Que la lumière soit !

La transparence est le corollaire de la démocratie : non qu’elle commande que tout soit rendu public, mais elle impose que le processus décisionnel le soit et que, si secret il y a, il soit justifié par des raisons d’intérêt général.

C’est ce qui impose que les débats parlementaires soient publics, que les scrutins qui y sont organisés le soient également, tout comme les audiences juridictionnelles. Plus généralement, « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », comme l’affirme l’article 15 de la Déclaration de 1789.

À l’inverse, le bon fonctionnement des institutions justifie que les juges délibèrent en secret, pour garantir leur indépendance et éviter les pressions extérieures, ou que certains lieux institutionnels (Conseil des ministres, Conférences des présidents des assemblées, par exemple) demeurent secrets, afin que les échanges y demeurent libres. Mais ce secret n’est pas une opacité, car l’on sait quelle décision est prise, par qui, en quel lieu et selon quel processus.

En 2008, notre Constitution s’est dotée d’un nouvel instrument démocratique, dont des parlementaires de tous bords se sont saisis le 10 avril 2019 : le référendum d’initiative partagée, permettant qu’une proposition de loi, déposée par 185 parlementaires au moins et soutenue par un peu plus de 4,7 millions d’électeurs, soit soumise à référendum (sauf si le Parlement l’examine auparavant, dans un délai de six mois après la phase de recueil des soutiens des électeurs).

Une proposition de loi a ainsi été déposée afin de reconnaître qu’Aéroports de Paris est un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Le Conseil constitutionnel en a déclaré la recevabilité le 9 mai 2019 et le Premier ministre a ouvert par décret la période de recueil des soutiens le 13 juin 2019.

Cette procédure est également un bel et unique exemple de démocratie numérique à l’échelle de la République française, puisque les soutiens ne peuvent être recueillis que par voie électronique. Cela aurait pu rendre la procédure plus simple et plus transparente. En réalité, il se produit exactement l’inverse.

D’abord, le site a connu plusieurs dysfonctionnements au démarrage, ne le rendant pas pleinement opérationnel pendant plusieurs jours. Il est vrai que l’inédit a pu expliquer un besoin d’ajustement technique.

Service minimal garanti en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis

Ensuite, déposer un soutien peut relever du parcours du combattant. À vrai dire, il faut se doter des bons documents (au moins sa carte d’identité ou son passeport, accompagné, idéalement, de sa carte d’électeur) et remplir scrupuleusement toutes les informations demandées, en suivant minutieusement les indications (il faut notamment indiquer les prénoms inscrits sur sa carte d’électeur, en les séparant d’un espace, sans virgule). L’exigence de précision est compréhensible, mais faute d’explications, elle devient nuisible.

Il est indispensable que le site offre toutes les garanties de sécurité suffisantes pour garantir l’effectivité du processus, mais à la condition qu’il demeure accessible pour les citoyens. Pour cela, quelques explications auraient été bienvenues.

Vous retrouverez à la fin de ce billet quelques éléments pour vous guider, si vous souhaitez soutenir cette démarche.

Enfin et surtout, tout paraît être mis en œuvre pour garantir un service minimal en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis.

En effet, quiconque dépose un soutien le fait publiquement et son nom peut donc être consulté par tous. Mais, pour cela, il faut soit connaître toutes les informations personnelles de la personne (tous ses prénoms, son lieu de naissance, son numéro de carte d’identité ou de passeport, etc.), soit parcourir la liste des soutiens, classés par ordre alphabétique mais qui impose d’insérer un code captcha à l’ouverture de chaque nouvelle page… Une simple recherche nominative n’est donc pas possible et il faut s’armer de patience pour retrouver un soutien.

De surcroît, le Ministère de l’Intérieur refuse catégoriquement de communiquer le nombre de soutiens déposés, renvoyant cela au Conseil constitutionnel, au prétexte que seul ce dernier serait en mesure de connaître le nombre de soutiens valablement déposés, puisque le recueil est opéré sous son contrôle et qu’il est habilité à rejeter un soutien qui serait indûment déposé.

L’argument ne tient pas.

Si le Conseil est effectivement chargé de contrôler le recueil des soutiens, le recueil lui-même est bien assuré par le Ministère de l’Intérieur, ainsi que le prévoient la loi et le décret. D’ailleurs, le site de recueil relève du Ministère, non du Conseil constitutionnel.

Il serait donc aisé pour le Gouvernement de communiquer le nombre de soutiens recueillis, si ce n’est au fil de l’eau, au moins de façon régulière. Pourtant, il s’y refuse et seul le Conseil devrait le faire, à un rythme mensuel, ce qui paraît insuffisant. En comparaison, le nombre de parrainages reçus pour l’élection présidentielle était publié deux fois par semaine et le site du Grand débat national offrait un suivi quotidien.

Le droit le permet et la technique le facilite : publier le comptage ne pose donc aucune difficulté au Gouvernement. Si ce n’est celle de faciliter la tâche à ceux qui souhaiteraient voir cette procédure aboutir et qui sont tous… opposés au Gouvernement.

La mauvaise foi est un lot commun en politique. En affectant la transparence, elle met toutefois en péril la démocratie elle-même.

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Pour déposer un soutien, rendez-vous sur le site www.referendum.interieur.gouv.fr.

Cliquez ensuite sur le lien de la rubrique « Déposer un soutien à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris » : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/soutien/etape-1.

Cochez la case « Je soutiens » en face de la « Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ». Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre état civil). Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre identification, par carte d’identité ou passeport). Puis cliquez sur « Valider le soutien ».

Un écran récapitulant vos données apparaît : vérifiez que tout est exact et, si tel est le cas, inscrivez le code qui figure en bas de page dans la ligne à cet effet, puis cliquez sur « Oui, confirmer mon soutien ».

Il faut minutieusement respecter les minuscules et majuscules, lorsque vous rentrez le code. Si cela ne fonctionne pas la première fois, il faut recommencer (il se peut qu’une minuscule soit confondue avec une majuscule). Et encore recommencer si cela ne marche toujours pas…

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La Constitution décodée va prendre quelque repos. À moins d’une nouvelle saga estivale macronienne qui imposerait une analyse, le blog s’interrompt jusqu’au 30 septembre 2019 et vous souhaite de très bonnes vacances !

Complémentarité démocratique

Place aux électeurs !

Le Conseil constitutionnel a validé la proposition de loi déposée par plus de 185 parlementaires, tendant à faire d’Aéroports de Paris un service public national. Il a fixé le nombre exact de soutiens d’électeurs que cette proposition de loi doit désormais recueillir, pour que la procédure du référendum d’initiative partagée se poursuive : 4 717 396, en un délai de neuf mois.

À eux donc, désormais, de se mobiliser pour permettre que cette proposition de loi puisse être soumise à référendum, si elle n’a pas été examinée par le Parlement pendant un délai de six mois, à compter du constat que les soutiens nécessaires ont effectivement été recueillis.

Si la question même de la privatisation ou non d’Aéroports de Paris est controversée – et sa constitutionnalité sera d’ailleurs tranchée jeudi par le même Conseil –, aujourd’hui, ce n’est pas l’initiative elle-même qui a été critiquée, mais la décision qui a permis qu’elle prospère. Olivier Duhamel et Nicolas Molfessis retiennent ainsi qu’en rendant cette décision, le Conseil a commis « une double faute : juridique et démocratique ».

Cette attaque, non seulement contre la décision mais contre l’institution elle-même, est injuste et infondée. En expliquant la première, La Constitution décodée souhaite ainsi défendre la seconde.

Elle est infondée parce que le Conseil n’a fait que respecter strictement la Constitution, particulièrement son article 11, comme il a d’ailleurs l’habitude de le faire. Cet article interdit notamment qu’une telle initiative puisse « avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ».

Il n’est pas du devoir du Conseil constitutionnel de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas

Or tel n’est pas le cas.

Les auteurs soutiennent en réalité, comme d’ailleurs le Gouvernement dans ses Observations rendues en amont de la décision, qu’il y aurait un détournement de procédure. En déposant cette proposition de loi la veille de l’adoption définitive de la loi Pacte, qui doit permettre la privatisation d’Aéroports de Paris, les parlementaires auraient cherché à contourner l’interdiction de l’article 11, alors qu’ils admettent que leur objectif est de faire obstacle à une telle privatisation.

Toutefois, sur le plan juridique et constitutionnel, deux éléments contredisent cette affirmation. D’une part, la simple adoption d’une loi n’est pas sa promulgation. Or l’interdiction de l’article 11 concerne une disposition promulguée, non adoptée. Entre l’adoption et la promulgation, divers éléments peuvent se produire : saisine du Conseil constitutionnel (ce qui est le cas en l’espèce), déclaration d’inconstitutionnalité, nouvelle délibération demandée par le Président de la République.

D’autre part, l’abrogation est la suppression d’une norme de l’ordonnancement juridique. Tel n’est pas l’objet de la proposition de loi : elle ne vient pas abroger l’article permettant la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP), mais faire de cette société un service public national. Cela aura certes pour conséquence d’en empêcher la privatisation mais ne constitue pas une abrogation en tant que telle.

Surtout il n’est pas du devoir du Conseil constitutionnel de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas.

L’attaque des auteurs est injuste, ensuite, car ils reprochent au Conseil de commettre une faute démocratique et politique, en ouvrant la voie à une possible concurrence entre la démocratie directe et la démocratie représentative, alors que tel n’était pas l’objet de la réforme constitutionnelle. Désormais, l’opposition parlementaire pourrait systématiquement faire obstacle à une réforme législative en initiant une procédure référendaire.

D’abord, il n’appartient pas au Conseil de faire de la politique : il veille au respect de la Constitution, ce qu’il a fait en déclarant que la proposition de loi lui est conforme. Si faute politique il devait y avoir, alors elle serait celle des parlementaires signataires, non du Conseil constitutionnel.

Ensuite, l’article 11 pose des limites strictes, qui empêchent qu’il ne soit utilisé de façon intempestive. Il restreint le champ d’application, puisqu’un référendum et, donc, une initiative partagée, ne peuvent porter que sur « la politique économique, sociale et environnementale et de la France et les services publics qui y concourent », ainsi que sur « l’organisation des pouvoirs publics » ou sur la ratification d’un traité international qui porterait sur ces matières. Une telle initiative n’aurait pas été possible pour contrer le mariage pour tous, qui relève de la matière civile et de l’état des personnes. De plus, il pose un filtre numérique : un cinquième des membres du Parlement, soit 185 députés et sénateurs. Ce n’est pas rien et, d’ailleurs, une première initiative n’a pas pu être menée à son terme faute d’atteindre ce seuil.

Enfin, la procédure de l’initiative partagée et le cas présent d’ADP ne traduisent aucune concurrence ni opposition entre démocratie directe et démocratie représentative, mais en démontrent au contraire la parfaite complémentarité.

En effet, une loi fut votée par la représentation nationale, afin de permettre la privatisation d’ADP. Celle-ci ne pourra être réalisée que dans un second temps, lorsque la loi aura été promulguée et par des décisions prises par le Gouvernement. Pendant cette période, la représentation nationale a initié la procédure référendaire. Le peuple, désormais, va décider de soutenir ou non cette initiative (démocratie directe). Ensuite, retour au Parlement, qui pourra se prononcer en examinant la proposition de loi. S’il ne le fait pas, on reviendra devant le peuple et cette dernière sera soumise à référendum.

Peuple et institutions sont ainsi pleinement associés sur cette question. Or faire agir en complémentarité le peuple et les institutions qui le représentent est précisément le rôle d’une démocratie. Et de la réforme de 2008.

Si, comme le suggèrent les auteurs, le Conseil constitutionnel devait déclarer que la proposition de loi est désormais irrecevable, en déclarant la privatisation d’ADP conforme à la Constitution, alors non seulement il se contredirait, mais il remettrait en cause cette complémentarité, en privant le peuple d’apporter sa voix à une procédure désormais entamée. On ne peut l’imaginer.

 

Une première !

Les parlementaires de gauche ont trouvé un moyen de contribuer, à leur façon, à la clôture du Grand débat national.

La Constitution décodée l’annonçait dès la semaine dernière : une initiative était envisagée afin d’enclencher la procédure de l’article 11 de la Constitution, de référendum d’initiative partagée, dans le but de contrer la privatisation d’Aéroport de Paris. C’est désormais chose faite.

Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, cette procédure est donc officiellement amorcée, quelques minutes avant que le Premier ministre ne fasse une déclaration devant l’Assemblée nationale, sans engagement de la responsabilité du Gouvernement, sur la restitution du Grand débat national.

Voici quelques éléments pour bien comprendre le fonctionnement de cette procédure, qui figurent dans la loi organique tendant à sa mise en œuvre.

Comment le référendum d’initiative partagée est-il enclenché ?

L’initiative prend la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire d’une initiative législative des parlementaires, cosignée par un minimum d’un cinquième des membres du Parlement.

Cela signifie d’abord que députés et sénateurs peuvent être signataires du texte, ce qui est le cas en l’espèce. C’est d’ailleurs la seule initiative institutionnelle qu’ils peuvent réellement formuler en commun.

Ensuite, le Parlement comptant 925 membres (577 députés et 348 sénateurs), il faut qu’au moins 185 d’entre eux signent la proposition de loi. Ce seuil semble franchi, le chiffre de 197 parlementaires ayant été avancé.

Enfin, ils peuvent être de tous bords politiques, ce qui est effectivement le cas puisqu’ils proviennent des groupes Gauche démocrate et républicaine et CRCE (principalement communiste), Socialiste, Les Républicains, Libertés et territoires (dissidents de la majorité), Radicaux (RDSE), Union centriste. La démarche est donc transpartisane.

Pourquoi le Conseil constitutionnel va-t-il être saisi ?

Une fois que la proposition de loi cosignée aura été formellement déposée, elle sera envoyée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité.

Il devra d’abord vérifier le nombre de parlementaires et valider que le seuil de 185 est effectivement franchi.

Il lui faudra ensuite s’assurer que la proposition de loi est conforme à la Constitution et, notamment, qu’elle entre dans le champ de l’article 11. Celle-là a pour objet de faire d’Aéroport de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, tandis que celui-ci précise qu’un référendum peut avoir lieu sur la politique économique, sociale et environnementale de la France et les services publics qui y concourent. L’objet paraît donc conforme à la Constitution.

Enfin, il ne faut pas que la proposition de loi porte sur une disposition entrée en vigueur depuis moins d’un an. Or la « loi Pacte », actuellement en discussion au Parlement, tend précisément à permettre la privatisation d’ADP : cette loi devrait être définitivement adoptée cette semaine, le Sénat devant rejeter le texte demain et l’Assemblée nationale devant l’adopter définitivement jeudi.

Il pourrait dès lors être promulgué dans la foulée, avant que le Conseil n’ait rendu sa décision sur la recevabilité de la proposition de loi, rendant cette dernière irrecevable puisque portant alors sur une disposition en vigueur depuis moins d’un an.

Mais il est question d’une saisine du Conseil constitutionnel sur cette loi, auquel cas le temps jouerait en faveur des parlementaires. En effet, le Conseil dispose du même délai d’un mois pour statuer sur les deux textes, la proposition de loi et la loi Pacte, respectivement à compter de leur dépôt au Conseil. Or la première devrait lui être envoyée avant la seconde, le conduisant sans doute à la déclarer recevable avant que la loi Pacte ne soit promulguée.

Combien d’électeurs doivent soutenir l’initiative ?

S’agissant d’une initiative « partagée », les parlementaires doivent ensuite être soutenus par un dixième des électeurs inscrits. Il faudra donc qu’un peu plus de 4,7 millions d’entre eux signent la proposition de loi pour que la procédure puisse prospérer.

La période de recueil des soutiens dure neuf mois et elle s’ouvre dans le mois qui suit la déclaration de recevabilité de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel. Si l’élection présidentielle ou des élections législatives devaient se tenir pendant la période, elle serait alors suspendue et ne reprendrait qu’ensuite.

Les soutiens des électeurs sont recueillis sous forme électronique, ce qui en fait l’un des rares mécanismes de démocratie numérique de la Ve République. Ils sont recueillis par le ministère de l’Intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et c’est donc au ministère de prévoir les mécanismes garantissant la fiabilité de leur recueil.

Une fois adressé, un soutien ne peut être retiré.

Une fois les soutiens recueillis, le référendum aura-t-il lieu ?

4,7 millions d’électeurs, ce n’est pas une mince affaire, surtout sur un sujet technique. Mais à supposer que le seuil soit atteint, dans le délai de neuf mois (la nouveauté pouvant susciter un entrain démocratique), le référendum n’aura pas automatiquement lieu pour autant.

L’article 11 de la Constitution laisse un délai de six mois au Parlement pour examiner le texte, le délai étant suspendu entre deux sessions ordinaires. L’examiner ne signifie pas l’adopter, mais le Parlement désigne bien les deux assemblées. Par conséquent, il suffit que la proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’une et l’autre des deux chambres, quitte à être rejetée en séance, pour que le référendum n’ait pas lieu.

Le Gouvernement pouvant disposer librement de la moitié de l’ordre du jour parlementaire, il pourra ainsi inscrire le texte. En admettant qu’il l’inscrive pour en demander le rejet, cette démarche apparaîtra alors clairement comme un moyen d’éviter le référendum.

Quand le référendum pourrait-il alors avoir lieu ?

À l’inverse, si le texte n’est pas examiné dans ce délai de six mois par les deux assemblées, alors le référendum devra être organisé.

En définitive, si le Conseil constitutionnel est saisi dans les prochains jours, s’il déclare la proposition recevable début mai, si la période de recueil des soutiens s’ouvre le 1er juin et si elle se clôt le 28 février 2020, si le Conseil constitutionnel déclare en mars 2020 que les soutiens ont été recueillis et si les deux assemblées n’ont pas examiné le texte avant décembre 2020 (car les mois de juillet, août et septembre ne comptent pas dans le calcul du délai de six mois), alors le référendum pourra être organisé en janvier ou février 2021, au mieux.

Cela fait beaucoup de « si »… Mais le processus laisse aux groupes parlementaires soutenant cette initiative presque deux ans pour occuper l’espace politique et médiatique, en opposition à une politique voulue par le Gouvernement. Une belle tribune.