Non à la proportionnelle

L’introduction du scrutin proportionnel aux élections législatives est un débat récurrent. Un « marronnier politique », qui revient de loin en loin, de législature en législature, voire de session en session. On a déjà eu l’occasion de justifier une position : ni dose ni overdose de proportionnelle.

Mais puisque le débat revient à 15 mois de la prochaine échéance présidentielle, puisque, visiblement, son introduction n’est pas totalement abandonnée, alors qu’elle pourrait faire l’objet d’un référendum et puisque, inévitablement, la question se posera encore à mesure que la campagne électorale avancera, rappelons cette position avec force : la proportionnelle, c’est non.

Pourquoi une telle obstination ?, pourrait-on légitimement interroger. La réponse est multiple, mais on la résumera à un argument simple : la proportionnelle est moins démocratique que le scrutin majoritaire.

En voilà un argument paradoxal, dira-t-on, alors que l’intérêt du scrutin proportionnel est justement de refléter fidèlement le spectre politique de la société. Qu’y aurait-il d’antidémocratique ou de plus démocratique ?

Cet argument d’un scrutin majoritaire plus démocratique que le scrutin proportionnel mérite donc quelque explication.

Réduire le poids institutionnel de partis incapables de s’inscrire dans un gouvernement pluraliste n’est pas antidémocratique

D’abord, le scrutin proportionnel engendre des négociations de coalition postérieures au scrutin, qui échappent donc aux électeurs et qui peuvent même aller à l’encontre de ce qui leur a été exposé pendant la campagne électorale, comme ce fut le cas en Allemagne en 2017 et en Italie en 2018. Est-ce alors démocratique que les socio-démocrates allemands mènent campagne en soutenant que « jamais plus jamais » ils ne gouverneront avec les chrétiens-démocrates d’Angela Merkel pour, au lendemain de l’élection, trouver un accord de coalition avec eux ? À l’inverse, le scrutin majoritaire impose une négociation antérieure au scrutin, pour que des candidatures communes et d’union soient présentées dans les circonscriptions, afin de concentrer les voix et d’obtenir le score le plus élevé. Les accords sont donc soumis aux électeurs, qui peuvent alors opérer un choix démocratique et éclairé.

Ensuite, la démocratie, comme gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple, est certes tournée vers le peuple, mais aussi vers le gouvernement, qu’il ne faut pas oublier. Or gouverner, c’est décider et, pour décider, il ne faut point être entravé. Il ne s’agit pas de dire qu’il faut décider de façon unilatérale, sans discussion aucune, mais il ne faut pas non plus verser dans l’excès inverse, consistant à associer une multitude de partenaires à la prise de décision, conduisant à des négociations éternelles et perpétuelles, empêchant toute décision efficace. Surtout dans un pays où la recherche du compromis est davantage associée à la compromission qu’à la sagesse.

Le scrutin majoritaire favorise l’émergence d’une majorité, donc la prise de décision sans, pour autant, nier l’existence de minorités. Elles peuvent être associées à la prise de décision, comme ce fut d’ailleurs systématiquement le cas dans les Gouvernements de la Ve République, pourvu que ces minorités soient constructives et s’inscrivent dans la politique majoritaire.

En revanche, ce scrutin opère au détriment de certains partis qui, bien que disposant d’un certain écho dans l’opinion publique, ne parviennent pas à s’unir. Ce sont généralement eux qui dénoncent le scrutin majoritaire et appellent à la proportionnelle, ce qui ne manque pas d’ironie : ils réclament un scrutin qui impose des coalitions, alors qu’ils sont eux-mêmes dans l’incapacité de s’inscrire dans la moindre union, ne parvenant pas à faire des accords politiques avant les élections pour les soumettre aux électeurs.

Il n’y a donc rien d’antidémocratique dans le scrutin majoritaire, au contraire : il favorise les partis démocratiquement forts et réduit l’impact des partis démocratiquement marginaux, non quant à leur présence dans l’opinion, mais quant à leur capacité à s’inscrire dans un processus de gouvernement. À l’inverse, ces partis marginaux peuvent avoir un poids excessif lorsque, dans le cadre d’un scrutin proportionnel, des négociations cruciales les mettent en position de force, afin de construire une majorité dans l’urgence. Cette coalition est alors hétéroclite, impuissante et fragile : elle ne vit qu’au gré des calculs, parfois médiocres, de ses composantes.

La situation actuelle ne fait que le confirmer. Les voix qui réclament la proportionnelle sont surtout celles du MoDem, de La France insoumise et du Front national (actuellement RN). Le premier, par principe, car il n’en a pas besoin, si ce n’est pour s’épargner d’intenses négociations pré-électorales tous les cinq ans : il participe au Gouvernement actuel et il dispose d’un groupe important à l’Assemblée nationale, mais pas au Sénat (où l’élection a lieu, en large partie, à la proportionnelle). Les deux autres par nécessité : ils obtiennent un nombre important de voix aux législatives, mais insuffisamment pour obtenir un nombre d’élus à juste proportion de leur représentativité. Pour autant, réduire le poids institutionnel de partis incapables de s’inscrire dans un gouvernement pluraliste n’est pas antidémocratique : c’est rationnel. Or rien n’indique que la démocratie doive se priver de cette vertu.

Enfin, quant aux élections de 2022, s’il n’est pas trop tard pour modifier la loi, une telle modification apparaîtra inévitablement comme une manœuvre – comme ce fut d’ailleurs le cas en 1984, pour les élections de 1986. Il n’est pas trop tard car le code électoral interdit certes de modifier la loi électorale dans l’année qui précède le scrutin, mais il n’y a aucune exigence constitutionnelle en la matière. En revanche, faire cette modification maintenant, à la veille des élections, alors que la proposition était présente dans le programme du candidat Macron en 2017, qu’elle a été plusieurs fois avancée et qu’il y a été autant de fois renoncé, reviendra à l’associer à une stratégie de campagne, donc à une opération électorale. Ce qui, d’ailleurs, serait assez proche de la réalité puisque, risquant de ne pas rééditer son exploit de 2017, LREM pourrait trouver ses aises dans un mode de scrutin qui donne toute sa force aux instances centrales des partis, aux dépens de l’échelon local…

Restons donc fidèles aux valeurs démocratiques, renonçons aux manœuvres et tenons un discours clair et ferme : la proportionnelle, c’est non !

À quand le dixième ?

Dès le premier billet publié après le second tour des élections législatives de 2017, La Constitution décodée interrogeait : Une majorité durable ? En effet, au lendemain de ce scrutin, une opposition avait résisté et une majorité était bien installée, mais la question essentielle devenait : pour combien de temps ?

On connaît la réponse aujourd’hui : un peu moins de trois ans.

La création de Écologie Démocratie Solidarité, le neuvième groupe parlementaire à l’Assemblée nationale, a été officialisée la semaine dernière. Composé de dix-sept députés (loin des cinquante-huit annoncés), sa création a scellé le départ de sept députés de plus du groupe majoritaire, le faisant passer sous le seuil de la majorité absolue de 289 députés.

Mais de toutes les conséquences que cette création engendre, ce n’est pas là la plus importante.

La perte de la majorité absolue est plus symbolique que problématique, mais devient stratégique pour le premier allié de la majorité

D’abord, la perte de la majorité absolue doit être relativisée car elle est minime. Avec 288 députés, La République en marche bénéficie encore d’une majorité imposante. Cette perte est plus symbolique que problématique, tant que le cumul des oppositions, lui, ne s’approche pas des 289 voix.

Ensuite, elle était attendue et prévisible, tant la majorité actuelle est hétéroclite et hétérogène. On remarque d’ailleurs que c’est à chaque sujet clivant que des départs se sont produits. La crise majeure que nous traversons ne pouvait pas laisser la majorité totalement indemne.

Enfin, la création de ce nouveau groupe facilitera la gestion politique du groupe majoritaire, à la différence du maintien, en son sein, de députés dissidents ou « frondeurs », comme on les appelle désormais. En effet, l’une des difficultés connues par la majorité de la précédente législature était l’impossibilité de dénombrer clairement les frondeurs, au sein du groupe majoritaire. Dès lors qu’ils constituent un nouveau groupe, leur position et leur nombre sont clarifiés.

En revanche, cette création emporte d’autres importantes conséquences.

D’une part, François Bayrou, qui considérait déjà avoir fait du « candidat Emmanuel » le « Président Macron », grâce à son soutien (entre autres, certes), se sent pousser des ailes. Si la perte de la majorité absolue demeure plus symbolique que problématique, elle devient stratégique pour le premier parti allié de la majorité. Ainsi, la présence médiatique du Président du MoDem ces derniers jours n’est pas tant due à ses nombreuses idées sur la gestion de la crise, qu’à l’utilité de se rappeler au bon souvenir d’un Président de la République qui pourrait prochainement avoir besoin de lui… non sans monnaie d’échange. Ou quand la question de la proportionnelle pourrait revenir dans le débat (vraisemblablement sans grand espoir de succès).

D’autre part, cette semaine aura (enfin) lieu le débat parlementaire sur le recours à l’application « StopCovid » : mercredi après-midi à l’Assemblée nationale et mercredi soir au Sénat. Le débat sera suivi d’un vote et il donnera la première occasion à ce nouveau groupe de se positionner vis-à-vis du Gouvernement, alors qu’il assure ne pas être dans l’opposition. Mais, « en même temps », certains de ses membres ont exprimé de sérieuses réserves quant au recours à cette application de traçage numérique.

Enfin, l’envie d’émancipation pourrait être contagieuse. Ainsi, un nouveau courant est créé au sein de la majorité. Baptisé « En commun » – sans lien aucun avec le slogan de campagne de la gauche aux élections municipales… –, il réunit quarante-six députés désireux de créer une « troisième voie », entre le maintien dans la majorité et le départ.

Parallèlement, on apprend ce matin que l’alliance entre « Agir » (réunissant des députés du centre droit soutenant le Gouvernement) et l’UDI, vouée à sécuriser la présence de Franck Riester au Gouvernement, pourrait prochainement vaciller, alors que Jean-Christophe Lagarde (président de l’UDI) continue de refuser de s’inscrire pleinement dans la majorité.

Sur le plan politique, tout cela s’explique par le climat de crise actuelle et les échéances électorales, présentes et futures, qui imposent aux responsables politiques de se démarquer pour exister : il faut compter ses forces pour espérer ensuite pouvoir peser. C’est assez classique.

Mais sur le plan institutionnel, un tel éclatement du nombre de groupes parlementaires rend la gestion délicate : présence des différents groupes dans les instances représentatives (bureau, commissions, délégations, etc.), questions au Gouvernement, droit de tirage, etc.

Ici, la cause est simple : l’abaissement du seuil de création d’un groupe à 15 députés (et 10 sénateurs dans l’autre assemblée), ce qui rend une telle formation particulièrement aisée. Certains invoqueront l’argument démocratique, le pluralisme et la liberté partisane pour préserver cette facilité. Pourtant, les mêmes arguments plaideraient pour une élévation de ce seuil, au nom de la lisibilité démocratique et de la structuration partisane.

Le morcellement partisan n’a rien de bon pour l’efficacité de la démocratie. Surtout, il emporte un manque de clarté pour les citoyens qui, in fine, en pâtissent. Pour l’éviter, la clarification doit être encouragée d’abord au sein même du Parlement, en contraignant qu’un groupe parlementaire ne puisse être créé que s’il est effectivement représentatif et fédérateur : quelques groupes aux différences marquées, mais qui savent débattre en leur sein, valent bien mieux qu’une multitude de formations aux identités incertaines, fluctuantes et, surtout, opportunistes.

On ne badine pas avec la Constitution

Il arrive parfois que ceux qui parviennent démocratiquement au pouvoir oublient l’objectif, très simple, qui leur a été assigné : exercer ce pouvoir tout aussi démocratiquement, cherchant plutôt tous les moyens de s’y maintenir. Fort heureusement, dans une démocratie véritable, le juge est là pour déjouer de telles manœuvres et interdire que l’on tripatouille les règles électorales, fussent-elles celles relatives à la seule agrégation et présentation des résultats.

Telle est la leçon que vient de délivrer le Conseil d’État au Ministre de l’Intérieur, à propos de la très contestée « circulaire Castaner ». La haute juridiction administrative précise ainsi que le « nuançage » (« grille des nuances politiques »), c’est-à-dire l’établissement d’une liste de nuances politiques pour classer les listes et les candidats dans les différentes communes, revêt bien une portée juridique. Cette nouvelle grille, établie par la circulaire, prescrit un certain nombre de règles à destination des préfets. Trois d’entre elles ont été suspendues par le Conseil d’État car, saisi en référé par plusieurs formations politiques et candidats, il a considéré qu’elles faisaient naître un doute sérieux quant à leur légalité.

La circulaire Castaner faisait clairement ressortir la tentative de récupération du scrutin par la majorité présidentielle

Il s’agit, d’une part, du seuil d’habitants déterminant les communes dans lesquelles cette grille s’applique et dont les résultats seront pris en compte ; d’autre part, des règles permettant d’attribuer la nuance « divers centre » ; enfin, du classement de la nuance « Liste Debout la France » dans le bloc de clivage « extrême-droite ».

Ce dernier point était justifié par le soutien apporté par Nicolas Dupont-Aignan à Marine Le Pen, lors de l’élection présidentielle de 2017. Cependant, le Conseil d’État retient que les classements doivent procéder d’un faisceau d’indices objectifs, qui n’a pas été appliqué en l’espèce.

Surtout, la circulaire établissait une méthode différente permettant d’attribuer, d’une part, les nuances « Liste d’union des partis de gauche » et « Liste Union de la Droite » et, d’autre part, la nuance « Liste Divers Centre ». Alors que les premières devaient être attribuées aux listes ayant obtenu l’investiture du Parti socialiste ou des Républicains et d’au moins un autre parti, la seconde devait être attribuée aux listes ayant soit obtenues l’investiture de plusieurs partis, dont La République en marche ou le Modem, soit aux listes seulement soutenues par LREM, le Modem ou l’UDI, sans être officiellement investies.

L’inégalité était patente et la manœuvre latente.

Fixer ainsi des règles différentes d’attribution des nuances entre le « centre » et la droite ou la gauche pouvait s’expliquer par la position justement centrale de ces partis et des alliances qu’ils concluent. Mais la tentative de récupération par la majorité présidentielle ressortait clairement. Trop clairement. Il n’aura pas échappé que LREM n’a pas présenté de listes dans toutes les communes, même les plus importantes, ce qui a pour conséquence directe de faire chuter le score qu’elle peut espérer. Avec cette manœuvre, il lui aurait été aisé de s’approprier des résultats de listes qu’elle a seulement soutenues, mais qui ne se sont pas présentées aux électeurs avec son étiquette.

Or les manœuvres n’ont pas leur place en démocratie, d’autant moins lorsqu’elles portent atteinte à la sincérité du scrutin. Tel est également le cas de la dernière mesure suspendue par le Conseil d’État.

Avançant que les « petites communes » ne connaissent pas les mêmes enjeux politiques et partisans que les grandes, le Ministre de l’Intérieur avait décidé de relever le seuil de 1 000 à 9 000 habitants pour déterminer les communes qui seraient concernées par ce nuançage et prises en compte dans la remontée des résultats. L’argument avancé fait sens et il était d’ailleurs repris par l’Association des maires de France, mais à hauteur de 3 500 habitants. En revanche, le seuil de 9 000 habitants est disproportionné, car il écarte de la prise en considération plus de 95% des communes, représentant 50% de la population.

Or la grille des nuances a un impact électoral, même si elle ne concerne que la présentation et l’agrégation des résultats. En effet, ainsi que l’avait relevé le Conseil d’État dans un arrêt précédent (en 2003), les résultats d’une élection continuent de produire des effets après l’élection elle-même, car ils constituent une référence, notamment lorsqu’ils sont présentés. On peut ajouter que la présentation des résultats a un effet immédiat à l’occasion du même scrutin, qui se déroule en deux tours : les résultats présentés au soir du premier tour auront un effet sur le second tour, organisé le dimanche suivant.

Leur présentation ne saurait donc « altérer, même en partie, le sens politique du scrutin en sous-estimant les principaux courants politiques » et elle doit être la plus précise possible, ainsi que le souligne la circulaire et le rappelle le Conseil d’État. Retenir un seuil d’habitants si élevé, qui ne prend pas en considération l’expression politique manifestée par un nombre substantiel de communes et d’électeurs revient à compromettre ces exigences et ces objectifs.

Et lorsque le Gouvernement risque de compromettre des élections politiques, le juge est là pour le rappeler à l’ordre : on ne badine pas avec la démocratie ni avec les principes constitutionnels.