Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Que la lumière soit !

La transparence est le corollaire de la démocratie : non qu’elle commande que tout soit rendu public, mais elle impose que le processus décisionnel le soit et que, si secret il y a, il soit justifié par des raisons d’intérêt général.

C’est ce qui impose que les débats parlementaires soient publics, que les scrutins qui y sont organisés le soient également, tout comme les audiences juridictionnelles. Plus généralement, « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », comme l’affirme l’article 15 de la Déclaration de 1789.

À l’inverse, le bon fonctionnement des institutions justifie que les juges délibèrent en secret, pour garantir leur indépendance et éviter les pressions extérieures, ou que certains lieux institutionnels (Conseil des ministres, Conférences des présidents des assemblées, par exemple) demeurent secrets, afin que les échanges y demeurent libres. Mais ce secret n’est pas une opacité, car l’on sait quelle décision est prise, par qui, en quel lieu et selon quel processus.

En 2008, notre Constitution s’est dotée d’un nouvel instrument démocratique, dont des parlementaires de tous bords se sont saisis le 10 avril 2019 : le référendum d’initiative partagée, permettant qu’une proposition de loi, déposée par 185 parlementaires au moins et soutenue par un peu plus de 4,7 millions d’électeurs, soit soumise à référendum (sauf si le Parlement l’examine auparavant, dans un délai de six mois après la phase de recueil des soutiens des électeurs).

Une proposition de loi a ainsi été déposée afin de reconnaître qu’Aéroports de Paris est un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Le Conseil constitutionnel en a déclaré la recevabilité le 9 mai 2019 et le Premier ministre a ouvert par décret la période de recueil des soutiens le 13 juin 2019.

Cette procédure est également un bel et unique exemple de démocratie numérique à l’échelle de la République française, puisque les soutiens ne peuvent être recueillis que par voie électronique. Cela aurait pu rendre la procédure plus simple et plus transparente. En réalité, il se produit exactement l’inverse.

D’abord, le site a connu plusieurs dysfonctionnements au démarrage, ne le rendant pas pleinement opérationnel pendant plusieurs jours. Il est vrai que l’inédit a pu expliquer un besoin d’ajustement technique.

Service minimal garanti en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis

Ensuite, déposer un soutien peut relever du parcours du combattant. À vrai dire, il faut se doter des bons documents (au moins sa carte d’identité ou son passeport, accompagné, idéalement, de sa carte d’électeur) et remplir scrupuleusement toutes les informations demandées, en suivant minutieusement les indications (il faut notamment indiquer les prénoms inscrits sur sa carte d’électeur, en les séparant d’un espace, sans virgule). L’exigence de précision est compréhensible, mais faute d’explications, elle devient nuisible.

Il est indispensable que le site offre toutes les garanties de sécurité suffisantes pour garantir l’effectivité du processus, mais à la condition qu’il demeure accessible pour les citoyens. Pour cela, quelques explications auraient été bienvenues.

Vous retrouverez à la fin de ce billet quelques éléments pour vous guider, si vous souhaitez soutenir cette démarche.

Enfin et surtout, tout paraît être mis en œuvre pour garantir un service minimal en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis.

En effet, quiconque dépose un soutien le fait publiquement et son nom peut donc être consulté par tous. Mais, pour cela, il faut soit connaître toutes les informations personnelles de la personne (tous ses prénoms, son lieu de naissance, son numéro de carte d’identité ou de passeport, etc.), soit parcourir la liste des soutiens, classés par ordre alphabétique mais qui impose d’insérer un code captcha à l’ouverture de chaque nouvelle page… Une simple recherche nominative n’est donc pas possible et il faut s’armer de patience pour retrouver un soutien.

De surcroît, le Ministère de l’Intérieur refuse catégoriquement de communiquer le nombre de soutiens déposés, renvoyant cela au Conseil constitutionnel, au prétexte que seul ce dernier serait en mesure de connaître le nombre de soutiens valablement déposés, puisque le recueil est opéré sous son contrôle et qu’il est habilité à rejeter un soutien qui serait indûment déposé.

L’argument ne tient pas.

Si le Conseil est effectivement chargé de contrôler le recueil des soutiens, le recueil lui-même est bien assuré par le Ministère de l’Intérieur, ainsi que le prévoient la loi et le décret. D’ailleurs, le site de recueil relève du Ministère, non du Conseil constitutionnel.

Il serait donc aisé pour le Gouvernement de communiquer le nombre de soutiens recueillis, si ce n’est au fil de l’eau, au moins de façon régulière. Pourtant, il s’y refuse et seul le Conseil devrait le faire, à un rythme mensuel, ce qui paraît insuffisant. En comparaison, le nombre de parrainages reçus pour l’élection présidentielle était publié deux fois par semaine et le site du Grand débat national offrait un suivi quotidien.

Le droit le permet et la technique le facilite : publier le comptage ne pose donc aucune difficulté au Gouvernement. Si ce n’est celle de faciliter la tâche à ceux qui souhaiteraient voir cette procédure aboutir et qui sont tous… opposés au Gouvernement.

La mauvaise foi est un lot commun en politique. En affectant la transparence, elle met toutefois en péril la démocratie elle-même.

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Pour déposer un soutien, rendez-vous sur le site www.referendum.interieur.gouv.fr.

Cliquez ensuite sur le lien de la rubrique « Déposer un soutien à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris » : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/soutien/etape-1.

Cochez la case « Je soutiens » en face de la « Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ». Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre état civil). Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre identification, par carte d’identité ou passeport). Puis cliquez sur « Valider le soutien ».

Un écran récapitulant vos données apparaît : vérifiez que tout est exact et, si tel est le cas, inscrivez le code qui figure en bas de page dans la ligne à cet effet, puis cliquez sur « Oui, confirmer mon soutien ».

Il faut minutieusement respecter les minuscules et majuscules, lorsque vous rentrez le code. Si cela ne fonctionne pas la première fois, il faut recommencer (il se peut qu’une minuscule soit confondue avec une majuscule). Et encore recommencer si cela ne marche toujours pas…

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La Constitution décodée va prendre quelque repos. À moins d’une nouvelle saga estivale macronienne qui imposerait une analyse, le blog s’interrompt jusqu’au 30 septembre 2019 et vous souhaite de très bonnes vacances !

Deux fois n’est pas coutume

Il s’était engagé. Il est venu. Il est revenu. Et il est parti…

En ce début juillet, le discours du Président de la République devant les parlementaires réunis en Congrès était devenu traditionnel. Mais pas au point de se transformer en coutume, à laquelle le chef de l’État ne saurait plus déroger.

Il s’était pourtant engagé à venir « une fois par an devant le Congrès » : tel était l’un de ses engagements en matière d’institutions, afin de rendre les « élites plus responsables ».

Il est venu une première fois, le 3 juillet 2017, en début de mandat et la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre devant l’Assemblée nationale. Il avait alors confirmé son engagement : « Tous les ans, je reviendrai donc devant vous pour vous rendre compte ». C’était alors une promesse.

Il est revenu une seconde fois, le 12 juillet 2018, après une année pleine de mandat. Il indiquait alors : « Je n’ai pas oublié, je n’oublie pas et je n’oublierai pas. C’est pourquoi je suis devant vous, dans ce rendez-vous que j’ai voulu annuel, humble mais résolu ». Cela devenait une tradition, presque une coutume.

Reporter l’événement fait sens, l’annuler serait un contresens

Logiquement, on attendait donc qu’Emmanuel Macron vienne à nouveau s’exprimer devant les parlementaires. La date avait d’ailleurs été annoncée et le rendez-vous initialement fixé au 8 juillet prochain. Mais non. Cela ne se fera pas, du moins, pas tout de suite.

Reporter l’événement fait sens, l’annuler serait un contresens. Pour justifier ce « report », l’exécutif a indiqué, d’une part, que la conférence de presse du Président de la République au terme du « Grand débat national » (qui eut du mal à être organisée, en raison de l’incendie de Notre-Dame de Paris) suffisait à exposer la parole présidentielle.

Peut-on à ce point méconnaître nos institutions pour confondre représentation nationale et journalistes ?

D’autre part, le Président de la République a demandé au Premier Ministre, le confirmant ainsi à la tête du Gouvernement au lendemain des élections européennes, de faire une déclaration de politique générale devant les députés, en posant la question de confiance. Le chef du Gouvernement remplacerait donc le chef de l’État, la double parole n’étant pas utile… le second ayant sans doute oublié qu’il avait précédé le premier, en 2017.

Pour autant, si le discours solennel devant le Congrès est effectivement reporté, cela fait sens : quelle logique y a-t-il à convoquer les parlementaires en fin de session, alors qu’il s’agit de leur exposer une feuille de route pour les prochains mois ? Au contraire, calqué sur le discours du Trône au Royaume-Uni, ou son pendant américain, le discours sur l’état de l’Union, le discours devant le Congrès devrait se tenir à l’ouverture de la session, soit en octobre. D’ailleurs, l’exécutif a bien indiqué que le Président prendrait la parole « ultérieurement », sans toutefois préciser de date. Pour respecter son engagement, Emmanuel Macron devrait cependant s’exprimer avant la fin de l’année 2019.

Mais la période de rentrée et l’automne sont généralement assez chargés, en tensions (notamment sociales, en période de rentrée) et en travail parlementaire (avec les lois de finances). Si bien qu’il pourrait être tentant de l’annuler, tout simplement.

Ce serait un contresens car cette tradition mériterait d’être érigée en coutume. Loin de marquer une domination présidentielle sur le Parlement, elle traduit au contraire le sens de la Ve République : un Président-capitaine, élu pour mener une mission politique dont il fixe le contenu, laquelle est réalisée par sa majorité, sous les auspices du Gouvernement.

Le Président ne peut rien, mais il décide de tout… à condition que sa majorité le suive et elle peut à tout instant décider de ne plus le faire, ou de le faire plus modérément.

Une tradition a été entamée, elle est aujourd’hui écorchée. Elle pourra, demain, être utilement préservée et corrigée.

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La Constitution décodée s’était arrêtée quelques temps. Les causes sont nombreuses – saturation, paresse, chaleur accablante, lassitude – et il n’est sans doute pas utile de les détailler.

À l’exception de la cause principale : la fermeture, pratiquement sans préavis, des blogs par le journal Le Monde. Censure ? On n’oserait le croire. Arrogance ? Incontestablement.

Dans un mail adressé le 8 avril 2019, Le Monde indiquait à ses abonnés qui avaient ouvert un blog que « ce service prendra fin le 5 juin 2019 », sans avancer d’autre précision que « cette fermeture est liée aux évolutions techniques de notre site Internet ».

Ainsi, en moins de deux mois, il fallait organiser toute la migration d’un blog, sous peine de perdre toutes les données.

Cette décision unilatérale, imposée sans discussion aucune à l’ensemble des utilisateurs (apparemment), ne pouvait être contestée. Elle méritait au moins d’être dénoncée, tant elle traduit l’absence de considération à l’égard des utilisateurs des services d’un journal qui se dit « de référence ».