La différenciation : oui, mais…

La Constitution décodée publie un débat paru le 19 novembre 2020 dans Objectif métropoles de France, alors que le projet de loi « 4D » est renvoyé au Conseil d’État et pourrait être prochainement adopté en Conseil des ministres.

Résumé des faits : d’ici la fin de l’année, Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, présentera le projet de loi « 3D » – pour décentralisation, différenciation et déconcentration – auquel devrait s’ajouter un 4e D, celui de la décomplexification. Il s’accompagnera d’un projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations. Le but affiché de cet arsenal législatif est de favoriser la différenciation pour s’adapter aux spécificités et besoins des territoires. Cela n’est pas sans poser question, sur le plan constitutionnel. Le projet de loi devrait être examiné au premier semestre 2021.

*

« Il y a un risque de renforcer les inégalités », par Jean-Philippe Derosier

Du point de vue du juriste, pourriez-vous nous donner une définition de la différenciation ?

La différenciation, c’est confier des compétences différentes à des collectivités territoriales de même niveau. Cette différenciation de pouvoir pose problème sur le plan constitutionnel puisqu’à catégorie de collectivité identique doivent correspondre des compétences identiques. La Constitution prévoit le principe d’égalité et d’indivisibilité de la République.

Cela veut-il dire que constitutionnellement, la différenciation n’est pas possible ?

Ce n’est pas possible en l’état de la Constitution d’avoir une différence de pouvoir entre mêmes niveaux de collectivités (hormis l’Outre-mer). Or une révision constitutionnelle ne semble politiquement pas possible avant 2022. Mais il existe d’autres solutions pour pratiquer la différenciation. C’est d’une part l’expérimentation, qui se pratique déjà, notamment pour prendre en compte des spécificités géographiques telles que l’insularité. C’est d’autre part la création de collectivités à statut particulier, comme le sont la Corse ou la métropole de Lyon, avec des compétences propres. Créer davantage de collectivités à statut particulier, cela revient-il à complexifier encore le paysage institutionnel français ? Ça n’arrange pas la lisibilité, mais ça n’est pas nécessairement complexifier. Pour reprendre par exemple le cas de la Corse : la Collectivité de Corse a remplacé la région et les deux départements. Pour la métropole de Lyon, c’est plus complexe, puisque le département du Rhône continue d’exister en dehors du périmètre du Grand Lyon. On l’a fait une fois. La question, c’est combien de fois peut-on le refaire ? À noter que, traditionnellement, quand on fait de la différenciation, cela se pratique plutôt au niveau des régions, comme avec la Catalogne, en Espagne.

« Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. »

Pourquoi ce principe de différenciation n’a-t-il pas encore abouti ?

C’est à mon sens politique. Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. Les statuts particuliers permettent de bénéficier d’avantages, ce qui crée inévitablement des déséquilibres. Si ceux-ci viennent en corriger d’autres, cela ne pose pas de problème, mais si ce n’est pas le cas, il y a un risque de renforcer des inégalités, qu’elles soient de richesse, d’attractivité territoriale…

« L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. »

Finalement, la question de fond n’est-elle pas celle de l’autonomie financière des collectivités locales ?

Oui, c’est sûr. L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. C’est le rôle de l’État de prévoir des mécanismes de rééquilibrage quand il y a des inégalités et sur les questions de richesse, ce sont les systèmes de péréquation qui doivent être activés.

*

« Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires ! », par Caroline Cayeux*

En quoi la différenciation représente-t-elle une avancée, notamment par rapport au droit à l’expérimentation ?

La crise sanitaire que nous traversons a rebattu les cartes. Durant cette période, les maires ont été en première ligne. Nous devons naturellement en tirer des enseignements. L’émergence du couple maire / préfet, que nous avions appelé de nos vœux à Villes de France, a prouvé son efficacité opérationnelle au quotidien. Il faut sans doute l’institutionnaliser davantage. Le projet de loi « 3D » devra prendre en compte cette dimension importante de déconcentration, mais également la volonté de plus en plus forte des collectivités de pouvoir exercer de manière différenciée certaines compétences. Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires !

Quelle forme peut ou doit prendre cette différenciation ?

Tout d’abord, la différenciation doit répondre à une volonté claire des élus du territoire en question. Ensuite, elle doit pouvoir être de plusieurs ordres. D’abord sur l’exercice de certaines compétences particulières, par exemple le logement. Mais aussi à l’intérieur d’un territoire. Par exemple, les compétences assurées par un EPCI ne doivent pas être forcément exercées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Le projet de loi « 3D » doit pouvoir être le véhicule législatif de telles propositions.

Le gouvernement voit en la différenciation le moyen de prendre pleinement en compte la singularité de chaque territoire. Comment cela peut-il se concrétiser en particulier pour les villes moyennes ?

À Villes de France, nous demandons par exemple que la carte des zonages nationaux des politiques de logement puisse être adaptée à l’aune des situations locales. La définition des zones « Pinel » doit pouvoir s’effectuer à un niveau régional. Chaque territoire doit pouvoir avoir une capacité d’adaptation dans l’exercice des politiques publiques. Encore une fois, ce dont nous avons besoin c’est de la souplesse pour tirer profit de toutes les initiatives locales et permettre aussi de faciliter une alliance des territoires avec des synergies facilitées entre les métropoles et les villes moyennes.

« Il faut faire confiance aux élus locaux,
en lien avec le représentant de l’État au niveau local,
pour trouver le juste équilibre. »

N’y a-t-il pas un risque, au contraire, que les inégalités entre territoires s’accentuent ?

Le principe d’égalité entre les territoires doit bien entendu être conservé, mais la France est un pays où les politiques publiques sont très centralisées. Les crises récentes – que ce soit celle des Gilets jaunes ou plus récemment la crise sanitaire – ont montré que les meilleures décisions se prenaient au plus près du terrain. Il faut faire confiance aux élus locaux, en lien avec le représentant de l’État au niveau local, pour trouver le juste équilibre. La différenciation sera de toute façon encadrée pour conserver l’unité de la République, c’est essentiel. Nous serons particulièrement vigilants aux garde-fous qui seront inscrits dans la loi pour garantir le dialogue entre les collectivités territoriales et l’État.

 

* Caroline Cayeux, maire de Beauvais, présidente de Villes de France, l’association des maires des villes moyennes et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires

On ne badine pas avec la Constitution

Il arrive parfois que ceux qui parviennent démocratiquement au pouvoir oublient l’objectif, très simple, qui leur a été assigné : exercer ce pouvoir tout aussi démocratiquement, cherchant plutôt tous les moyens de s’y maintenir. Fort heureusement, dans une démocratie véritable, le juge est là pour déjouer de telles manœuvres et interdire que l’on tripatouille les règles électorales, fussent-elles celles relatives à la seule agrégation et présentation des résultats.

Telle est la leçon que vient de délivrer le Conseil d’État au Ministre de l’Intérieur, à propos de la très contestée « circulaire Castaner ». La haute juridiction administrative précise ainsi que le « nuançage » (« grille des nuances politiques »), c’est-à-dire l’établissement d’une liste de nuances politiques pour classer les listes et les candidats dans les différentes communes, revêt bien une portée juridique. Cette nouvelle grille, établie par la circulaire, prescrit un certain nombre de règles à destination des préfets. Trois d’entre elles ont été suspendues par le Conseil d’État car, saisi en référé par plusieurs formations politiques et candidats, il a considéré qu’elles faisaient naître un doute sérieux quant à leur légalité.

La circulaire Castaner faisait clairement ressortir la tentative de récupération du scrutin par la majorité présidentielle

Il s’agit, d’une part, du seuil d’habitants déterminant les communes dans lesquelles cette grille s’applique et dont les résultats seront pris en compte ; d’autre part, des règles permettant d’attribuer la nuance « divers centre » ; enfin, du classement de la nuance « Liste Debout la France » dans le bloc de clivage « extrême-droite ».

Ce dernier point était justifié par le soutien apporté par Nicolas Dupont-Aignan à Marine Le Pen, lors de l’élection présidentielle de 2017. Cependant, le Conseil d’État retient que les classements doivent procéder d’un faisceau d’indices objectifs, qui n’a pas été appliqué en l’espèce.

Surtout, la circulaire établissait une méthode différente permettant d’attribuer, d’une part, les nuances « Liste d’union des partis de gauche » et « Liste Union de la Droite » et, d’autre part, la nuance « Liste Divers Centre ». Alors que les premières devaient être attribuées aux listes ayant obtenu l’investiture du Parti socialiste ou des Républicains et d’au moins un autre parti, la seconde devait être attribuée aux listes ayant soit obtenues l’investiture de plusieurs partis, dont La République en marche ou le Modem, soit aux listes seulement soutenues par LREM, le Modem ou l’UDI, sans être officiellement investies.

L’inégalité était patente et la manœuvre latente.

Fixer ainsi des règles différentes d’attribution des nuances entre le « centre » et la droite ou la gauche pouvait s’expliquer par la position justement centrale de ces partis et des alliances qu’ils concluent. Mais la tentative de récupération par la majorité présidentielle ressortait clairement. Trop clairement. Il n’aura pas échappé que LREM n’a pas présenté de listes dans toutes les communes, même les plus importantes, ce qui a pour conséquence directe de faire chuter le score qu’elle peut espérer. Avec cette manœuvre, il lui aurait été aisé de s’approprier des résultats de listes qu’elle a seulement soutenues, mais qui ne se sont pas présentées aux électeurs avec son étiquette.

Or les manœuvres n’ont pas leur place en démocratie, d’autant moins lorsqu’elles portent atteinte à la sincérité du scrutin. Tel est également le cas de la dernière mesure suspendue par le Conseil d’État.

Avançant que les « petites communes » ne connaissent pas les mêmes enjeux politiques et partisans que les grandes, le Ministre de l’Intérieur avait décidé de relever le seuil de 1 000 à 9 000 habitants pour déterminer les communes qui seraient concernées par ce nuançage et prises en compte dans la remontée des résultats. L’argument avancé fait sens et il était d’ailleurs repris par l’Association des maires de France, mais à hauteur de 3 500 habitants. En revanche, le seuil de 9 000 habitants est disproportionné, car il écarte de la prise en considération plus de 95% des communes, représentant 50% de la population.

Or la grille des nuances a un impact électoral, même si elle ne concerne que la présentation et l’agrégation des résultats. En effet, ainsi que l’avait relevé le Conseil d’État dans un arrêt précédent (en 2003), les résultats d’une élection continuent de produire des effets après l’élection elle-même, car ils constituent une référence, notamment lorsqu’ils sont présentés. On peut ajouter que la présentation des résultats a un effet immédiat à l’occasion du même scrutin, qui se déroule en deux tours : les résultats présentés au soir du premier tour auront un effet sur le second tour, organisé le dimanche suivant.

Leur présentation ne saurait donc « altérer, même en partie, le sens politique du scrutin en sous-estimant les principaux courants politiques » et elle doit être la plus précise possible, ainsi que le souligne la circulaire et le rappelle le Conseil d’État. Retenir un seuil d’habitants si élevé, qui ne prend pas en considération l’expression politique manifestée par un nombre substantiel de communes et d’électeurs revient à compromettre ces exigences et ces objectifs.

Et lorsque le Gouvernement risque de compromettre des élections politiques, le juge est là pour le rappeler à l’ordre : on ne badine pas avec la démocratie ni avec les principes constitutionnels.

Non à l’État liberticide

Non.

C’est la réponse claire, nette et sans appel qu’il faut apporter aux restrictions injustifiées des libertés. Car toucher les libertés de quelques-uns c’est s’attaquer à la liberté de tous. C’est, ainsi, remettre en cause le socle de notre démocratie et de notre pacte social.

C’est pourtant ce qu’entend faire le Gouvernement actuel, dans une poursuite peu heureuse d’une politique ultra-sécuritaire déjà entamée sous le quinquennat précédent.

Que l’on soit clair, d’emblée : il ne s’agit, ici, ni d’un retournement de position ni d’une attitude bassement politicienne. L’état d’urgence, au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, était justifié. Son régime a été adapté. Le juge constitutionnel l’a plusieurs fois contrôlé et parfois sanctionné. Toujours à juste titre. Il aurait dû être constitutionnalisé, mais ne l’a pas été. C’est regrettable.

L’état d’urgence, par définition exceptionnel et temporaire, devait s’arrêter, après l’organisation d’événements internationaux majeurs. Le matin même du 14 juillet 2016, le Président de la République le confirmait.

Face à l’attentat de Nice de ce même 14 juillet, il n’y avait pas d’autres choix, sur le plan politique et sur le plan juridique, que de le maintenir. Le contexte électoral de l’année 2017 n’a pas conduit à y mettre un terme et peut-être est-ce là une première erreur.

En vigueur depuis 23 mois, il est et demeure pourtant un régime d’exception, aux « effets qui, dans un État de droit, sont par nature limités dans le temps et dans l’espace ». Il doit s’arrêter et s’arrêtera, donc, le 1er novembre prochain. C’est heureux.

Il ne saurait être transposé dans le droit commun. Pourtant, il le sera. C’est politiquement scandaleux et juridiquement inadmissible.

Politiquement, le message renvoyé est que l’État et ses responsables ne sont pas en mesure de protéger le peuple et les citoyens autrement qu’en recourant à des mesures censées être exceptionnelles. Verser dans le « tout sécuritaire » n’a jamais été un moyen de pérenniser le pouvoir, encore moins la démocratie. N’oublions pas cette célèbre phrase de Talleyrand, pleine de bon sens pratique et de finesse politique : « on peut tout faire avec des baïonnettes, sauf s’asseoir dessus ».

Juridiquement, certaines dispositions du projet de loi font entrer dans le régime administratif de la prévention ce qui devrait relever du régime judiciaire et pénal des poursuites d’infractions. Or ce qui était justifié sous le régime exceptionnel de l’état d’urgence ne l’est pas dans le droit commun.

L’objectif de l’état d’urgence est, pendant un temps limité, voire dans une zone délimitée (l’état d’urgence n’est pas forcément national), de prendre des mesures exceptionnelles en vue de prévenir d’éventuels troubles à l’ordre public. C’est ainsi que l’on a pu mener des perquisitions administratives ou décider d’assignations à résidence sur la simple base de soupçons, non de preuves. C’est une atteinte claire aux libertés. Elle se justifie par son caractère exceptionnel, temporaire et en raison de la menace terroriste particulièrement élevée.

Permettre, aujourd’hui, que des assignations à résidence (désormais appelées « Mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance », article 3) puissent être décidées, de façon générale, par le ministre de l’Intérieur, « aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme », offre à l’autorité administrative une arme liberticide disproportionnée. L’autorité judiciaire en est uniquement informée, par la seule voie du parquet, ce qui est insuffisant pour des mesures qui peuvent imposer de ne pas quitter sa commune et de se présenter une fois par jour dans un commissariat, même le dimanche.

D’abord, l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle. Ensuite, en droit pénal, la tentative de commettre une infraction est sanctionnée au même titre que l’infraction elle-même. Enfin, si l’État doit garantir notre sécurité à tous, cela ne peut se faire au détriment des libertés de quelques-uns, sans preuve que leur action serait nuisible à la liberté de chacun.

Cela vaut également pour la fermeture de lieux de culte, décidée par le préfet (article 2), ou l’élargissement substantiel des contrôles d’identité dans les « zones frontalières » (article 10). Cela vaut aussi pour les perquisitions administratives (désormais dénommées « Visites et saisies », article 4), quoique de façon différente car elles devront être autorisées par le juge de la liberté et de la détention. Mais il est saisi par le préfet, ce qui oriente clairement la procédure. Et, surtout, ses services, s’ils ne sont pas dûment renforcés, peineront à faire matériellement face à l’afflux des demandes, les empêchant de les traiter convenablement.

Garantir la sécurité est indispensable. Préserver la liberté l’est tout autant. La première mission échoit principalement aux forces de l’ordre et la seconde au juge. C’est grâce à une bonne collaboration entre ces deux derniers que l’on aboutit à un équilibre entre sécurité et liberté, permettant de garantir, comme le préconisait Pascal, « que la justice soit forte et que la force soit juste ».

Les parlementaires qui se réuniront cet après-midi en commission mixte paritaire doivent le garder à l’esprit. Sinon, espérons que le Conseil constitutionnel le leur rappellera… s’il est saisi.

 

Le lecteur qui souhaiterait avoir une analyse plus approfondie sur les critiques contre ce projet de loi peut se reporter à la note publiée par L’Hétairie.