Non à l’embolie parlementaire

Sommes-nous en état d’urgence sanitaire ?

À poser la question au juriste formaliste, il répondra négativement, puisque les articles L. 3131-12 et suivants du code de la santé publique – qui régissent l’état d’urgence sanitaire – ne sont plus formellement en application.

À poser la question au responsable politique, il répondra tout aussi négativement (du moins, s’il est dans la majorité…), puisqu’une loi organisant « la sortie de l’état d’urgence sanitaire » est en vigueur depuis le 9 juillet dernier.

À poser la question aux Français, la réponse risque d’être moins tranchée. Ce n’est que pure spéculation, on en convient, mais l’on peut facilement imaginer que, si certains sont au fait du formalisme juridique et de l’actualité politique, d’autres seront plus hésitants, constateront que des mesures toujours plus exceptionnelles, toujours plus restrictives, toujours plus urgentes sont prises chaque semaine et que, en définitive, l’état d’urgence sanitaire est toujours en vigueur.

Et ils auraient raison.

L’état d’urgence sanitaire n’a pas été prorogé,
mais transformé, ce qui est pire

Car le juriste le sait : toute notion se définit certes par sa forme, mais aussi par le fond. Or, sur le fond, l’état d’urgence sanitaire est toujours en vigueur, du moins partiellement.

Le propre d’un état d’urgence, qui fait partie des états d’exception, est de permettre que soient prises des mesures exceptionnelles et (donc) temporaires, pour répondre et gérer urgemment une crise. Tel est le sens de l’état d’urgence « sécuritaire », prévu par la loi du 3 avril 1955, modifiée en 2015 et tel est également le sens de l’état d’urgence sanitaire, créé en mars 2020.

Tel est encore le sens de cette loi du 9 juillet dernier, qui est en cours de modification.

Ainsi, l’état d’urgence sanitaire ne fut pas prorogé, mais transformé, ce qui est pire. En effet, en plus de permettre des mesures d’urgences et exceptionnelles, sur le fond, l’état d’urgence sanitaire a l’intérêt, sur la forme, d’alerter qu’une situation exceptionnelle et dérogatoire est en vigueur : il est plus lisible, la situation est plus claire.

À l’inverse, permettre de telles mesures alors que l’on affiche, par la loi, une « sortie de l’état d’urgence » ne fait qu’induire le peuple en erreur, en laissant supposer que l’on sort d’une situation exceptionnelle, alors qu’on y reste et même, pis, qu’on la prolonge.

Car la loi du 9 juillet prévoit quatre types de mesures, toutes possibles sous l’égide de l’état d’urgence sanitaire. Elle prévoyait un effet limité dans le temps, comme c’est le cas de l’état d’urgence, jusqu’au 30 octobre. Le Gouvernement demande à ce qu’il soit prorogé jusqu’au 1er avril, tandis que les sénateurs proposent de le limiter au 31 janvier.

L’enjeu est évident : inclure ou non les prochaines élections régionales et départementales, prévues en mars prochain. Il serait sage, sur le plan de la démocratie, qu’une loi spécifique, débattue par les parlementaires, envisage les mesures exceptionnelles d’organisation de ces élections, si elles sont nécessaires.

La démocratie mérite d’ailleurs d’autres égards. Nous avions déjà frisé l’arrêt respiratoire du Parlement, entre mars et mai derniers, du fait des mesures draconiennes et anticonstitutionnelles prises pour limiter l’accès des parlementaires à la séance publique. Aujourd’hui, alors que, formellement, l’état d’urgence n’est plus applicable, de nouvelles mesures sont prises, à l’Assemblée nationale et au Sénat, pour limiter à la moitié le nombre de parlementaires pouvant accéder à l’hémicycle.

Certes, le Parlement siège à Paris, classé en « rouge écarlate » ou « zone d’alerte maximale », mais il s’agit de la représentation nationale, qui va se concentrer, dans les semaines à venir, sur la loi la plus essentielle de la démocratie et qui fait la raison d’être des Parlements : la loi de finances.

Peut-on admettre que pour une telle loi et un tel débat parlementaire, la démocratie fonctionne à moitié ? D’autant que le risque d’escalade est grand : aujourd’hui, on en est à la demi-jauge, mais quid de demain ? Le quart de jauge ? Un dixième ? Un parlementaire par groupe ? Et selon quel critère, dès lors que chaque parlementaire a reçu un même mandat politique, pour siéger et représenter la nation ?

La démocratie parlementaire a frisé l’arrêt respiratoire, elle risquerait alors l’embolie et de sérieuses complications : l’histoire constitutionnelle nous révèle que l’entrave à la réunion des parlementaires n’est jamais anodine. On ne peut pas accepter cela, d’autant moins lorsque le Gouvernement refuse la clarté et la lisibilité face à un régime d’exception.

État d’urgence sur les libertés

Que sommes-nous encore prêts à accepter face à la crise sanitaire que nous traversons ?

Confinement, interdiction de réunion, fermetures d’établissements recevant du public, modifications des congés payés, travail le dimanche, suspension de services publics essentiels, etc. Toutes ces mesures ont été décrétées sans pratiquement aucun débat démocratique. Soit il fut tronqué, le Parlement devant travailler dans l’urgence, vite et mal, soit il n’eut pas lieu du tout, la mesure étant issue d’une décision de l’Exécutif.

Décrétées, elles peuvent toutefois faire l’objet de contestation. On devrait alors pouvoir compter sur l’ultime rempart qu’est le juge. En particulier lorsqu’il est porté atteinte à la liberté individuelle.

Tel est le cas de l’ordonnance de la Ministre de la Justice du 25 mars 2020, relative à la procédure pénale. Son article 16 prolonge de plein droit la durée de la détention provisoire de deux ou trois mois en matière correctionnelle et de six mois en matière criminelle, sans la moindre intervention d’un juge.

Rappelons que la détention provisoire concerne des prévenus au cours de la phase d’instruction ou avant l’audiencement, donc avant toute condamnation : elle concerne ainsi des personnes présumées innocentes. Le placement et toute prolongation sont subordonnés à la décision d’un juge, afin de respecter l’article 66 de la Constitution.

La crise sanitaire que nous traversons impose d’agir, mais elle ne justifie pas d’agir n’importe comment

C’est afin de faire respecter cette garantie qu’un recours en référé-liberté avait été introduit devant le Conseil d’État, la semaine dernière. Il a été rejeté par une « ordonnance de tri », sans audience ni instruction contradictoire, en retenant que la mesure ne portait manifestement pas une atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale.

La raison est simple : c’est la loi d’habilitation, en son article 11, non l’ordonnance qui porte cette atteinte et c’est donc celle-là qu’il faut contester, non celle-ci, par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Le mode de rejet interpelle néanmoins, car il laisse croire que l’ultime rempart que constitue le Conseil d’État face aux excès du Gouvernement s’efface totalement, confortant une situation déjà alarmante concernant le fonctionnement actuel du Parlement.

Ce dernier continue certes de fonctionner, mais dans des conditions peu idéales : une trentaine de parlementaires en séance, une fois par semaine, pour les questions d’actualité. Pas davantage. Un suivi des mesures prises par le Gouvernement dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire est organisé, tant à l’Assemblée nationale qu’au sein de plusieurs commissions sénatoriales, mais, là encore, dans des conditions déplorables, par des auditions en visioconférence qui n’ont d’autres conséquences que d’informer, plutôt que de contrôler.

Notre démocratie ne peut se contenter de fonctionner dans de telles conditions. La crise sanitaire que nous traversons impose d’agir, mais elle ne justifie pas d’agir n’importe comment. Le respect de la Constitution est primordial, surtout en période de crise. Le Parlement, le juge et, à défaut, le peuple doivent le rappeler sans cesse et sans crainte.

La Hongrie a été interpellée par la Commission européenne, elle-même soutenue par de nombreux États (dont la Hongrie, d’ailleurs – cherchez l’erreur), pour avoir confié les pleins pouvoirs au Premier ministre Orban. Lors de la discussion de la loi française sur les mesures d’urgence, de telles prérogatives étaient aussi envisagées : il est heureux que les parlementaires aient su les limiter.

Il serait désastreux que, demain, leur vigilance ne rime plus avec persévérance mais avec déshérence.

Les crises que nous avons traversées ces dernières années (sanitaire actuellement, sécuritaire il y a quatre ans) ont prouvé que nos institutions sont en mesure d’y faire face, mais dans des conditions qui ne sont pas idéales, faute, pour la Constitution, de prévoir un régime spécifique relatif à ces états d’exception et aux mesures que les circonstances imposent. Il serait judicieux d’y songer.

Il en va de notre socle commun, de nos libertés, qu’un régime d’exception ne saurait placer elles-mêmes en état d’urgence.

« Je vous méprise »

« Je vous méprise. » Tel est le message d’Édouard Philippe aux députés, ce samedi après-midi.

« Je vous ai dit que nous étions pressés d’adopter un texte fondamental pour notre société et qui ne doit s’appliquer que dans plusieurs années. Je vous ai dit qu’il fallait donc vous hâter et ne point nous entraver. Je vous ai dit qu’il fallait être discipliné sans discuter. Vous avez fait tout le contraire. Je vous méprise. »

En substance, c’est à cela que correspond l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le texte de la réforme des retraites. On peut au moins dédouaner le Premier ministre sur un point : il n’est pas le premier à le faire et à recourir à cet article pour une telle finalité. Mais c’est néanmoins la première fois qu’il sera ainsi appliqué depuis la révision constitutionnelle de 2008, qui tendait à limiter l’usage de ce procédé, tout en le rapportant à sa vocation d’origine.

Ce que l’on peut reprocher au 49.3,
ce n’est pas de faire adopter un texte sans vote, mais de l’adopter sans en débattre

Oui, on l’a déjà dit et démontré mais il est utile de le répéter : l’article 49. al. 3 est un outil formidable qu’offre notre Constitution.

Oui, l’article 49, al. 3 est conforme aux exigences démocratiques. Faire adopter un texte sans vote, pourvu qu’on puisse débattre tant de l’adoption que du texte lui-même ne va pas à l’encontre des principes selon lesquels la loi est l’expression de la volonté générale. Elle doit être adoptée par le peuple ou en son nom, par l’intermédiaire d’une majorité qu’il a élue.

Oui, l’obstruction est une dénaturation de l’opposition. Elle est à la fois stérile et condamnable et elle doit être combattue. L’opposition, quant à elle, mérite d’être constructive et, comme tout un chacun, ne peut être entendue que si elle s’exprime dans la mesure, non si elle vocifère.

Mais non, l’article 49, alinéa 3 n’est pas la réponse idoine à l’obstruction, aussi massive soit-elle. Or telle est son unique finalité, en l’espèce : « C’est un 49.3 contre l’obstruction parlementaire », a déclaré très clairement Sibeth N’Diaye, porte-parole du Gouvernement, au micro de France Info, ce lundi matin.

Non, le Gouvernement n’a pas mis tout en œuvre pour garantir un débat serein sur un sujet de première importance pour la société. Partenaires sociaux de tout bord n’ont eu de cesse de dénoncer la mauvaise qualité du texte. Le Conseil d’État a émis un avis sévère, notamment à l’encontre de l’étude d’impact. Le Gouvernement a décidé lui-même de présenter un texte incomplet, particulièrement sur le volet fondamental du financement.

Non, le Gouvernement n’a pas davantage cherché à manœuvrer avec l’opposition et l’obstruction, contre laquelle il existe pourtant de nombreux outils, qu’il s’agisse du temps législatif programmé, du vote bloqué ou d’autres procédés plus techniques et conventionnels, permettant de faire tomber des amendements similaires, que ce soit en commission ou en séance.

Le Premier ministre préfère avoir recours à une arme constitutionnelle d’une autre nature, dont la finalité n’est pas celle pour laquelle il est mobilisé aujourd’hui. Or ce que l’on peut valablement reprocher au 49.3, ce n’est pas de faire adopter un texte sans vote, mais de l’adopter sans en débattre.

Coupant court au débat, il le déplace sur un autre terrain : celui de sa responsabilité et de la politique qu’il détermine et conduit, dont il devra répondre mardi, lorsque seront discutées les deux motions de censure qui ont été déposées.

Il sait que, à ce niveau, il n’a rien à craindre. Il sait aussi que le débat sur le projet de loi organique – qui, lui, devra être discuté et voté puisque le 49.3 ne peut être appliqué que sur un texte par session – ne suscitera pas une obstruction de la même ampleur. Il sait enfin que les discussions au Sénat seront sans doute plus sereines.

Mais sait-il qu’il a peut-être davantage à craindre du peuple ? Dominique de Villepin, qui eut recours au 49.3 en 2006, sur le CPE et avec une contestation sociale très importante, aurait pu le lui rappeler. La réforme fut finalement écartée.

Circonstance aggravante aujourd’hui : il a été décidé de recourir à cette procédure à l’occasion d’un Conseil des ministres dont les circonstances laissaient penser qu’il porterait sur la lutte contre l’épidémie naissante. En bref, un acte politique agressif, décidé dans l’ombre d’une mobilisation pour la protection de la santé publique, appelant au contraire la convergence et l’apaisement politiques.

Lorsque le peuple s’exprimera directement, que ce soit dans la rue ou lors de futures échéances électorales en 2020, en 2021 ou en 2022, il risque alors d’apporter au Gouvernement une réplique à la hauteur de ce message et de lui dire : « Il y a méprise, c’était une bêtise ».