Cassure

Le contexte social actuel fait parler des casseurs, mais c’est une cassure qui en ressort.

Les casseurs frappent. Ils frappent les forces de l’ordre. Ils frappent les vitrines et les voitures. Ils frappent mêmes les passants ou les manifestants. Et ils frappent les esprits, naturellement.

Cependant, ce qui marque le plus, c’est la cassure : celle à laquelle le quinquennat d’Emmanuel Macron est confronté, depuis juillet 2018. Car tout part de là : alors que son élection avait redonné confiance aux Français, le Président de la République tangue, menaçant même de chavirer.

Grâce à sa légitimité issue des urnes et à la verticalité qu’il a voulu rétablir, il a pu faire adopter certaines réformes auxquelles d’autres s’étaient heurtés. Il en est ainsi de la réforme du droit du travail par ordonnances, de la réforme de la SNCF selon la même voie, de la loi antiterrorisme aux allures ultra sécuritaires. Toutes ont été adoptées malgré une contestation, largement contenue.

Le Président de la République voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il est contraint de céder

C’est par l’intérieur même de la maison Élysée que l’autorité du Chef de l’État a d’abord été écorchée. L’affaire Benalla n’a pas seulement montré qu’il était mal entouré, mais aussi qu’il tentait de manœuvrer. Et mal, qui plus est. C’est cela, sans doute, qui est apparu le plus grave aux yeux des Français : alors qu’Emmanuel Macron devait incarner le « nouveau monde », avec des pratiques politiques renouvelées, ce sont bien les pires manœuvres de l’ancien monde qui sont réapparues, depuis les tentatives d’étouffer l’affaire jusqu’aux pressions à l’égard d’institutions.

Désormais, c’est la rue qui tente de faire vaciller le pouvoir. Si le procédé est classique, sa durée et sa violence sont exceptionnelles. Cela s’explique surtout par l’aspect totalement déstructuré et largement horizontal du mouvement des « Gilets jaunes », qui rend difficile tant le dialogue que la canalisation des manifestations. La contestation pourrait d’ailleurs encore s’intensifier, en étant relayée par d’autres, qui demeurent actuellement latentes : les lycéens, les routiers, les agriculteurs et, pourquoi pas, demain, les professionnels de santé ou de la justice, voire ensuite l’ensemble des agents publics, s’ils sont la cible de mesures vouées à contrebalancer des dépenses sociales nouvelles.

Le Président de la République est ainsi confronté aux limites de sa pratique du pouvoir : il voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il sera contraint de céder. Car les solutions demeurent limitées.

Un référendum ? Encore faudrait-il savoir sur quoi et si cela entre dans le champ de l’article 11 de la Constitution. Mais ce serait suicidaire, en tout état de cause, car la réponse ne serait pas donnée à la question posée mais à celui qui la pose et le contexte politique n’est pas favorable au Président de la République.

Une dissolution ? Ce serait sans doute excessif et particulièrement risqué, pour les mêmes raisons. La République en marche ne bénéficie plus, aujourd’hui, du même entrain qu’en juin 2017, dû à la victoire à la présidentielle et risquerait fortement de perdre la majorité ou, a minima, de la voir sérieusement atténuée.

Un changement de Premier ministre ? Ce serait se tromper de cible, en l’espèce, car les manifestants réclament ouvertement la démission du Chef de l’État, non celle du Chef du Gouvernement. D’autant plus qu’il est probable qu’après les échéances électorales à venir, européennes ou municipales, un tel changement s’impose : renvoyer Édouard Philippe dès aujourd’hui serait se priver d’une alternative d’ici quelques mois.

Un changement de Gouvernement ou un remaniement ? Encore un… Depuis les dix-neuf mois qu’il est en fonction, le Gouvernement Philippe a déjà été changé et remanié de nombreuses fois, parfois après des départs fracassants, comme en août ou octobre 2018. Deux remaniements en l’espace de deux mois, c’est trop : et l’autorité du Chef de l’État serait ébranlée encore davantage.

Les députés de gauche, quant à eux, ont déposé une motion de censure. Elle n’a évidemment aucune chance d’aboutir, mais constituera à la fois un instant politique et un test pour la majorité. Après les débats dans les deux assemblées de la semaine dernière, qui n’engageaient pas sa responsabilité, le Gouvernement devra répondre des annonces qui seront faites ce soir. Au-delà, lors du vote, il verra sur quelle majorité il peut encore compter. Rappelons que ne sont recensés que les votes favorables à la motion, donc ceux qui se prononcent expressément contre le Gouvernement. S’il est peu probable que tel sera le cas de députés membres du groupe majoritaire, c’est potentiellement plus incertain quant aux membres des groupes minoritaires qui sont supposés le soutenir.

Le champ des possibles demeure donc assez restreint pour l’Exécutif et le Président de la République, qui n’auront pas véritablement d’autres choix que de faire un pas symboliquement fort envers ceux qui revendiquent davantage de justice sociale, au risque, sinon, de voir la contestation se renforcer : au-delà des soubresauts de la vie institutionnelle et des modalités procédurales, ce sont des décisions et des résultats que le peuple attend.

La Ve République pourrait-elle vaciller, alors qu’elle serait à bout de souffle, comme on le dénonce parfois ? Vraisemblablement pas, car elle permet de surmonter des crises, comme elle l’a déjà prouvé. Et malgré ses 60 ans, l’âge de la retraite n’a pas sonné.

Mais Emmanuel Macron, lui, n’est pas la Ve République.

 

Logique d’État

L’« affaire Benalla » a ravivé un débat autour d’un principe constitutionnel cardinal : la séparation des pouvoirs.

Davantage que le principe lui-même, c’est sa logique qu’il faut comprendre pour cerner le fonctionnement et l’articulation des institutions étatiques. Car la séparation des pouvoirs n’a pas tant vocation à séparer et isoler les pouvoirs qu’à établir une collaboration entre eux, leur permettant de se contrôler et de se limiter mutuellement.

Alors que les constitutionnalistes ne sont pas unanimes, c’est bien le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au Président de la République d’être auditionné par une commission d’enquête, alors même que sa logique pourrait justifier l’inverse.

En effet, au nom de la séparation des pouvoirs et parce que les pouvoirs sont « séparés », le Président ne devrait pas pouvoir se rendre au Parlement et le Parlement ne pourrait pas s’immiscer dans les affaires du Président. Mais au nom de la logique de la séparation des pouvoirs, de même que le Parlement contrôle le Gouvernement, le pouvoir législatif peut contrôler le pouvoir exécutif et tout le pouvoir exécutif, y compris le Président.

De surcroît, l’article 67 de la Constitution, qui fixe le statut du chef de l’État, lui interdit de témoigner devant une « juridiction ou autorité administrative ». Le Parlement et une commission ne sont ni l’une ni l’autre, nul n’oserait le contester.

Pourtant, le Président de la République ne peut se rendre devant une commission d’enquête. Le principe et la logique de la séparation des pouvoirs l’en empêchent et notre Constitution l’interdit.

La séparation des pouvoirs, d’abord, expressément garantie par l’article 16 de la Déclaration de 1789, est classiquement invoquée pour justifier une séparation stricte entre le Parlement et le Président lui-même. Mais on a vu que l’interprétation inverse pouvait être avancée.

L’article 67, ensuite, pose le principe d’irresponsabilité absolue du Président de la République, en son premier alinéa. Il constitue ainsi la prolongation du principe de séparation des pouvoirs : il « n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », en dehors des cas prévus par la Constitution. Il s’agit des articles 53-2 (cour pénale internationale), 68 (destitution). Il faut y ajouter l’article 6, dont on peut déduire que, désigné directement par le peuple, le Président n’est responsable que devant celui-ci.

Être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes

D’aucuns soutiennent toutefois deux arguments permettant de limiter le sens du premier alinéa de l’article 67 et de justifier une audition du Président. D’une part, cette dernière ne serait pas expressément interdite, donc elle serait permise. D’autre part, par une simple audition, la responsabilité du Président ne serait ni engagée ni mise en cause, ce que seul prohibe cette disposition.

Ces arguments ne tiennent pas.

Quant au premier, l’interdiction se déduit précisément de l’irresponsabilité, de la séparation des pouvoirs et de l’article 18 de la Constitution, que l’on peut également invoquer utilement car il énumère strictement les moyens par lesquels le Président peut intervenir au Parlement : par voie de message ou en convoquant le Congrès. On peut d’ailleurs ajouter que rien n’interdit expressément au Président de la République d’être à l’initiative d’une loi, mais que l’on déduit de l’article 39 de la Constitution que ce dernier limite cette initiative au Premier ministre et aux parlementaires.

Quant au second, être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes. Or l’article 67, al. 1er est extrêmement clair : le Président ne peut pas répondre de ses actes accomplis en cette qualité.

Lorsque le Gouvernement est interrogé par les parlementaires ou que ses membres sont convoqués devant une commission d’enquête, sa responsabilité n’est pas « engagée », comme elle l’est lorsqu’il fait l’objet d’une motion de censure, laquelle ne peut être déposée qu’à l’Assemblée nationale. Pour autant, c’est parce qu’il est « responsable devant le Parlement », qu’il doit répondre aux parlementaires qui l’interrogent ou le convoquent, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat.

En revanche, ce principe d’irresponsabilité du Président ne concerne pas la présidence de la République : celle-ci, en tant qu’institution et les membres qui la composent, à l’exception du Président, peuvent effectivement faire l’objet d’un contrôle. Ils doivent répondre de leurs actes et sont tenus de déférer à une convocation devant une commission d’enquête.

La formule répétée par tous les collaborateurs du Président de la République, selon laquelle ils ont été « autorisés » par lui à venir devant la commission, est parfaitement infondée. En ne se présentant pas devant une commission d’enquête qui les convoque, ils s’exposeraient à des poursuites pénales.

Cela vaut tout autant à l’égard d’Alexandre Benalla lui-même, qui peut faire l’objet d’une audition. Mais il ne pourra pas évoquer les faits qui font l’objet de poursuites juridictionnelles, donc de ses mises en examen. D’ailleurs, lorsque Jérôme Cahuzac fut auditionné par la commission d’enquête le concernant, il était déjà mis en examen.

Enfin, si l’on veut atteindre le chef de l’État, il reste deux possibilités. L’une sera utilisée mardi 31 juillet : les motions de censure contre le Gouvernement, déposées par Les Républicains et les groupes parlementaires de gauche. L’atteinte est indirecte car c’est le Gouvernement qui est visé. Mais elle est justifiée, car c’est le Gouvernement qui est responsable, lequel tire d’abord sa légitimité de sa nomination par le Président de la République, avant de la voir confirmer, éventuellement, par l’Assemblée : c’est ici la logique de la Ve République.

L’autre sera peut-être utilisée plus tard, en fonction de ce que décident les parlementaires, à la lumière des auditions qui auront encore lieu : l’engagement d’une procédure de destitution, s’ils considèrent que le Président a commis un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure est contraignante et traduirait la gravité de la situation. Mais elle peut être initiée par les sénateurs.

Telle est la logique de la séparation des pouvoirs, telle est la logique du fonctionnement de notre État, telle est la logique d’État ; qui n’est pas la raison d’État.

 

Il était temps !

Une coalition internationale, composée des États-Unis, de la France et du Royaume-Uni, a bombardé des sites stratégiques en Syrie, où étaient stockées des armes chimiques, dans la nuit de vendredi à samedi.

Il était temps !

Il ne s’agit nullement de soutenir qu’une riposte militaire et armée soit systématiquement la solution à une impasse diplomatique et politique. Il ne s’agit pas davantage de démontrer que le recours à des bombardements constitue une façon efficace de s’affirmer sur la scène internationale, ou qu’il faudrait désormais mener une politique belliqueuse.

La diplomatie devrait être la voie exclusive à toutes les situations de conflit.

Mais il arrive qu’elle ne suffise pas et que, malgré des efforts longuement et effectivement déployés, on se retrouve dans une impasse. Le temps pourrait alors permettre d’aboutir à un règlement pacifique, mais encore faut-il en disposer.

Or lorsqu’un dictateur tortionnaire bombarde avec des armes chimiques son propre peuple, violant ainsi les règles internationales les plus essentielles, le temps fait défaut. D’autant plus qu’il n’en est pas à son coup d’essai et que cela fait presque cinq ans qu’une telle riposte aurait dû être menée, lorsque, en août 2013, ce même Bachar el Assad avait lâché du gaz sarin sur les faubourgs de Damas.

À l’époque, le Président de la République était prêt à mener une action internationale, mais il a dû renoncer faute du soutien de Barack Obama et de David Cameron, que l’on peut qualifier de lâcheté ou de « dérobade ». On a vu où cela a conduit, cinq ans plus tard.

Une réaction à une illégalité par un rappel à la légalité, non une action illégale

À cette action militaire, on oppose aujourd’hui deux arguments juridiques : son illégalité internationale, puisqu’il n’y avait aucun mandat, notamment des Nations Unies, et l’absence de vote au Parlement, permettant à la France d’y participer. L’un et l’autre ne tiennent pas.

Il est vrai que le Conseil de sécurité des Nations Unies n’avait pas autorisé cette riposte. Ce n’est toutefois pas faute d’avoir tenté, à de multiples reprises, d’obtenir une résolution permettant d’agir : douze fois, la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité et disposant, à ce titre, d’un droit de veto, s’y est opposée, en tant qu’alliée du régime syrien.

De surcroît, une résolution 2118 avait été adoptée à l’unanimité en septembre 2013, qui considérait l’emploi d’armes chimiques en République arabe syrienne comme une menace contre la paix et la sécurité internationales. Cette même résolution actait la décision, si elle était violée, d’imposer des mesures en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, soit la possibilité d’employer la force armée, en cas de menace contre la paix.

Or en utilisant à nouveau des armes chimiques, le régime syrien a violé la résolution de 2013. Surtout, lorsque des populations civiles sont attaquées, a fortiori avec des armes prohibées par le droit international auquel la Syrie est partie, c’est la communauté internationale qui est menacée.

Il s’agissait donc d’une réaction à une illégalité, par un rappel à la légalité et non d’une action illégale. Remarquons ainsi que le Conseil de sécurité a refusé de la condamner.

Sur le plan constitutionnel interne, une autorisation du Parlement n’était ni requise ni judicieuse. D’abord, l’article 35 de la Constitution n’impose un vote du Parlement que pour déclarer la guerre ou pour prolonger, au-delà de quatre mois, une intervention étrangère. L’intervention initiale, quant à elle, ne doit faire l’objet que d’une information, « au plus tard trois jours après [son] début ». C’est ce qui doit avoir lieu ce lundi, à 17h, lors d’une déclaration du Gouvernement devant chaque assemblée, suivi d’un débat (sans vote).

D’ailleurs, il serait peu judicieux qu’une telle autorisation ait lieu a priori et l’on ne peut que privilégier l’information a posteriori, gage de transparence démocratique. D’abord, bien que chef des armées désigné et légitimé par la Constitution, le Président de la République ne prend pas seul toute décision militaire. Appuyé par un état-major personnel et ordonnant à l’État-major des armées, il se prononce au regard de conseils experts et agit, pour les décisions qui s’y prêtent, au moyen d’actes soumis au contreseing du Premier ministre et des ministres responsables.

Ensuite, l’information du Parlement permet à ce dernier, s’il le juge nécessaire, de réagir politiquement, soit par la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement, qui a contresigné, soit directement par la destitution du chef de l’État, qui a décidé.

Enfin et surtout, une autorisation préalable rendrait publique une attaque qui doit rester secrète, au moins a minima, pour demeurer efficace. Le droit ne saurait s’abstraire des évidences tactiques.

Néanmoins, désormais, la voie diplomatique et collégiale doit être privilégiée. Il ne faudrait pas que cela ouvre une escalade, notamment à l’égard d’autres régimes qui sont opposés aux États-Unis. Il ne faudrait pas davantage que le Président de la République continue à agir seul, avec les États-Unis et le Royaume-Uni, sans un soutien international beaucoup plus large.

Et puisque celui des Nations Unies peut difficilement être obtenu, il faut en appeler à l’Union européenne, pour qu’elle prenne une décision officielle, au-delà de la déclaration de Donald Tusk. Il serait temps…