Pour un Sénat plus légitime

Ce billet est paru sous forme de tribune sur Marianne Web.

Sur le même sujet : « Le Sénat est un contre-pouvoir », interview du 18 septembre pour la presse quotidienne régionale du groupe Centre France.

 

Le Sénat, partiellement renouvelé le 27 septembre, est une institution indispensable à l’équilibre des pouvoirs de la Ve République. La forte centralisation administrative et politique de notre régime, héritage du jacobinisme pour l’une et résultat du fait majoritaire pour l’autre, commande qu’une seconde assemblée parlementaire, représentant les collectivités territoriales, soit à même de limiter la politique majoritaire, sans pour autant l’entraver.

Le Sénat est ainsi un contrepouvoir nécessaire. Toute réforme qui conduirait à le faire disparaître ou à l’effacer derrière des pouvoirs seulement de façade constituerait un véritable risque pour notre démocratie.

Une institution ne connaissant jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un problème démocratique et de légitimité

En revanche, le Sénat souffre lui-même d’un problème démocratique, qualifié autrefois « d’anomalie » : depuis 1958, date de naissance de la Ve République et de renaissance du Sénat, il n’a jamais connu l’alternance. Certes, en 2011, un président issu des bancs socialistes a pu être élu au Plateau, mais le premier groupe majoritaire était encore le groupe de droite, aujourd’hui Les Républicains. Ainsi, ce groupe règne en maître sur cette assemblée depuis plus de 60 ans.

La raison est simple et, si rien n’est fait, rien ne changera.

Le Sénat est aujourd’hui élu par un collège électoral composé à plus de 95% de délégués municipaux, donc issus des communes, qu’il s’agisse du seul maire, de quelques conseillers municipaux ou de l’ensemble du conseil municipal. Dans les plus grandes communes, qui comptent plus de 30 000 habitants, des délégués municipaux supplémentaires sont désignés, à raison d’un délégué pour 800 habitants.

En France, les communes peu peuplées sont nettement majoritaires. Plus de la moitié des communes comptent moins de 500 habitants, environ 29 000 comptent moins de 2 000 habitants et seul 1% des communes comptent plus de 30 000 habitants. Mais ces dernières correspondent à 35% de la population française. La conséquence sur les élections sénatoriales est que les petites communes (de moins de 9 000 habitants) représentent plus des deux tiers du collège électoral sénatorial, alors qu’elles correspondent à moins de la moitié de la population. Or ces petites communes sont essentiellement présentes dans un milieu rural, à tendance plutôt conservatrice, si bien que, mécaniquement, le collègue électoral sénatorial est très majoritairement composé de délégués municipaux d’une affinité politique de centre droit.

Une institution politique qui ne connaît jamais l’alternance et qui n’est pas en mesure de la connaître un jour pose un réel problème démocratique, tant au regard de son fonctionnement que de sa légitimité. Si le Sénat n’est pas une chambre dogmatique, parce qu’il n’y existe pas de fait majoritaire, cette orientation systématique nuit à sa légitimité.

Pour préserver le Sénat, il est donc nécessaire de faire évoluer son mode de désignation.

Pour cela, il y a deux solutions principales. La première consiste à conserver le système actuel, en abaissant toutefois le seuil et la tranche du nombre d’habitants imposant la désignation de délégués supplémentaires. Aujourd’hui, le seuil est de 30 000 habitants et, au-delà, un délégué supplémentaire doit être désigné, pour chaque tranche de 800 habitants : en abaissant le seuil à 20 000 et la tranche à 500 habitants, il y aurait environ 10 000 nouveaux délégués qui intégreraient le collègue électoral. Les représentants des communes de moins de 9 000 habitants ne pèseraient alors plus « que » 62% du collège électoral, ce qui paraît toujours excessif.

Cette première solution n’est donc pas pleinement satisfaisante, mais elle est la plus aisée à atteindre car une loi ordinaire suffit.

Une seconde solution consiste à revoir plus en profondeur le mode de désignation des sénateurs, pour en faire une institution représentant effectivement les collectivités territoriales, à partir de leur organe délibérant. On compte 18 régions, dont 5 d’outre-mer et 6 collectivités d’outre-mer, soit 24 collectivités de rang régional ou similaire. Il existe 101 départements, auxquels s’ajoute la Métropole de Lyon. Enfin, 42 communes comptent plus de 100 000 habitants. Soit 168 collectivités au total.

On propose d’élire le Sénat selon deux types de désignation (comme c’est en réalité le cas aujourd’hui, puisque certains sénateurs sont élus au scrutin majoritaire, d’autres au scrutin proportionnel). Une première série de sénateurs représenteraient les régions, les départements et les grandes villes (de plus de 100 000 habitants), à raison d’un sénateur pour chacune de ces collectivités. Il y en aurait donc 168. Ils seraient élus par et parmi le conseil de la collectivité (suffrage indirect) et auraient rang, de droit, de vice-président ou d’adjoint, en charge de représenter la collectivité au Sénat.

La deuxième série de sénateurs serait élue dans chacune des régions ou collectivités d’outre-mer, par les conseils municipaux. Les communes de chacune de ces régions seraient réparties en trois groupes : celles de moins de 1 000 habitants, celles de 1 000 à 9 999 habitants et celles de 10 000 à 100 000 habitants. Les conseils municipaux de chacun de ces trois groupes de communes éliraient respectivement 1, 2 et 4 sénateurs, ce qui ferait 7 sénateurs par collectivité régionale, soit un total de 168 sénateurs élus dans la deuxième série.

Il y aurait ainsi 336 sénateurs, auxquels s’ajouteraient les 12 sénateurs représentant les Français de l’étranger, portant le total à 348, soit le nombre actuel, qui serait inchangé. Mais les électeurs issus des petites communes auraient un poids moindre dans la représentation sénatoriale, ne désignant plus que 72 sénateurs sur les 348.

Il s’agirait d’une solution qui renforcerait à la fois la légitimité du Sénat et son lien avec toutes les collectivités territoriales. Pour y parvenir, il faut procéder à une révision constitutionnelle, qui suppose l’accord du Sénat : il saura le donner en mesurant l’importance de l’enjeu démocratique de cette réforme.

Précisément parce qu’il n’est pas une chambre dogmatique !

Les yeux vers l’horizon

La Constitution décodée le soulignait il y a quelques jours : le premier tour des élections municipales symbolisait l’entrée dans la crise et le second tour pourrait en symboliser la sortie.

Pour mieux entrer dans, au moins, une nouvelle crise encore, aurait-il fallu ajouter.

L’abstention record d’hier (58,4%), lors d’un scrutin généralement plébiscité par les Français, confirme leur défiance croissante envers les institutions et envers la politique. D’autant plus qu’elle ne paraît pas s’expliquer seulement par la crainte du virus : s’il s’agit d’une cause majeure, elle ne fait pas l’unanimité et d’autres sont fortement avancées (l’élection ne changera rien à la vie quotidienne, aucune liste ne plaît, d’autres préoccupations, mécontentement général, etc.).

Gageons que, au moins à ce niveau, ce triste record sera passager et que le scrutin de 2026 permettra de le faire baisser. Ajoutons que s’il s’agit bien du taux le plus élevé lors d’une élection nationale, il n’est pas le plus important de tous les scrutins : les européennes de 2009 (59,39%) et, surtout, le référendum de 2000 (69,81%) avaient moins mobilisé.

L’enseignement principal de ce scrutin est
le retour du clivage traditionnel entre
la gauche et la droite

Les élections municipales de 2020 ne ressemblent ainsi à aucune autre et souhaitons qu’il en soit ainsi à jamais, tant le scrutin a été faussé par de multiples facteurs, tous liés à la crise sanitaire que nous traversons. Surtout, ce n’est pas un mais bien deux scrutins que nous avons connus, car la déconnexion entre les deux tours a transformé une élection à deux tours en deux élections à un tour : l’instant politique et les enjeux politiques n’étaient plus les mêmes entre le 15 mars et le 28 juin.

Le Conseil constitutionnel a jugé le 17 juin dernier que cette déconnexion était justifiée par « un motif impérieux d’intérêt général », décision qui paraît assez raisonnable à cette date, alors qu’il était nécessaire d’accompagner la sortie de crise et de ne pas entraver la relance économique.

Au-delà de ce constat de désaffection mêlée de crainte (elle-même entretenue par le Gouvernement), il est difficile de tirer des conséquences d’une élection qui a si peu mobilisé.

La « vague verte » est incontestablement présente, confirmant un mouvement déjà perçu lors des élections européennes de 2019. L’échec est cuisant pour la majorité et la droite se maintient tant bien que mal (quoique plus mal que bien). La gauche et le Parti socialiste affichent un bon score, effacé par la victoire des Verts alors que, dans de nombreuses communes, c’est une union de la gauche sociale et écologique qui a remporté la victoire : c’est le cas à Paris, Lyon, Marseille, Bordeaux, notamment.

C’est ici que l’on peut percevoir l’un des principaux enseignements de ce scrutin, quant à son impact sur les échéances nationales de 2022 : le retour du clivage traditionnel entre la gauche et la droite, ce qui est sain pour le fonctionnement institutionnel et démocratique de notre régime.

En effet, la victoire d’Emmanuel Macron en 2017, en tant que « candidat du centre » fut tout à fait exceptionnelle et même « accidentelle ». Il doit sa victoire principalement à la gauche (son électorat du premier tour), alors que les Français attendaient majoritairement une politique de droite, ce qu’il a effectivement décidé de conduire.

Ayant alors bénéficié de l’effondrement des partis traditionnels de gouvernement, il lui faut désormais fidéliser un électorat de premier tour suffisant pour accéder au second, tout en faisant en sorte que son challenger ne soit pas en mesure de l’emporter. C’est la stratégie, ô combien dangereuse, qui le conduit à se focaliser sur l’extrême droite et à poursuivre la politique du « en même temps ».

Ces élections municipales montrent que cette fidélisation de l’électorat est difficile.

La droite se maintient car le parti s’affirme suffisamment sur la scène politique nationale pour que ses électeurs continuent à lui faire confiance, sachant qu’une figure présidentielle pourra exister : les candidats sont connus et nombreux.

C’est plus difficile à gauche mais, lorsqu’elle parvient à s’unir, le score est généralement bon. Il lui manque aujourd’hui la figure présidentielle pour s’affirmer davantage, mais certaines commencent à émerger, qu’il s’agisse de Yannick Jadot, d’Anne Hidalgo ou d’autres encore.

Entre les deux, l’espace se rétrécit pour le Président de la République, qui ne bénéficie pas d’un parti suffisamment implanté localement pour entretenir une véritable flamme et préparer un nouveau souffle. Comme en 2017, tout repose sur une seule personne : le Président.

On ne peut évidemment rien préjuger aujourd’hui de ce que sera 2022. Mais après ces municipales, c’est bien l’enjeu présidentiel qui dessine l’horizon : l’épreuve sera rude pour retrouver l’électorat nécessaire, sans parler de « l’équation Édouard Philippe », de son maintien ou de son renvoi, alors que le Président semble avoir tout à craindre du succès d’un Premier ministre qui lui doit beaucoup, mais pourrait aussi beaucoup lui prendre.

L’opération séduction a déjà commencé avec la déclaration sur les suites à donner à la Convention citoyenne pour le climat… dont l’objectif n’était autre que de faire oublier, un peu, l’échec d’une élection désormais passée. Il reste à en convaincre les électeurs, ce qui n’est pas acquis.

Usage et mésusage du « 49.3 »

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune dans Le Monde daté du 27 février 2020.

Le « 49.3 », en référence à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, est un formidable mécanisme de notre République parlementaire, parfaitement conforme aux principes démocratiques… pourvu qu’on en fasse un usage qui n’aille pas à l’encontre de ce pour quoi il est prévu.

Son objectif est simple et son mécanisme redoutablement efficace : il permet de créer une majorité lorsqu’elle est incertaine, en adoptant un texte sans le voter. Sa raison d’être s’inscrit dans l’esprit de rationalisation du parlementarisme inhérent à la Constitution de 1958 : lorsque le Gouvernement considère que le texte en discussion à l’Assemblée nationale est indispensable à la politique qu’il est chargé de conduire, il offre aux députés une alternative, soit continuer de soutenir le Gouvernement et adopter le texte, soit rejeter le texte en renvoyant le Gouvernement.

C’est pourquoi, dès lors que le 49.3 est appliqué et la responsabilité du Gouvernement engagée sur un texte, le débat sur le second s’arrête, pour se reporter exclusivement sur la première : on ne discute plus de la loi ni de ses amendements, mais seulement du maintien ou du renvoi du Gouvernement, son maintien équivalant à l’adoption du texte et son renvoi au rejet.

Il n’y a là rien de plus conforme aux principes démocratiques, car, au-delà de la représentation du peuple dans la diversité de ses opinions, la démocratie implique de prendre des décisions. Pour cela, il faut créer des majorités.

Dans l’esprit du 49.3, la majorité n’est pas contrainte mais favorisée. Elle demeure libre, à tout moment, de s’opposer au Gouvernement et de le renvoyer en le censurant. Telle est la logique de la rationalisation du parlementarisme établi par la Constitution de la Ve République, qui ne confie pas tant au le Gouvernement la charge de prouver qu’il est soutenu par sa majorité, mais à l’opposition celle de prouver qu’il ne l’est plus.

L’obstruction est une atteinte à la procédure parlementaire. La contrer grâce au 49.3 est une atteinte à la démocratie, ce qui est pire

C’est dans cet esprit qu’il fut mobilisé à de nombreuses reprises au cours du second septennat de François Mitterrand, notamment par Michel Rocard, alors que les socialistes ne disposaient que d’une majorité relative à l’Assemblée. C’est encore dans cet esprit que Manuel Valls l’a utilisé en 2015 et 2016, sur les lois Macron et El Khomri, lorsque les frondeurs menaçaient de faire échec à ces textes.

En revanche, puisqu’il peut être invoqué à tout instant de la discussion et qu’il a pour conséquence immédiate d’interrompre cette dernière, il peut être tentant d’y recourir pour faire tomber les nombreux amendements déposés et ainsi mettre un terme à l’obstruction éventuelle.

C’est ce qu’envisage le gouvernement actuel à l’égard de la réforme des retraites, afin de contrer l’obstruction dont il fait l’objet. Tout en révélant la difficulté de l’opposition à contribuer au débat législatif, elle ne glorifie pas le Parlement et ceux qui y ont recours. Mais la contrer grâce au 49.3 est une atteinte à la démocratie, ce qui est pire.

L’histoire le rappelle : en faire un usage contraire à ce pour quoi il fut prévu se retourne souvent contre ceux qui y ont recours, même si ce n’est pas systématique. En 1993 et en 2003, alors que, respectivement, Édouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin disposaient d’une très large majorité, ils y eurent recours sans autres conséquences que l’ire des députés de l’opposition. Mais cette contestation n’était alors pas relayée par les partenaires sociaux et la rue.

À l’inverse, en 1995, Alain Juppé l’a utilisé sur la réforme sociale, tout en devant abandonner la réforme des retraites, face à la pression de la rue. La défaite de la majorité lors des élections législatives de 1997, après la dissolution et moins de deux ans après la victoire de Jacques Chirac rappelle que les électeurs n’ont pas toujours la mémoire courte. En 2006, Dominique de Villepin l’utilisa sur la loi pour l’égalité des chances, qui établissait notamment le contrat première embauche. La pression de la rue contraignit toutefois la majorité à écarter cette réforme, en conduisant le Président de la République à déclarer que la loi à peine promulguée n’a pas vocation à s’appliquer, ce qui est pour le moins original et surprenant.

Différence notoire aujourd’hui par rapport à ces précédents : il existe désormais d’autres moyens de contrer l’obstruction, plus respectueux du Parlement, en particulier le temps législatif programmé. Il permet de fixer un temps déterminé pour la discussion d’un texte et, lorsqu’il est épuisé, la prise de parole n’est plus possible, seul le vote est autorisé. Mais il impose de prendre le temps du débat et de ne pas se précipiter, contrairement à ce qu’a fait le Gouvernement cette fois-ci, en engageant la procédure accélérée sur un texte qui n’a vocation à s’appliquer que dans plusieurs années. Son objectif était clair : faire adopter le texte avant les municipales. Les conséquences seront évidentes : la réforme des retraites inonde déjà la campagne des municipales et, si le 49.3 devait être appliqué, le climat social risque d’être à nouveau tendu.

Autre différence notoire : en 2008, la Constitution et l’article 49.3 furent révisés, pour en limiter l’usage et en éviter un mésusage. La responsabilité du Gouvernement ne peut désormais être engagée que sur les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, car elles sont de première importance et indispensables au fonctionnement de l’État, ainsi que sur un autre texte par session, car il n’y a généralement guère plus d’une réforme essentielle par an. Le législateur constitutionnel a ainsi souhaité revenir au sens originel de cet article et en exclure un usage abusif, constitutif d’un détournement de procédure.

De là à considérer que ce serait contraire à la Constitution, il y a un pas énorme. Que seul le Conseil constitutionnel pourra franchir, s’il est audacieux et soucieux des droits du Parlement… dans l’éventualité probable d’une saisine.