. Aucun candidat prônant l’une ou l’autre ne s’est qualifié, les voix exprimant le maintien dans l’Union et l’adhésion à la Vème République sont plus fortes que celles qui s’y opposent.

En revanche, s’il est encore trop tôt pour se livrer à une étude de la sociologie d’un vote Macron, on peut relever que la surprise de son pari gagnant, sur lequel bien peu se seraient engagés il y a un an, n’a d’égale que celle de l’absence des deux partis de Gouvernement, au second tour.

Le score d’Emmanuel Macron est aussi historiquement élevé que celui de Benoît Hamon est historiquement faible (seul Gaston Defferre avait fait pire, en 1965, avec 5,01%). La qualification d’Emmanuel Macron est aussi étonnante que l’élimination de François Fillon est stupéfiante.

Il n’est pas tout à fait exact de soutenir que ce résultat signifie une volonté de renouveau, sinon Marine Le Pen, déjà candidate en 2012, d’un parti créé voilà plus de 40 ans, n’aurait pas été qualifiée. Ou un vote « anti-système », sinon Jean-Luc Mélenchon aurait été qualifié. Ou une envie de rajeunissement, sinon Benoît Hamon aurait été qualifié.

Néanmoins, on peut retenir, d’abord, que les primaires n’ont pas eu l’effet utile escompté, voire qu’elles ont été contreproductives. Aucun candidat issu d’une primaire n’est qualifié. Certains ne se sont pas même présentés (notamment Yannick Jadot). François Fillon, tenu pour seul responsable de la défaite de son camp en raison de ses « affaires », s’est imposé et maintenu principalement grâce à celle qui avait légitimé sa candidature.

On peut relever, ensuite, un désir de plus grande probité, que la qualification de Marine Le Pen, malgré les nombreuses affaires dont elle aura à répondre devant la justice, ne suffit pas à contredire. D’une part, elle reste fidèle à son image. D’autre part, ses électeurs inclinent pour un grand bouleversement, donc tiennent le système, y compris judiciaire, pour responsable des maux auxquels ils veulent mettre un terme. À l’inverse, c’est parce que François Fillon ne correspondait pas à celui qu’il prétendait être lors de la primaire qu’il a été éliminé au premier tour.

On peut également relever l’envie de changement… dans la continuité. Le changement est incarné par Emmanuel Macron : sa jeunesse, son parcours, son projet. La continuité est marquée par l’héritage du hollandisme : le vote Macron est fort principalement parce que le vote Hamon est faible. Les électeurs d’En Marche ! sont donc essentiellement des électeurs socialistes, qui ont voté François Hollande en 2012.

On doit souligner, enfin, la remise en cause de la traditionnelle bipolarité. Tel fut déjà le cas en 2002, mais c’était une réelle surprise et la bipolarisation avait recouvré ses droits dès les législatives de juin. En 2017, elle était annoncée par les sondages et elle est confirmée par le scrutin. Avec la qualification d’un candidat centriste et d’un autre extrémiste, les deux pôles traditionnels s’effacent et de nouvelles forces gravitationnelles s’affirment.

L’une a d’ores et déjà atteint, pratiquement, la limite de ce qu’elle pouvait attirer à elle, dans le cadre de ces élections. L’autre, en revanche, bénéficie encore d’une force attractive importante, lui permettant de rassembler, de gagner et d’espérer gouverner.

C’est ici qu’il faut rester humble et ne pas être triomphant trop vite. Car Macron, ça marche, mais la marche jusqu’à une victoire aux législatives est encore longue.

Le prix à payer

Le coût est un enjeu fondamental en politique.

Chaque décision connaît un prix à payer, si bien que chaque décision se justifie et s’explique par le coût qu’elle engendre. Cela vaut au propre comme au figuré : ce coût est financier et politique.

Avant d’examiner le présent, jetons un regard vers le passé, certes récent.

Pourquoi Emmanuel Macron s’est-il lancé seul dans la campagne présidentielle ? Parce que politiquement, il avait beaucoup à gagner, même si le pari fut osé. Parce que financièrement, il savait pouvoir compter sur de multiples soutiens, lui assurant de pouvoir financer une bonne partie de sa campagne. Sa percée sondagière a fait le reste : rassuré par les intentions de vote, crédibilisé par des alliés importants, il est désormais certain de dépasser la barre des 5% des suffrages exprimés, lui garantissant le remboursement de 47,5% du plafond des dépenses (soit plus de 8 millions d’euros pour le premier tour, soit le montant qu’il a emprunté).

Pourquoi Arnaud Montebourg n’a-t-il pas fait cavalier seul et s’est-il inscrit dans la primaire de La belle alliance populaire ? Parce que politiquement, il aurait pu le payer très cher en étant définitivement exclu d’un parti dont il a besoin pour exercer le pouvoir et, surtout, financièrement, sans l’appui d’un parti politique, il n’avait pas suffisamment d’argent pour financer une campagne présidentielle.

Pourquoi Alain Juppé s’est-il finalement et définitivement rallié à François Fillon ? Parce que, si, politiquement, sa démarche aurait pu être couronnée de succès, le risque restait élevé. Parce que, financièrement, pour minimiser ce risque, il aurait fallu faire une campagne coûteuse, grâce à des fonds dont il ne disposait pas sans le soutien d’un appareil partisan.

Pourquoi François Fillon s’est-il maintenu ? Parce que, politiquement, il n’avait rien à perdre et que, financièrement, il avait l’appui de son parti.

Autant de décisions qui sont davantage dictées par un enjeu financier et politique que par l’intérêt général. C’est malheureux mais c’est ainsi.

Aujourd’hui, plusieurs responsables politiques prennent, sont tentés ou ont été tentés de prendre des décisions s’écartant de la ligne générale de la famille politique à laquelle ils appartiennent. Cela vaut à Droite comme à Gauche.

Force est néanmoins de constater que les dissidences sont moins nombreuses au sein de l’opposition que de la majorité actuelles. Cela s’explique, à nouveau, par une raison simple : le prix à payer.

Là où l’opposition n’a pas beaucoup à perdre d’une nouvelle défaite, étant déjà privée du pouvoir, mais tout à gagner d’une victoire, une défaite coûte cher à la majorité. Dissidences et divisions se multiplient, toutes destinées à sauver les meubles, autant que faire se peut. Les individualités (re)surgissent, pour tenter de conserver leur place, au détriment de la force du groupe, promis à une déroute.

Les sanctions se font alors menaçantes. La direction du Parti socialiste a décidé de saisir la commission nationale des conflits (organe interne du parti) des cas de ceux qui déclarent soutenir ou voter pour un autre candidat que Benoît Hamon. La Haute autorité éthique, quant à elle, s’est autosaisie pour rappeler le principe de loyauté et le devoir de soutien aux candidats investis par le parti.

Mais elle a également rappelé « que ces principes n’ont pas toujours été respectés dans le passé »… Tandis que les frondeurs restent sagement assis et ne craignent rien, les marcheurs se lèvent et marchent vers des sanctions. Certains s’en émeuvent. À juste titre.

Ces sanctions seront-elles effectivement prises ? C’est possible, mais tout est dans la nuance des termes employés et, encore et toujours, dans le prix à payer.

Jean-Christophe Cambadélis menace d’exclusion ceux qui « adhèreraient » à En Marche ! Sauf que annoncer que l’on votera Emmanuel Macron ne constitue pas une adhésion formelle.

Surtout, si le Parti socialiste ne veut pas être définitivement enterré, il aura besoin de fonds publics, au lendemain des échéances électorales et pour les cinq prochaines années. Or ces derniers sont attribués en fonction de deux éléments : le résultat aux élections législatives et le nombre de parlementaires. Pour simplifier, un député élu rapporte au parti auquel il déclare appartenir plus de 35 000 € par an. À cela s’ajoute la somme récoltée grâce au nombre de voix obtenues au premier tour des élections législatives, par les candidats investis par le parti concerné.

C’est dire si les partis politiques ont besoin, politiquement et financièrement, de présenter des candidats capables de récolter des voix et d’être élus. Or, à exclure le moindre dissident, les chances baissent et les finances aussi : c’est le prix à payer.

Et la note peut être salée.