Révision en revue (vol. 1)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, date annoncée de son adoption en Conseil des ministres, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Le droit d’amendement est une prérogative essentielle des parlementaires.

Il avait ainsi fait l’objet d’une vive polémique lorsqu’il avait été question de le contingenter proportionnellement aux effectifs des groupes parlementaires. En réalité cette proposition ne dupait personne tant elle était grossière et n’avait aucune chance d’être validée ni par le Parlement ni, vraisemblablement, par le Conseil constitutionnel.

Il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable

Le projet abandonne cette idée farfelue mais modifie néanmoins les articles 41 et 45 de la Constitution (article 3), en introduisant un double durcissement. D’une part, dès la première lecture, les amendements « sans lien direct avec le texte déposé ou transmis » seront irrecevables. D’autre part, la nouvelle irrecevabilité de l’article 41 est alignée sur celle de l’article 40 : les propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ainsi que, désormais, les dispositions dépourvues de portée normative, « ne sont pas recevables » (irrecevabilité absolue) alors qu’auparavant, il était simplement loisible au Gouvernement ou au président de l’assemblée saisie d’« opposer l’irrecevabilité » (irrecevabilité relative). Tel est encore le cas, en revanche, à l’égard des propositions de loi ou amendements qui seraient contraires à une habilitation (nécessairement temporaire) à agir par ordonnances, sur le fondement de l’article 38.

La première conséquence est que la recevabilité sera appréciée a priori (au moment du dépôt) et non plus a posteriori (au moment de l’examen) : c’est le cas pour l’article 40, le président de la Commission des finances appréciant la recevabilité des amendements. La tâche pourrait ainsi être confiée au président de l’assemblée concernée ou au président de la Commission saisie (du moins pour les amendements).

Même si l’on sait que le Conseil constitutionnel a retenu une jurisprudence assez souple à l’égard de l’article 40 (refusant de contrôler sa violation, sauf à ce que l’irrecevabilité ait été évoquée devant le Parlement), on peut néanmoins s’attendre à un durcissement de la recevabilité des amendements.

En soi, ce n’est pas un mal : il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable, afin d’éviter les lois trop longues, peu compréhensibles et les détournements de procédure, consistant à passer par amendement ce qui aurait dû être soumis au Conseil d’État, dans un projet de loi. Car cette restriction s’appliquera également à l’Exécutif… à la condition, toutefois, que ce durcissement ne voie pas se vérifier une inquiétude.

En effet, à l’égard de l’article 40, le président de la Commission des finances est issu de l’opposition, offrant ainsi un gage de neutralité à l’examen de la recevabilité. Mais ce n’est le cas ni des autres présidents de Commissions ni du président de l’assemblée saisie, sauf au Sénat, en fonction des configurations. Il ne faudrait donc pas que le durcissement soit intense pour l’opposition et clément pour la majorité.

Enfin, on peut s’interroger sur la position qu’adoptera le Conseil constitutionnel à l’égard de l’ensemble de ces irrecevabilités, qui ne sont pas pleinement nouvelles. Il sanctionne déjà les neutrons et cavaliers législatifs, c’est-à-dire, respectivement, les dispositions dépourvues de portée normative et celles qui, introduites par amendement, sont sans lien avec le texte (l’intensité du lien étant fonction de l’état d’avancement de la discussion).

Maintiendra-t-il cette jurisprudence ou bien s’alignera-t-il sur ce qu’il pratique à l’égard de l’article 40, imposant alors que l’irrecevabilité soit d’abord mentionnée au Parlement ? À l’inverse, renversera-t-il sa jurisprudence de l’article 40 pour considérer qu’il est désormais compétent pour sanctionner toute irrecevabilité, même soulevée pour la première fois devant lui ? L’avenir le dira. Gageons qu’il sera inspiré par le souci de préserver et renforcer la qualité de la loi.

L’article 4 du projet de loi constitutionnelle concerne le droit d’amendement en séance. Il constitutionnalise ce qui a été introduit au Sénat, par modification du Règlement : la possibilité d’amender un texte seulement en commission, pour réserver à la séance le seul soin de valider l’ensemble. À condition d’en user sans en abuser, cela mérite d’être accueilli favorablement.

La constitutionnalisation de nouveaux mécanismes de démocratie directe aurait traduit une réelle modernité de la réforme

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle transforme le Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la participation citoyenne », tout en réduisant d’un tiers ses effectifs, de 233 à 155 membres, qui représenteront la « société civile ».

Un mot, d’abord, sur cette nouvelle dénomination : elle est pour le moins datée, renvoyant à un vocabulaire de la IIIe République où l’on parlait encore de « Chambres des députés ». Est-ce donc cela le « nouveau monde » ? Un « Conseil » ou une « Assemblée » aurait été plus contemporain.

Un autre mot, ensuite, sur ce qu’elle représente : la « société civile » s’oppose, me semble-t-il, à la société militaire. Or, depuis le Maréchal Pétain ou le Général de Gaulle, les institutions politiques ne sont plus composées de militaires, presque ès qualités. Une référence à la société « civique » ou, généralement, aux « activités socioéconomiques » aurait été préférable.

Cette « Chambre » aurait pu permettre de constitutionnaliser des nouveaux mécanismes de démocratie directe, marquant ainsi la réforme d’une réelle modernité. En réalité, rien de tout cela, à ce stade : elle a vocation à détenir, à l’instar du CESE actuel, un rôle principalement consultatif, quoique pas exclusivement.

Elle organisera des « consultations du public » – sans autre précision – et sera consultée sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental. Tout autre projet ou proposition de loi pourra également lui être soumis, notamment les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou de programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle recueillera également des pétitions, dans les conditions fixées par une loi organique et pourra décider de ses suites, y compris au sein des assemblées parlementaires.

Tout cela est vaste et vague, donc bâclé.

Sans parler des « consultations du public », dont on ne saisit ni l’objet ni les finalités, on comprend que les suites parlementaires des pétitions peuvent consister en des propositions de loi, voire des amendements (même si les délais risquent de rendre cela impossible), sans que l’on sache si elles devront être examinées, ou si elles seront simplement déposées. D’ailleurs, la « Chambre » disposera-t-elle d’un droit d’initiative législative ? On en doute à ce stade car, pour ce faire, il faudrait également modifier l’article 39 de la Constitution, qui limite ses détenteurs au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si l’on souhaite effectivement attribuer un rôle à cette « Chambre » modernisée, il serait judicieux de préciser ses prérogatives, afin d’éviter que la loi organique ne la transforme en « antichambre », où l’on patiente, on discute mais où rien ne se décide officiellement.

Enfin, en guise de modernisation et parce que le Chef de l’État l’avait proposé lorsqu’il était en campagne, il aurait été bienvenu d’insérer le numérique dans ce nouveau dispositif, au moins en reconnaissant la nécessité d’adapter la démocratie aux possibilités offertes désormais par la technique. Cela aurait permis de lui octroyer une reconnaissance constitutionnelle en tant que moyen de participation démocratique. L’intention figure d’ailleurs dans l’exposé des motifs du projet de loi : on regrette qu’elle ne se transforme pas en disposition. Il n’est pas encore trop tard pour bien faire.

Innover pour réviser : pour la création d’une commission constitutionnelle paritaire

Au menu du quinquennat, il y aura une révision constitutionnelle : le candidat Macron l’avait promis dans sa campagne, le Président de la République l’a confirmé, devant le Congrès. Elle sera au moins élaborée, sans doute discutée, peut-être adoptée.

Car, rappelons-le, pour voir le jour, une révision constitutionnelle suppose trois phases : celles de l’initiative, de l’adoption et de la ratification. La première appartient au Président ou aux parlementaires. La deuxième relève exclusivement des deux assemblées. La troisième passe par le Congrès ou le peuple, par referendum.

Si, en annonçant une évolution de la Constitution, le Président succombe à la même tentation que tous ses prédécesseurs, il évite la « comitonite », maladie répandue depuis le second mandat de François Mitterrand. Elle consiste à confier à un comité d’experts (et, parfois, de politiques) le soin de formuler des propositions en matière constitutionnelle ou institutionnelle. Mitterrand l’avait demandé à Georges Vedel, Jacques Chirac à Pierre Avril, Nicolas Sarkozy à Édouard Balladur et François Hollande à Lionel Jospin.

Qu’on le précise : ces comités ou autres commissions formulent, tous, des idées intéressantes et de grande qualité. Il ne s’agit pas de remettre en cause le résultat de leurs travaux.

En revanche, à répétition, rien de bon : moins qu’une coutume, ces comités sont devenus une forme de tradition. Et il faut y mettre un terme car le message ainsi renvoyé est généralement mal perçu par ceux auxquels il s’adresse et qui doivent adopter la réforme : les parlementaires. À juste titre, ils n’apprécient pas de voir leur travail effectué par d’autres, qui plus est par des experts qui, s’ils connaissent généralement bien la chose constitutionnelle, ne sont pas là pour décider comment la norme fondamentale doit être révisée, au nom du peuple.

Cette fois, le Président de la République a demandé aux seuls Garde des Sceaux, ministres responsables et présidents des assemblées de lui formuler des propositions. Sage décision, qui mériterait d’être développée.

Si seuls les parlementaires doivent adopter la révision constitutionnelle, autant les associer au processus le plus tôt possible. Cela renforce la recherche du consensus, indispensable à toute réforme de la norme fondamentale.

Il est indispensable, d’abord, parce que, fondamentale, la modification de la Constitution ne saurait être dictée par un seul courant politique, a fortiori par une seule personnalité. Ensuite parce que, précisément afin d’éviter cela, la procédure de révision impose de dépasser les clivages, d’une part entre les assemblées et, d’autre part, entre majorité et opposition. Les deux assemblées doivent ainsi se mettre d’accord sur un même texte, lequel, s’il n’est pas soumis à referendum, doit être ratifié à la majorité des trois cinquièmes par le Congrès.

Pour cela, les parlementaires de tous bords et des deux chambres pourraient être associés à la préparation du projet de révision. Ce serait purement informel, mais incontestablement efficace. Et le Président de la République l’a dit également : il recherche l’efficacité, en privilégiant le résultat sur la rapidité.

C’est pourquoi une « commission constitutionnelle paritaire » pourrait être créée, placée sous la triple présidence du Président du Sénat, du Président de l’Assemblée nationale et de la Garde des Sceaux et composée d’autant de députés et de sénateurs, représentant l’ensemble des groupes politiques des deux chambres. Cette commission s’occuperait de la préparation d’un texte sur lequel, a minima, ses membres s’accorderaient et qui serait ensuite soumis à l’arbitrage interministériel puis à la discussion des deux assemblées. Puisqu’il aura acquis le soutien de certains de leurs membres, issus des diverses formations politiques, il pourra plus aisément recueillir celui de leurs collègues, les premiers se chargeant de convaincre les seconds.

Fréquemment utilisée à l’étranger (Allemagne, Italie), cette procédure serait inédite en France. Et ce serait là une bonne façon de démontrer, une nouvelle fois, une volonté d’innover et, « en même temps », une fidélité à l’esprit de la Constitution de la Vème République. Car cela ressemble, d’ailleurs, au Comité consultatif constitutionnel qui participa à l’élaboration de la Constitution de 1958.

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Au terme de cette année politiquement chargée, riche en élections et en événements extraordinaires, il est temps, pour La Constitution décodée, de prendre un peu de repos. Merci à vous tous de votre fidélité et rendez-vous à la rentrée, afin de poursuivre le décodage de l’actualité constitutionnelle, politique et parlementaire ! 

Le prochain billet paraîtra le 25 septembre 2017.

Bonnes vacances !

Le Président capitaine

Ce billet paraît sous forme de tribune dans le journal Le Monde de ce soir. Une version différente et en italien a été accueillie samedi, dans le Journal Il Sole 24 Ore.

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Et de une ! La déclaration du Président de la République, devant le Congrès réuni à Versailles ce lundi 3 juillet, est certes la troisième du genre depuis que l’article 18 de la Constitution a été révisé en 2008, mais la première d’une nouvelle série. Avant lui, Nicolas Sarkozy et François Hollande l’avaient précédé. Ce fut le 22 juin 2009 pour le premier, dont le discours sur les orientations économiques n’est passé à la postérité que parce qu’il fut tenu par l’artisan de ce nouveau mécanisme. Puis ce fut le 16 novembre 2015 pour le second, qui a prononcé un discours d’union nationale, après les attentats de Paris, marqué par une représentation nationale entonnant à l’unisson La Marseillaise, mais aussi par la déplorable annonce de la réforme sur la déchéance de nationalité.

Emmanuel Macron réitère l’exercice, mais, cette fois, en début de quinquennat. Il s’agissait de présenter sa vision du mandat que lui ont confié les Français et de fixer les grandes orientations de la politique nationale, confirmant sa volonté d’être effectivement le capitaine qui fixe le cap. Ce faisant, s’il innove dans la technique utilisée, il se conforme à une pratique ancrée, inhérente à l’architecture institutionnelle de la Vème République. Le Premier ministre, qui tient, le lendemain, le traditionnel discours de politique générale, sollicitant la confiance des députés, n’est ni rabaissé ni rangé au rang de collaborateur. Au contraire, il est valorisé.

En effet, c’est Emmanuel Macron que les Français ont élu pour mener la politique qu’ils ont également choisie, sur la base de son programme électoral. Ils ont ensuite confirmé leur choix en lui confiant une majorité à l’Assemblée nationale, pour mener son action. Fort de la confiance que les électeurs lui ont témoignée à deux reprises, le chef de l’État a nommé un Premier ministre, chargé de conduire cette politique et, désormais, dépositaire, à la tête du Gouvernement, des engagements pris pendant la campagne, qu’il est chargé de mettre en œuvre. Il y a ainsi une logique institutionnelle propre à la Vème République, à laquelle se conforment Président et Premier ministre : le premier définit la politique nationale, comme l’ont souhaité les électeurs, le second la conduit et la met en œuvre, avec l’appui de la majorité. Cela confirme toute la confiance que le premier nourrit à l’égard du second. Cela valorise ainsi ce dernier qui, quoique non directement élu, est désormais porteur du projet présidentiel.

Cela présidentialise-t-il le régime ? Pas davantage qu’il ne l’est déjà. Est-il déjà, alors, un régime présidentiel ? Non, il ne l’est pas, ne l’a jamais été et ne le sera jamais, tant que le pouvoir provient des élections législatives.

Or c’est bien de là qu’il provient car, si Emmanuel Macron ne les avait pas remportées, il ne serait pas en mesure de charger le Premier ministre de conduire sa politique. Néanmoins, depuis 1958 et, surtout, 1962, date depuis laquelle son élection s’effectue au suffrage direct, le Président de la République est généralement un capitaine, rarement un arbitre. Du Général de Gaulle à Emmanuel Macron, de Valéry Giscard d’Estaing à François Hollande, en passant par tous ceux qui ont exercé cette fonction, nul n’a prétendu le contraire.

Par conséquent, cette déclaration devant le Congrès n’est point révolutionnaire : nouvelle dans la forme, elle ne chamboule pas les institutions. D’ailleurs, il n’y a rien qui n’ait été annoncé dont on n’avait pas connaissance auparavant. En particulier sur le plan institutionnel, de la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires à la réforme de la procédure législative, de la dose de proportionnelle à la suppression de la Cour de justice de la République, ce sont autant de réformes qui avaient déjà été évoquées. Mais le style change : par sa présence devant les députés et sénateurs, le Président de la République leur indique solennellement, directement et expressément ce qu’il attend d’eux. Il s’engage même à le faire tous les ans, comme il l’avait annoncé, en revenant devant eux pour rendre compte mais aussi, cela va sans dire, pour diriger.

Faudrait-il alors modifier la Constitution ? Oui, sans doute. Mais non pour remettre en cause ce fonctionnement des institutions car les Français ne le souhaitent pas. Ils ont toujours voulu élire un véritable chef, jamais quelqu’un qui entendait revenir sur cette pratique. Les élections de 2017 l’ont montré, une nouvelle fois.

Au contraire, il faudrait aller jusqu’au bout de l’esprit entamé en 2008. La Constitution devrait ainsi préciser que c’est bien le Président de la République qui définit la politique nationale, le Gouvernement et le Premier ministre étant alors chargés de la conduire et la mettre en œuvre. C’était déjà un projet, en 2008, malencontreusement abandonné. Il faudrait le raviver. Et si l’on devait craindre que cela ne renforce trop l’ascendance du chef de l’État ou qu’une cohabitation ne conduise au blocage, il suffirait d’ajouter que cette définition de la politique nationale se fait « en collaboration avec le Premier ministre ». Le texte de la Constitution ne serait alors qu’aligné sur une pratique instaurée et désirée depuis l’origine de cette Constitution.

Soutenant qu’il n’est pas de République forte sans institutions puissantes, Emmanuel Macron entend les faire évoluer. Il a donné des indications et chargé la Garde des Sceaux et les présidents des assemblées de lui formuler des propositions d’ici à l’automne. Pourquoi ne pas aller plus loin et innover ? Pour renforcer la faisabilité d’une réforme institutionnelle, une commission bicamérale pourrait être créée, associant députés et sénateurs de tous bords politiques, qui travaillerait sur des propositions. Sans que son adoption soit ainsi garantie, elle serait toutefois facilitée et, surtout, sa préparation serait démocratisée. Car le Président l’a évoqué : la réforme constitutionnelle passera par le Congrès, sauf si le referendum est nécessaire.

C’est un avertissement adressé aux parlementaires.