L’Italie et son Parlement

Demain, la Chambre des députés italienne votera définitivement une révision constitutionnelle tendant à réduire le nombre de parlementaires.

Les articles 56 et 57 de la Constitution prévoient respectivement 630 députés et 315 sénateurs (à ces derniers s’ajoutant les anciens Présidents de la République, membres de droit, ainsi qu’un maximum de cinq sénateurs nommés à vie par le Président de la République, pour avoir « distingué la patrie de leurs très hauts mérites dans le secteur social, scientifique, artistique et littéraire ». La révision prévoit d’en réduire les effectifs à 400 députés et 200 sénateurs (auxquels s’ajouteront encore les sénateurs à vie), soit une réduction de 36,5%.

C’est un débat que l’on connaît également en France, où une réforme initiale proposait de réduire de 30% le nombre de parlementaires, tandis qu’un projet de loi organique est actuellement sur le bureau de l’Assemblée nationale, prévoyant d’abaisser ce nombre de 25%.

Ce léger changement ne modifie en rien la position que l’on a déjà exprimée sur le sujet : une telle réduction asphyxierait la représentation parlementaire française et mènerait notre démocratie parlementaire à l’embolie.

On ne dira pas le contraire à propos de l’Italie. Mais la situation y est toutefois différente et il convient de l’expliquer.

D’abord, l’Italie est l’un des pays connaissant aujourd’hui le taux de représentativité le plus élevé, comme l’avait souligné une note publiée par L’Hétairie. Le Parlement compte aujourd’hui 945 parlementaires élus (on exclut délibérément les membres à vie), pour une population de 60,4 millions d’habitants, sur une superficie de 302 073 km2. Cela fait un parlementaire pour 63 915 habitants et 320 km2, ou un député pour 95 873 habitants.

La France, quant à elle, compte 925 parlementaires (un peu moins qu’en Italie), pour une population de 67,03 millions d’habitants, sur une superficie de 632 734 km2 (donc bien plus élevées qu’en Italie). Cela fait un parlementaire pour 72 465 habitants et 684 km2, ou un député pour 116 170 habitants.

Avec la réforme italienne, le taux serait d’un parlementaire pour 100 667 habitants et 504 km2, ou un député pour 151 000 habitants. En France, après une hypothétique réduction de 25% du nombre de parlementaires, le taux serait d’un parlementaire pour 96 585 habitants et 912 km2, ou un député pour 154 804 habitants.

  France Italie
  Avant la réforme Après la réforme Avant la réforme Après la réforme
Nombre de parlementaires 925 694 945 600
dont députés 577 433 630 400
Un parlemen-taire pour… 72 465 habitants 96 585 habitants 63 915 habitants 100 667 habitants
684 km2 912 km2 320 km2 504 km2
Un député pour… 116 170 habitants 154 804 habitants 95 873 habitants 151 000 habitants

Ensuite, l’Italie se distingue de la France en ce qu’elle ne connaît pas le fait majoritaire. Ce dernier est un gage de stabilité et il est bon d’en favoriser l’existence, à condition que cela ne conduise pas à étouffer la démocratie en tuant l’opposition.

Entre deux maux démocratiques, il faut choisir le moindre

Enfin, cette réforme constitutionnelle italienne, pour contestable qu’elle soit, est l’une des conditions de l’accord entre le Mouvement Cinq Étoiles (M5S) et le Parti démocrate, permettant de construire un Gouvernement, après la crise provoquée par le départ de l’extrémiste, nationaliste et xénophobe Salvini, de la Lega.

Ce dernier a quitté la coalition précédente, pensant ainsi obtenir des élections anticipées, sûr qu’il était de les remporter. Le pari fut raté grâce à l’alliance entre les démocrates et le M5S, laquelle repose sur certaines conditions, dont cette révision constitutionnelle.

Entre deux maux démocratiques, il faut choisir le moindre ; entre plonger la République italienne dans le nationalisme et la xénophobie et la réduction du nombre de parlementaires, il est plus sain de se résoudre à cette dernière.

D’autant plus qu’elle n’est pas encore acquise : le vote de demain ne clôt pas nécessairement la procédure. Dans les trois mois, un cinquième des membres de l’une ou l’autre chambre, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux pourront demander que la révision soit soumise à référendum. Le peuple, alors, décidera.

Il pourrait être appelé à trancher un autre sujet, mais c’est beaucoup plus incertain. Le même Salvini, jamais avide d’idées farfelues, est parvenu à provoquer une initiative référendaire abrogatoire, la seule actuellement permise par la Constitution italienne.

Ainsi, cinq conseils régionaux ont demandé l’abrogation d’une partie de la loi électorale : celle relative à l’élection des parlementaires au scrutin proportionnel. Ces derniers sont élus sur la base d’un scrutin mixte : un gros tiers au scrutin majoritaire et deux petits tiers au scrutin proportionnel.

Si le référendum aboutissait, les parlementaires ne seraient donc élus qu’au scrutin majoritaire. Mais, pour cela, il faut qu’il soit approuvé à une majorité de 50% de votants, avec une participation d’au moins 50% d’électeurs inscrits. Et il faut surtout, au préalable, que la Cour constitutionnelle le déclare recevable, ce qui est hautement improbable au regard de sa jurisprudence actuelle, car une telle abrogation conduirait, de fait, à supprimer les deux tiers des parlementaires.

La décision est attendue pour janvier. Il serait sain qu’elle scelle une nouvelle défaite pour Salvini et une nouvelle victoire pour la démocratie italienne.

Justice et politique(s)

Justice et politique. Ou justice et politiques. Dans l’un et l’autre cas, les rapports sont permanents, les échanges sont généralement tendus. C’est logique, mais pour préserver l’une et les autres, quelques précautions sont nécessaires.

Il faut avant tout opérer une distinction nette et précise entre les personnes et les fonctions. Les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. Mais la préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières.

Cela n’a rien à voir avec la présomption d’innocence. Le Président de l’Assemblée nationale, mis en examen, doit démissionner pour préserver la dignité de la fonction. Richard Ferrand, en tant que personne, aura alors toute latitude pour se défendre et convaincre de son innocence.

Ensuite, les rapports entre justice et politique sont permanents car il existe un Ministère de la Justice, ce qui est heureux. Que la justice soit indépendante est indispensable. Qu’une autorité endosse politiquement la responsabilité des faits et éventuels méfaits de l’administration judiciaire l’est tout autant, surtout dans une démocratie où la justice est rendue au nom du peuple.

Le Ministère de la justice est également en charge de la politique pénale de la nation, ce qui ne doit pas lui permettre de donner des instructions aux procureurs, qu’elles soient individuelles (elles sont interdites) ou générales, mais simplement à donner une orientation à leurs réquisitoires, libre à eux, dans une indépendance qu’il serait bon qu’ils acquièrent pleinement, de la suivre ou non.

Les échanges sont généralement tendus, enfin, car la politique étant la vie de la cité, elle est donc publique et les « affaires » qu’elle génère attisent le feu médiatique. Les politiques ont alors beau jeu de se mettre en scène, cherchant ainsi à s’adjoindre les faveurs du tribunal de l’opinion, à défaut d’obtenir celles du tribunal judiciaire.

Il faut que la politique se saisisse de la justice, non pour l’influencer ou la dénigrer, mais pour la valoriser et lui rendre sa dignité

Leur stratégie est alors presque systématiquement identique : victimisation, face à l’acharnement dont ils se prétendent être l’objet, soit de la part des juges, soit de la part du pouvoir – ou d’un pouvoir plus ou moins obscur –, soit des deux. Et l’on voit alors poindre des soutiens ou des alliances des plus surprenants, de Jean-Luc Mélenchon au Front National devenu Rassemblement du même type, en passant par Richard Ferrand ou les Balkany.

Les tensions n’en sont alors que ravivées car les juges, attaqués dans ce qui forge leur essence même, l’indépendance et l’impartialité, redoublent de vigilance, donc de rigueur. Il n’en fallait pas davantage aux politiques pour taxer la justice de politique.

Que dire, alors, lorsqu’elle est effectivement politique, ou en donne toutes les apparences ? On ne fait nullement référence ici à des histoires passées, mais bien à une affaire à venir.

La semaine prochaine s’ouvrira le procès de Jean-Jacques Urvoas, devant la Cour de justice de la République, cette instance créée par la Constitution, compétente pour la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et composée aux 4/5e de politiques (quinze membres, douze parlementaires et trois magistrats).

Il est donc temps que la politique se saisisse effectivement de la justice, non pour l’influencer ni pour la dénigrer, mais bien pour la valoriser et lui rendre sa dignité.

Cela imposerait d’adopter des réformes réclamées depuis de nombreuses années par tous les partis politiques… mais qu’aucun n’a menées à leur terme.

D’une part, supprimer la Cour de justice de la République, figure d’une justice d’exception. Il est nécessaire que les membres du Gouvernement répondent de leurs actes. Il est primordial qu’ils n’aient pas à affronter les attaques de n’importe qui sur la base de n’importe quoi, mais il n’est pas indispensable que cela relève d’une juridiction spécialisée et politisée. Confier un rôle de filtrage à la Cour d’appel de Paris serait sage.

D’autre part, renforcer l’indépendance de la justice, en particulier à l’égard des procureurs, en supprimant leur lien hiérarchique avec le Ministre. Son maintien vaut à la France des condamnations de la part de la Cour européenne des droits de l’Homme et le refus de cette dernière de les considérer comme des magistrats. Sa suppression renforcera l’indépendance et valorisera l’image de la justice, permettant de couper court à certains « procès d’intention » que les politiques mènent à son encontre.

Ce sont autant de réformes que le dernier projet de loi constitutionnelle reprend une nouvelle fois, après plusieurs tentatives, plus ou moins anciennes. La majorité, donc, les soutient. Les oppositions aussi, de droite comme de gauche, puisqu’elles s’en sont fait, plusieurs fois, les porte-voix. Pour autant, elles n’aboutiront pas.

Paradoxe ? Non, évidence. Elles sont inscrites dans une réforme qui forme un tout et sur laquelle le Gouvernement n’a pas d’accord. Privilégiant le sens politique sur le sens de l’État et le bon sens de la justice, ce dernier refuse de scinder la réforme pour voir cette partie aboutir. Cette stratégie en a déjà mené d’autres à leur perte.

C’est regrettable. Pour la justice et pour la politique.

La déontologie politique : base du fonctionnement de la démocratie

Présentation du 5e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques

La déontologie politique constitue la base du fonctionnement de la démocratie en ce qu’elle participe à la réalisation (voire au rétablissement) de la confiance, qui lui est indispensable. Les questions de sa signification et de ses destinataires, de ses règles et des organes qui la mettent en œuvre, de son application par la prévention ou la répression sont ainsi essentielles pour comprendre le fonctionnement d’un régime démocratique et institutionnel. Elles seront toutes étudiées, à l’échelle de 14 systèmes juridiques, lors du 5ForInCIP, organisé à Lille, du 20 au 22 juin 2019.

Cette tribune est parue dans La Semaine juridique – Édition Administration et collectivités territoriales du 20 mai 2019.

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La démocratie suppose des institutions pour fonctionner. On l’associe classiquement au « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », comme le proclame l’article 2 de la Constitution de la Ve République, à partir d’une formule que l’on prête habituellement à Abraham Lincoln, dans son adresse de Gettysburg de 1863. Si la récurrence du terme « peuple » fait que l’on se concentre généralement sur ce dernier pour appréhender la démocratie, il ne faut pas omettre que l’objectif exclusif est de gouverner. Pour gouverner, il faut être en mesure de prendre des décisions, de conduire une politique, de satisfaire des attentes, tout cela au nom « du peuple », à partir d’une légitimation « par le peuple » et pour servir les intérêts du peuple.

Les institutions deviennent alors aussi indispensables au fonctionnement de la démocratie que l’est le peuple à son existence. Ce dernier doit pouvoir se projeter dans les premières, pour qu’elles génèrent un gouvernement aussi légitime qu’efficace. Une telle réalisation suppose structure et organisation, représentation et décision. Elle suppose aussi la confiance, sans doute avant tout cela, car sans confiance il n’y a point de légitimation qui vaille et sans légitimation, il n’y a point d’institutions qui tiennent.

Cette confiance est donc à la base du fonctionnement de la démocratie et les dysfonctionnements que certaines rencontrent aujourd’hui sont certainement dus, d’abord, à une crise de la confiance.

La confiance repose a minima sur un rapport mutuel et bipartite : entre le peuple et les institutions (le « gouvernement » au sens large), de façon réciproque. Le peuple doit ainsi avoir confiance dans les institutions et le gouvernement et, réciproquement, les institutions et le gouvernement doivent faire confiance au peuple. Le fonctionnement de la démocratie s’appuie certes sur des règles juridiques, mais inspirer confiance n’est pas la décréter. Son existence est davantage une question psychologique, voire sociologique. Le droit ne peut donc pas l’imposer, il peut seulement la favoriser.

La réalisation juridique de cette confiance peut alors s’appuyer sur la déontologie. Il s’agit d’un terme relativement récent, qui renvoie, selon son étymologie, à la science du devoir. Il renvoie ainsi à l’étude de ce qu’il est bien de faire, au sens de ce que l’on doit ou devrait faire, non conformément à une règle juridique positive (qui autorise, oblige ou interdit un comportement), mais conformément aux attentes sociales. Il peut alors renvoyer à la morale ou, dans une dimension plus technique, à l’éthique.

Il trouve ainsi son origine dans des professions qui imposent, à ceux qui les exercent, de respecter certaines règles garantissant les bonnes relations avec ceux pour qui ils travaillent : secret médical, secret professionnel des avocats, etc. D’ailleurs ces professions requièrent une prestation de serment initiale pour pouvoir être exercées, c’est-à-dire un engagement solennel à s’imposer une conduite respectable et adaptée aux fonctions en question. Du respect de ces exigences découlent ainsi des relations de confiance.

Dans une période plus récente, la déontologie a irrigué la sphère publique, puis la sphère proprement politique. Cette actualité n’est sans doute pas sans lien avec la crise ou les crises que connaissent plusieurs systèmes démocratiques, qui se traduisent par des crises de légitimation, de représentation et, in fine, de confiance. La déontologie politique apparaît alors comme un remède à cette crise, même s’il ne saurait être immédiat car le rétablissement de la confiance ne peut se faire dans un temps court, mais suppose au contraire un temps long.

Cette thématique essentielle sera étudiée lors du 5e ForInCIP, qui se tiendra à l’Université de Lille, du 20 au 22 juin 2019. Elle se situe dans le parfait prolongement de travaux précédents, qui s’étaient intéressés à la façon dont les institutions puisent leurs existences (La désignation des gouvernants : Cahiers du ForInCIP n° 2, LexisNexis, 2017), dont la politique menée est juridiquement traduite (L’initiative de la loi : Cahiers du ForInCIP n° 3, LexisNexis, 2018) ou dont la démocratie est politiquement structurée (Les partis politiques : Cahiers du ForInCIP n° 4, LexisNexis, 2019). La déontologie politique porte encore à réfléchir sur les liens entre peuple et institutions, sous l’angle de la confiance.

En réunissant quatorze systèmes juridiques différents (douze systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), la confrontation des différentes pratiques, réglementations et mises en œuvre de la déontologie politique, sera particulièrement éclairante, alors que la plupart des systèmes juridiques participant connaissent une telle crise de la démocratie et recherchent des voies de rétablissement de la confiance. Cette analyse sera menée selon la méthodologie qui forge désormais l’identité du ForInCIP : la science constitutionnelle, laquelle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs). La question de la déontologie politique s’y prête d’autant plus qu’elle est effectivement régie par des règles juridiques, mais à partir d’une appréhension de la sphère politique et des comportements que l’on se doit d’y respecter.

S’agissant d’un concept juridique relativement récent, il est d’abord nécessaire de cerner son périmètre, avant d’identifier ses sources, pour appréhender ses voies d’applications. En premier lieu, le périmètre de la déontologie politique suppose une réflexion sur sa signification mais aussi sur ses destinataires, afin de déterminer en quoi elle est spécifique et se distingue, par exemple, des normes juridiques en général, et à qui elle s’adresse, car il n’est pas évident, par principe, que l’ensemble des membres de la sphère politique puisse se voir imposer des règles comportementales spécifiques, au nom de la liberté du mandat. En deuxième lieu, cela conduit à s’interroger également sur ses sources, à commencer par les règles qui permettent d’en assurer la réalisation et le respect, afin d’apprécier leur valeur, leur degré de contrainte, leurs origines. Ces règles requièrent ensuite des organes veillant à leur mise en œuvre et qui contribuent à la réalisation de la déontologie, le cas échéant en la nourrissant de règles nouvelles qu’ils édictent eux-mêmes. En troisième lieu, l’application même de la déontologie mérite d’être étudiée car elle débouche parfois sur un système de sanctions et de répressions, mais s’appuie également sur un mécanisme de prévention car l’objectif n’est pas tant de sanctionner des comportements fautifs que d’éviter qu’ils n’adviennent.

Tous ces aspects seront étudiés au cours des deux journées du 5e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, organisé à la Faculté de droit de l’Université de Lille, les 20, 21 et 22 juin 2019.

Il débutera par une conférence inaugurale de Jean-Louis Nadal, Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, sur La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, un exemple d’institutionnalisation de la déontologie.

Vous pouvez télécharger le programme ici et vous inscrire grâce au formulaire en ligne.

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Le 5e ForInCIP sera l’occasion de publier les travaux du 4e ForInCIP, qui s’est tenu en 2018, sur Les partis politiques. Vous pouvez d’ores et déjà l’acquérir à un prix de souscription exceptionnel de 29€, grâce à la boutique en ligne ou en téléchargeant le formulaire.