On ne badine pas avec la Constitution

Il arrive parfois que ceux qui parviennent démocratiquement au pouvoir oublient l’objectif, très simple, qui leur a été assigné : exercer ce pouvoir tout aussi démocratiquement, cherchant plutôt tous les moyens de s’y maintenir. Fort heureusement, dans une démocratie véritable, le juge est là pour déjouer de telles manœuvres et interdire que l’on tripatouille les règles électorales, fussent-elles celles relatives à la seule agrégation et présentation des résultats.

Telle est la leçon que vient de délivrer le Conseil d’État au Ministre de l’Intérieur, à propos de la très contestée « circulaire Castaner ». La haute juridiction administrative précise ainsi que le « nuançage » (« grille des nuances politiques »), c’est-à-dire l’établissement d’une liste de nuances politiques pour classer les listes et les candidats dans les différentes communes, revêt bien une portée juridique. Cette nouvelle grille, établie par la circulaire, prescrit un certain nombre de règles à destination des préfets. Trois d’entre elles ont été suspendues par le Conseil d’État car, saisi en référé par plusieurs formations politiques et candidats, il a considéré qu’elles faisaient naître un doute sérieux quant à leur légalité.

La circulaire Castaner faisait clairement ressortir la tentative de récupération du scrutin par la majorité présidentielle

Il s’agit, d’une part, du seuil d’habitants déterminant les communes dans lesquelles cette grille s’applique et dont les résultats seront pris en compte ; d’autre part, des règles permettant d’attribuer la nuance « divers centre » ; enfin, du classement de la nuance « Liste Debout la France » dans le bloc de clivage « extrême-droite ».

Ce dernier point était justifié par le soutien apporté par Nicolas Dupont-Aignan à Marine Le Pen, lors de l’élection présidentielle de 2017. Cependant, le Conseil d’État retient que les classements doivent procéder d’un faisceau d’indices objectifs, qui n’a pas été appliqué en l’espèce.

Surtout, la circulaire établissait une méthode différente permettant d’attribuer, d’une part, les nuances « Liste d’union des partis de gauche » et « Liste Union de la Droite » et, d’autre part, la nuance « Liste Divers Centre ». Alors que les premières devaient être attribuées aux listes ayant obtenu l’investiture du Parti socialiste ou des Républicains et d’au moins un autre parti, la seconde devait être attribuée aux listes ayant soit obtenues l’investiture de plusieurs partis, dont La République en marche ou le Modem, soit aux listes seulement soutenues par LREM, le Modem ou l’UDI, sans être officiellement investies.

L’inégalité était patente et la manœuvre latente.

Fixer ainsi des règles différentes d’attribution des nuances entre le « centre » et la droite ou la gauche pouvait s’expliquer par la position justement centrale de ces partis et des alliances qu’ils concluent. Mais la tentative de récupération par la majorité présidentielle ressortait clairement. Trop clairement. Il n’aura pas échappé que LREM n’a pas présenté de listes dans toutes les communes, même les plus importantes, ce qui a pour conséquence directe de faire chuter le score qu’elle peut espérer. Avec cette manœuvre, il lui aurait été aisé de s’approprier des résultats de listes qu’elle a seulement soutenues, mais qui ne se sont pas présentées aux électeurs avec son étiquette.

Or les manœuvres n’ont pas leur place en démocratie, d’autant moins lorsqu’elles portent atteinte à la sincérité du scrutin. Tel est également le cas de la dernière mesure suspendue par le Conseil d’État.

Avançant que les « petites communes » ne connaissent pas les mêmes enjeux politiques et partisans que les grandes, le Ministre de l’Intérieur avait décidé de relever le seuil de 1 000 à 9 000 habitants pour déterminer les communes qui seraient concernées par ce nuançage et prises en compte dans la remontée des résultats. L’argument avancé fait sens et il était d’ailleurs repris par l’Association des maires de France, mais à hauteur de 3 500 habitants. En revanche, le seuil de 9 000 habitants est disproportionné, car il écarte de la prise en considération plus de 95% des communes, représentant 50% de la population.

Or la grille des nuances a un impact électoral, même si elle ne concerne que la présentation et l’agrégation des résultats. En effet, ainsi que l’avait relevé le Conseil d’État dans un arrêt précédent (en 2003), les résultats d’une élection continuent de produire des effets après l’élection elle-même, car ils constituent une référence, notamment lorsqu’ils sont présentés. On peut ajouter que la présentation des résultats a un effet immédiat à l’occasion du même scrutin, qui se déroule en deux tours : les résultats présentés au soir du premier tour auront un effet sur le second tour, organisé le dimanche suivant.

Leur présentation ne saurait donc « altérer, même en partie, le sens politique du scrutin en sous-estimant les principaux courants politiques » et elle doit être la plus précise possible, ainsi que le souligne la circulaire et le rappelle le Conseil d’État. Retenir un seuil d’habitants si élevé, qui ne prend pas en considération l’expression politique manifestée par un nombre substantiel de communes et d’électeurs revient à compromettre ces exigences et ces objectifs.

Et lorsque le Gouvernement risque de compromettre des élections politiques, le juge est là pour le rappeler à l’ordre : on ne badine pas avec la démocratie ni avec les principes constitutionnels.

Institutions : blocage sur la réforme ?

Saga institutionnelle, acte I : le rideau tombe avec « l’affaire Benalla ».

Saga institutionnelle, acte II : refusera-t-on de lever le rideau pour cause de « gilets jaunes » ?

C’est ce que clament des Sénateurs de tout bord, de droite, de gauche et du centre. Autant dire que la réforme institutionnelle est mal en point. Mais ce n’est pas un scoop.

Depuis les premiers échanges sur le sujet, elle fait l’objet de vives tensions entre la majorité et l’opposition, entre l’Exécutif et le Parlement, entre l’Élysée et le Sénat et même entre les différentes composantes de la majorité, LREM et MoDem, voire entre le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale (François de Rugy, à l’époque, qui souhaitait davantage de proportionnelle).

Les points de tension ne manquent pas : réduction du nombre de parlementaires, encadrement de leur droit d’amendement (que l’Élysée a voulu indexer, un temps, sur l’effectif des groupes politiques), suppression de la nouvelle lecture au détriment du Sénat, proportionnelle, etc. Autant d’aspects vis-à-vis desquels Gérard Larcher, Président du Sénat, marque non seulement ses réserves, mais aussi son hostilité, soutenu à la quasi-unanimité par les membres de l’assemblée qu’il préside.

Rappelons, d’abord, que la réforme institutionnelle se décompose en une loi constitutionnelle, une loi organique et une loi ordinaire. Au-delà d’aspects « consensuels » (réforme du Conseil supérieur de la magistrature, suppression de la Cour de justice de la République, suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel), elle a pour principales ambitions de supprimer la nouvelle lecture (celle qui s’interpose entre l’échec d’une Commission mixte paritaire ou le rejet de son texte et la lecture définitive à l’Assemblée nationale), de transformer le Conseil économique, social et environnemental, de réduire le nombre de députés et de sénateurs, de limiter le cumul des mandats dans le temps et d’introduire une dose de proportionnelle aux élections législatives.

Rappelons, ensuite, que l’accord du Sénat est nécessaire sur la quasi-totalité des points de la réforme. La loi constitutionnelle ne peut être adoptée qu’en termes identiques par les deux assemblées, avant tout processus de ratification par référendum ou par le Congrès. La réduction du nombre de sénateurs est relative au Sénat et requiert donc son accord, s’agissant d’une disposition organique. Quant au nombre de députés, il ne peut être abaissé sans une baisse du nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre constitutionnel issu des articles 68 et 89. Tel qu’il est actuellement prévu, le non-cumul des mandats dans le temps ne paraît pas conforme à la Constitution et supposerait donc également une révision. En définitive, seule la proportionnelle pourrait être adoptée « en force », c’est-à-dire sans le soutien du Sénat.

Pour être sereinement discutée et valablement adoptée, il lui manque aujourd’hui un espace politique

Rappelons, enfin, que la discussion de la réforme avait dû être suspendue en juillet, à l’Assemblée nationale, l’affaire Benalla ayant rendu impossible la poursuite des travaux. Le Président de la République et le Gouvernement souhaitent la réinscrire à l’ordre du jour au mois de janvier prochain.

Cependant, l’hostilité des Sénateurs a été ravivée ce week-end, ces derniers soulignant que, dans le contexte actuel, se préoccuper de réforme institutionnelle plutôt que du quotidien des Français serait une erreur et n’est pas une priorité.

Une réforme institutionnelle touche au fondement même de notre régime politique puisqu’elle concerne son fonctionnement démocratique. Elle est donc essentielle.

Mais il est vrai qu’elle n’est pas la solution immédiate aux préoccupations quotidiennes, si tant est qu’il en existe une. C’est donc précisément parce qu’elle est essentielle qu’il ne faut point la bâcler et que ce serait un tort de la mener dans l’obstination, non dans la concertation.

On en dénonce les méfaits depuis le départ. Aujourd’hui, c’est un espace politique qui lui manque, pour être sereinement discutée et valablement adoptée. Il y a trois raisons principales, toutes politiques.

D’une part, cette réforme est définitivement associée à l’affaire Benalla. Si on en parle moins actuellement, on ne peut pas dire que l’Élysée et, particulièrement, le Président de la République en sont ressortis blanchis et grandis. Les « dessous » de l’affaire ne sont pas encore connus – peut-être ne le seront-ils jamais – et le retour de la réforme dans le débat politique ne ferait que raviver des plaies qui ne sont pas encore cicatrisées : c’est une porte ouverte pour l’opposition, qu’il pourrait être sage de ne pas entrouvrir.

D’autre part, le contexte politique est marqué par de multiples tensions qui contraignent le Gouvernement à de nombreux arbitrages. Sans pouvoir présager de l’avenir, il n’est pas dit que ces tensions disparaissent miraculeusement sous les cadeaux de Noël. Face à une classe politique qui se concentrerait sur elle-même, en discutant des institutions politiques, le risque d’incompréhension serait grand de la part de ceux qui attendent des mesures concrètes et souhaitent vivre mieux. Sauf à faire de la diminution des parlementaires une mesure encore davantage populiste, de nature à réprimer les élus et à donner une satisfaction – certes mince – à tous ceux qui ne les comprennent plus. Ce serait jouer avec le feu. Sauf, à l’inverse, à donner à cette révision un grand souffle démocratique, afin de mieux ouvrir nos institutions aux citoyens, en s’appuyant enfin sur la ressource numérique.

Enfin, il n’échappera à personne que le temps passe. Et à mesure du temps qui passe, tout aboutissement d’une réforme institutionnelle devient plus difficile, car il est un cadeau au Président de la République, détenteur de l’initiative de la révision constitutionnelle. Celle-ci ne peut aboutir sans un soutien minimal de l’opposition, d’autant plus dans un contexte où la majorité gouvernementale n’a pas la majorité au Sénat. Or au fil du quinquennat, la légitimité du Président de la République s’érode, les crispation grandissent, les échéances électorales se rapprochent. Offrir alors une révision au Président n’est certainement pas la préoccupation majeure de ses opposants.

Il se pourrait donc bien que la révision institutionnelle soit définitivement enterrée. Et cela, ce serait une excellente nouvelle.

 

Remanichangement

3, 2, 1… partez !

Délitement au sommet : en à peine seize mois, les trois Ministres d’État du Gouvernement nommé le 17 mai 2017 ont quitté leurs fonctions. Cela, d’ailleurs, dans l’ordre inverse de leur rang protocolaire : d’abord François Bayrou, puis Nicolas Hulot, enfin Gérard Collomb.

Chacun part pour des raisons différentes, mais leurs démissions ont ceci de commun que le chef de l’État s’en serait bien passé. Chacun représentait un pilier de la macronie, mais tous paraissent aujourd’hui prendre leurs distances.

François Bayrou prétendait incarner le centre à lui tout seul, tellement seul qu’il n’est jamais parvenu à franchir le premier tour de l’élection présidentielle. Son soutien à Emmanuel Macron fut néanmoins un gage de crédibilité de cette candidature, tout en lui apportant les voix du centre droit. Il ne fut pas reconduit dans le deuxième Gouvernement d’Édouard Philippe, nommé au lendemain des élections législatives, pour cause de poursuites judiciaires. L’erreur de casting était manifeste : on ne peut imaginer un seul instant que la nomination d’une telle personnalité politique, avec rang de Ministre d’État, ne fut initialement prévue que pour cinq semaines. D’autant plus que François Bayrou a quitté ses fonctions peu après la présentation du projet de loi sur la confiance dans la vie politique, auquel il était particulièrement attaché. Il en nourrira une rancœur certaine à l’égard du Président de la République et le MoDem, sans s’opposer frontalement à La République en marche, s’en détache progressivement. Il ira jusqu’à présenter la candidature de Marc Fesneaux contre celle de Richard Ferrand, candidat de la majorité, lors de l’élection du Président de l’Assemblée nationale, qui a réuni un nombre substantiel de voix.

Nicolas Hulot s’est offert une démission fracassante, en l’annonçant lui-même, en direct, sur France Inter, sans avoir préalablement prévenu ni le Président de la République ni le Premier ministre ni son entourage (d’après ses dires). C’est une première dans l’histoire de la Ve République et un deuxième coup dur (gouvernemental, car il y en a eu d’autres) pour Emmanuel Macron, qui perd son meilleur représentant de ce que l’on appelle habituellement la « société civile » et, surtout, l’une des personnalités préférées des Français. Peu aguerri à la politique mais fin connaisseur du monde médiatique, il ne pouvait pas ignorer l’impact d’une telle démission et de son annonce. Il l’a fait car, dit-il, « je ne veux plus me mentir ». Décodons : le Gouvernement, la politique de la majorité, donc le Président de la République ne sont pas à la hauteur des enjeux et de ses attentes. Fin de l’histoire.

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même

Gérard Collomb a imposé sa démission au chef de l’État et au chef du Gouvernement, alors qu’il était un soutien historique du candidat Macron. Il incarnait à la fois son aile gauche, issu du Parti socialiste mais avec lequel il avait pris ses distances depuis quelques temps, et une forme de sagesse, due à sa longue expérience politique, son ancrage territorial et son statut de doyen d’âge. Il part afin de briguer à nouveau la mairie de Lyon, lors des élections municipales de 2020, dans dix-huit mois. Était-il utile de partir si tôt ? Pas nécessairement. Sauf que sa sagesse, justement, lui a rappelé que si l’on souhaite remporter ce type de scrutin, il est sage de prendre ses distances avec la majorité du moment, comme il le fit déjà avec le Parti socialiste. D’ailleurs, il n’envisage pas de se présenter sous l’étiquette LREM

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même, ce qui serait un véritable coup dur pour le Président de la République… sauf à ce que ce soit à sa demande, pour le renommer immédiatement et procéder à un changement de Gouvernement plutôt qu’à un simple remaniement.

En soi, cela arrive fréquemment, que ce soit pour écarter un Ministre qui refuse de partir (comme Arnaud Montebourg, en août 2014) ou que l’on souhaite exfiltrer discrètement (comme Éric Woerth, en novembre 2010). Au fond, la différence entre un remaniement ministériel et un changement de Gouvernement avec reconduction du Premier ministre est ténue, pour ne pas dire inexistante : « on prend les mêmes et on recommence ». Certains sont remerciés ou exfiltrés, d’autres sont maintenus voire promus. Mais les deux voies peuvent mener au même résultat. On est ici face à un « remanichangement », c’est-à-dire un changement de Gouvernement qui se borne à remanier tout en cherchant à renvoyer un message formel : celui d’une étape nouvelle. Mais avec un même Premier ministre, l’affaire n’est pas simple.

En revanche, on ne peut totalement détacher ces différentes secousses gouvernementales de leurs répliques parlementaires : la majorité à l’Assemblée nationale elle-même connaît quelques vacillements. De ceux qui ont officiellement quitté le banc majoritaire (Jean-Michel Clément, Frédérique Dumas) à ceux qui y songent parfois, de ceux qui s’abstiennent sur certains projets de loi emblématiques (Sonia Krimi) à ceux qui ne votent pas pour le candidat de la majorité au Perchoir mais pour un autre : la discipline parlementaire semble appartenir à l’ancien monde et le délitement pourrait bien ne pas avoir lieu qu’au sommet…

Ce n’est pas sans rappeler les fondements mêmes de cette majorité : hétéroclite et hétérogène. Et les conséquences que cela pourrait avoir, à terme : le fait majoritaire contestataire, qu’a connu François Hollande, ne serait alors plus exceptionnel.