« Je vous méprise »

« Je vous méprise. » Tel est le message d’Édouard Philippe aux députés, ce samedi après-midi.

« Je vous ai dit que nous étions pressés d’adopter un texte fondamental pour notre société et qui ne doit s’appliquer que dans plusieurs années. Je vous ai dit qu’il fallait donc vous hâter et ne point nous entraver. Je vous ai dit qu’il fallait être discipliné sans discuter. Vous avez fait tout le contraire. Je vous méprise. »

En substance, c’est à cela que correspond l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le texte de la réforme des retraites. On peut au moins dédouaner le Premier ministre sur un point : il n’est pas le premier à le faire et à recourir à cet article pour une telle finalité. Mais c’est néanmoins la première fois qu’il sera ainsi appliqué depuis la révision constitutionnelle de 2008, qui tendait à limiter l’usage de ce procédé, tout en le rapportant à sa vocation d’origine.

Ce que l’on peut reprocher au 49.3,
ce n’est pas de faire adopter un texte sans vote, mais de l’adopter sans en débattre

Oui, on l’a déjà dit et démontré mais il est utile de le répéter : l’article 49. al. 3 est un outil formidable qu’offre notre Constitution.

Oui, l’article 49, al. 3 est conforme aux exigences démocratiques. Faire adopter un texte sans vote, pourvu qu’on puisse débattre tant de l’adoption que du texte lui-même ne va pas à l’encontre des principes selon lesquels la loi est l’expression de la volonté générale. Elle doit être adoptée par le peuple ou en son nom, par l’intermédiaire d’une majorité qu’il a élue.

Oui, l’obstruction est une dénaturation de l’opposition. Elle est à la fois stérile et condamnable et elle doit être combattue. L’opposition, quant à elle, mérite d’être constructive et, comme tout un chacun, ne peut être entendue que si elle s’exprime dans la mesure, non si elle vocifère.

Mais non, l’article 49, alinéa 3 n’est pas la réponse idoine à l’obstruction, aussi massive soit-elle. Or telle est son unique finalité, en l’espèce : « C’est un 49.3 contre l’obstruction parlementaire », a déclaré très clairement Sibeth N’Diaye, porte-parole du Gouvernement, au micro de France Info, ce lundi matin.

Non, le Gouvernement n’a pas mis tout en œuvre pour garantir un débat serein sur un sujet de première importance pour la société. Partenaires sociaux de tout bord n’ont eu de cesse de dénoncer la mauvaise qualité du texte. Le Conseil d’État a émis un avis sévère, notamment à l’encontre de l’étude d’impact. Le Gouvernement a décidé lui-même de présenter un texte incomplet, particulièrement sur le volet fondamental du financement.

Non, le Gouvernement n’a pas davantage cherché à manœuvrer avec l’opposition et l’obstruction, contre laquelle il existe pourtant de nombreux outils, qu’il s’agisse du temps législatif programmé, du vote bloqué ou d’autres procédés plus techniques et conventionnels, permettant de faire tomber des amendements similaires, que ce soit en commission ou en séance.

Le Premier ministre préfère avoir recours à une arme constitutionnelle d’une autre nature, dont la finalité n’est pas celle pour laquelle il est mobilisé aujourd’hui. Or ce que l’on peut valablement reprocher au 49.3, ce n’est pas de faire adopter un texte sans vote, mais de l’adopter sans en débattre.

Coupant court au débat, il le déplace sur un autre terrain : celui de sa responsabilité et de la politique qu’il détermine et conduit, dont il devra répondre mardi, lorsque seront discutées les deux motions de censure qui ont été déposées.

Il sait que, à ce niveau, il n’a rien à craindre. Il sait aussi que le débat sur le projet de loi organique – qui, lui, devra être discuté et voté puisque le 49.3 ne peut être appliqué que sur un texte par session – ne suscitera pas une obstruction de la même ampleur. Il sait enfin que les discussions au Sénat seront sans doute plus sereines.

Mais sait-il qu’il a peut-être davantage à craindre du peuple ? Dominique de Villepin, qui eut recours au 49.3 en 2006, sur le CPE et avec une contestation sociale très importante, aurait pu le lui rappeler. La réforme fut finalement écartée.

Circonstance aggravante aujourd’hui : il a été décidé de recourir à cette procédure à l’occasion d’un Conseil des ministres dont les circonstances laissaient penser qu’il porterait sur la lutte contre l’épidémie naissante. En bref, un acte politique agressif, décidé dans l’ombre d’une mobilisation pour la protection de la santé publique, appelant au contraire la convergence et l’apaisement politiques.

Lorsque le peuple s’exprimera directement, que ce soit dans la rue ou lors de futures échéances électorales en 2020, en 2021 ou en 2022, il risque alors d’apporter au Gouvernement une réplique à la hauteur de ce message et de lui dire : « Il y a méprise, c’était une bêtise ».

Cassure

Le contexte social actuel fait parler des casseurs, mais c’est une cassure qui en ressort.

Les casseurs frappent. Ils frappent les forces de l’ordre. Ils frappent les vitrines et les voitures. Ils frappent mêmes les passants ou les manifestants. Et ils frappent les esprits, naturellement.

Cependant, ce qui marque le plus, c’est la cassure : celle à laquelle le quinquennat d’Emmanuel Macron est confronté, depuis juillet 2018. Car tout part de là : alors que son élection avait redonné confiance aux Français, le Président de la République tangue, menaçant même de chavirer.

Grâce à sa légitimité issue des urnes et à la verticalité qu’il a voulu rétablir, il a pu faire adopter certaines réformes auxquelles d’autres s’étaient heurtés. Il en est ainsi de la réforme du droit du travail par ordonnances, de la réforme de la SNCF selon la même voie, de la loi antiterrorisme aux allures ultra sécuritaires. Toutes ont été adoptées malgré une contestation, largement contenue.

Le Président de la République voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il est contraint de céder

C’est par l’intérieur même de la maison Élysée que l’autorité du Chef de l’État a d’abord été écorchée. L’affaire Benalla n’a pas seulement montré qu’il était mal entouré, mais aussi qu’il tentait de manœuvrer. Et mal, qui plus est. C’est cela, sans doute, qui est apparu le plus grave aux yeux des Français : alors qu’Emmanuel Macron devait incarner le « nouveau monde », avec des pratiques politiques renouvelées, ce sont bien les pires manœuvres de l’ancien monde qui sont réapparues, depuis les tentatives d’étouffer l’affaire jusqu’aux pressions à l’égard d’institutions.

Désormais, c’est la rue qui tente de faire vaciller le pouvoir. Si le procédé est classique, sa durée et sa violence sont exceptionnelles. Cela s’explique surtout par l’aspect totalement déstructuré et largement horizontal du mouvement des « Gilets jaunes », qui rend difficile tant le dialogue que la canalisation des manifestations. La contestation pourrait d’ailleurs encore s’intensifier, en étant relayée par d’autres, qui demeurent actuellement latentes : les lycéens, les routiers, les agriculteurs et, pourquoi pas, demain, les professionnels de santé ou de la justice, voire ensuite l’ensemble des agents publics, s’ils sont la cible de mesures vouées à contrebalancer des dépenses sociales nouvelles.

Le Président de la République est ainsi confronté aux limites de sa pratique du pouvoir : il voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il sera contraint de céder. Car les solutions demeurent limitées.

Un référendum ? Encore faudrait-il savoir sur quoi et si cela entre dans le champ de l’article 11 de la Constitution. Mais ce serait suicidaire, en tout état de cause, car la réponse ne serait pas donnée à la question posée mais à celui qui la pose et le contexte politique n’est pas favorable au Président de la République.

Une dissolution ? Ce serait sans doute excessif et particulièrement risqué, pour les mêmes raisons. La République en marche ne bénéficie plus, aujourd’hui, du même entrain qu’en juin 2017, dû à la victoire à la présidentielle et risquerait fortement de perdre la majorité ou, a minima, de la voir sérieusement atténuée.

Un changement de Premier ministre ? Ce serait se tromper de cible, en l’espèce, car les manifestants réclament ouvertement la démission du Chef de l’État, non celle du Chef du Gouvernement. D’autant plus qu’il est probable qu’après les échéances électorales à venir, européennes ou municipales, un tel changement s’impose : renvoyer Édouard Philippe dès aujourd’hui serait se priver d’une alternative d’ici quelques mois.

Un changement de Gouvernement ou un remaniement ? Encore un… Depuis les dix-neuf mois qu’il est en fonction, le Gouvernement Philippe a déjà été changé et remanié de nombreuses fois, parfois après des départs fracassants, comme en août ou octobre 2018. Deux remaniements en l’espace de deux mois, c’est trop : et l’autorité du Chef de l’État serait ébranlée encore davantage.

Les députés de gauche, quant à eux, ont déposé une motion de censure. Elle n’a évidemment aucune chance d’aboutir, mais constituera à la fois un instant politique et un test pour la majorité. Après les débats dans les deux assemblées de la semaine dernière, qui n’engageaient pas sa responsabilité, le Gouvernement devra répondre des annonces qui seront faites ce soir. Au-delà, lors du vote, il verra sur quelle majorité il peut encore compter. Rappelons que ne sont recensés que les votes favorables à la motion, donc ceux qui se prononcent expressément contre le Gouvernement. S’il est peu probable que tel sera le cas de députés membres du groupe majoritaire, c’est potentiellement plus incertain quant aux membres des groupes minoritaires qui sont supposés le soutenir.

Le champ des possibles demeure donc assez restreint pour l’Exécutif et le Président de la République, qui n’auront pas véritablement d’autres choix que de faire un pas symboliquement fort envers ceux qui revendiquent davantage de justice sociale, au risque, sinon, de voir la contestation se renforcer : au-delà des soubresauts de la vie institutionnelle et des modalités procédurales, ce sont des décisions et des résultats que le peuple attend.

La Ve République pourrait-elle vaciller, alors qu’elle serait à bout de souffle, comme on le dénonce parfois ? Vraisemblablement pas, car elle permet de surmonter des crises, comme elle l’a déjà prouvé. Et malgré ses 60 ans, l’âge de la retraite n’a pas sonné.

Mais Emmanuel Macron, lui, n’est pas la Ve République.

 

Logique d’État

L’« affaire Benalla » a ravivé un débat autour d’un principe constitutionnel cardinal : la séparation des pouvoirs.

Davantage que le principe lui-même, c’est sa logique qu’il faut comprendre pour cerner le fonctionnement et l’articulation des institutions étatiques. Car la séparation des pouvoirs n’a pas tant vocation à séparer et isoler les pouvoirs qu’à établir une collaboration entre eux, leur permettant de se contrôler et de se limiter mutuellement.

Alors que les constitutionnalistes ne sont pas unanimes, c’est bien le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au Président de la République d’être auditionné par une commission d’enquête, alors même que sa logique pourrait justifier l’inverse.

En effet, au nom de la séparation des pouvoirs et parce que les pouvoirs sont « séparés », le Président ne devrait pas pouvoir se rendre au Parlement et le Parlement ne pourrait pas s’immiscer dans les affaires du Président. Mais au nom de la logique de la séparation des pouvoirs, de même que le Parlement contrôle le Gouvernement, le pouvoir législatif peut contrôler le pouvoir exécutif et tout le pouvoir exécutif, y compris le Président.

De surcroît, l’article 67 de la Constitution, qui fixe le statut du chef de l’État, lui interdit de témoigner devant une « juridiction ou autorité administrative ». Le Parlement et une commission ne sont ni l’une ni l’autre, nul n’oserait le contester.

Pourtant, le Président de la République ne peut se rendre devant une commission d’enquête. Le principe et la logique de la séparation des pouvoirs l’en empêchent et notre Constitution l’interdit.

La séparation des pouvoirs, d’abord, expressément garantie par l’article 16 de la Déclaration de 1789, est classiquement invoquée pour justifier une séparation stricte entre le Parlement et le Président lui-même. Mais on a vu que l’interprétation inverse pouvait être avancée.

L’article 67, ensuite, pose le principe d’irresponsabilité absolue du Président de la République, en son premier alinéa. Il constitue ainsi la prolongation du principe de séparation des pouvoirs : il « n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », en dehors des cas prévus par la Constitution. Il s’agit des articles 53-2 (cour pénale internationale), 68 (destitution). Il faut y ajouter l’article 6, dont on peut déduire que, désigné directement par le peuple, le Président n’est responsable que devant celui-ci.

Être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes

D’aucuns soutiennent toutefois deux arguments permettant de limiter le sens du premier alinéa de l’article 67 et de justifier une audition du Président. D’une part, cette dernière ne serait pas expressément interdite, donc elle serait permise. D’autre part, par une simple audition, la responsabilité du Président ne serait ni engagée ni mise en cause, ce que seul prohibe cette disposition.

Ces arguments ne tiennent pas.

Quant au premier, l’interdiction se déduit précisément de l’irresponsabilité, de la séparation des pouvoirs et de l’article 18 de la Constitution, que l’on peut également invoquer utilement car il énumère strictement les moyens par lesquels le Président peut intervenir au Parlement : par voie de message ou en convoquant le Congrès. On peut d’ailleurs ajouter que rien n’interdit expressément au Président de la République d’être à l’initiative d’une loi, mais que l’on déduit de l’article 39 de la Constitution que ce dernier limite cette initiative au Premier ministre et aux parlementaires.

Quant au second, être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes. Or l’article 67, al. 1er est extrêmement clair : le Président ne peut pas répondre de ses actes accomplis en cette qualité.

Lorsque le Gouvernement est interrogé par les parlementaires ou que ses membres sont convoqués devant une commission d’enquête, sa responsabilité n’est pas « engagée », comme elle l’est lorsqu’il fait l’objet d’une motion de censure, laquelle ne peut être déposée qu’à l’Assemblée nationale. Pour autant, c’est parce qu’il est « responsable devant le Parlement », qu’il doit répondre aux parlementaires qui l’interrogent ou le convoquent, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat.

En revanche, ce principe d’irresponsabilité du Président ne concerne pas la présidence de la République : celle-ci, en tant qu’institution et les membres qui la composent, à l’exception du Président, peuvent effectivement faire l’objet d’un contrôle. Ils doivent répondre de leurs actes et sont tenus de déférer à une convocation devant une commission d’enquête.

La formule répétée par tous les collaborateurs du Président de la République, selon laquelle ils ont été « autorisés » par lui à venir devant la commission, est parfaitement infondée. En ne se présentant pas devant une commission d’enquête qui les convoque, ils s’exposeraient à des poursuites pénales.

Cela vaut tout autant à l’égard d’Alexandre Benalla lui-même, qui peut faire l’objet d’une audition. Mais il ne pourra pas évoquer les faits qui font l’objet de poursuites juridictionnelles, donc de ses mises en examen. D’ailleurs, lorsque Jérôme Cahuzac fut auditionné par la commission d’enquête le concernant, il était déjà mis en examen.

Enfin, si l’on veut atteindre le chef de l’État, il reste deux possibilités. L’une sera utilisée mardi 31 juillet : les motions de censure contre le Gouvernement, déposées par Les Républicains et les groupes parlementaires de gauche. L’atteinte est indirecte car c’est le Gouvernement qui est visé. Mais elle est justifiée, car c’est le Gouvernement qui est responsable, lequel tire d’abord sa légitimité de sa nomination par le Président de la République, avant de la voir confirmer, éventuellement, par l’Assemblée : c’est ici la logique de la Ve République.

L’autre sera peut-être utilisée plus tard, en fonction de ce que décident les parlementaires, à la lumière des auditions qui auront encore lieu : l’engagement d’une procédure de destitution, s’ils considèrent que le Président a commis un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure est contraignante et traduirait la gravité de la situation. Mais elle peut être initiée par les sénateurs.

Telle est la logique de la séparation des pouvoirs, telle est la logique du fonctionnement de notre État, telle est la logique d’État ; qui n’est pas la raison d’État.