Que la lumière soit !

La transparence est le corollaire de la démocratie : non qu’elle commande que tout soit rendu public, mais elle impose que le processus décisionnel le soit et que, si secret il y a, il soit justifié par des raisons d’intérêt général.

C’est ce qui impose que les débats parlementaires soient publics, que les scrutins qui y sont organisés le soient également, tout comme les audiences juridictionnelles. Plus généralement, « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », comme l’affirme l’article 15 de la Déclaration de 1789.

À l’inverse, le bon fonctionnement des institutions justifie que les juges délibèrent en secret, pour garantir leur indépendance et éviter les pressions extérieures, ou que certains lieux institutionnels (Conseil des ministres, Conférences des présidents des assemblées, par exemple) demeurent secrets, afin que les échanges y demeurent libres. Mais ce secret n’est pas une opacité, car l’on sait quelle décision est prise, par qui, en quel lieu et selon quel processus.

En 2008, notre Constitution s’est dotée d’un nouvel instrument démocratique, dont des parlementaires de tous bords se sont saisis le 10 avril 2019 : le référendum d’initiative partagée, permettant qu’une proposition de loi, déposée par 185 parlementaires au moins et soutenue par un peu plus de 4,7 millions d’électeurs, soit soumise à référendum (sauf si le Parlement l’examine auparavant, dans un délai de six mois après la phase de recueil des soutiens des électeurs).

Une proposition de loi a ainsi été déposée afin de reconnaître qu’Aéroports de Paris est un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Le Conseil constitutionnel en a déclaré la recevabilité le 9 mai 2019 et le Premier ministre a ouvert par décret la période de recueil des soutiens le 13 juin 2019.

Cette procédure est également un bel et unique exemple de démocratie numérique à l’échelle de la République française, puisque les soutiens ne peuvent être recueillis que par voie électronique. Cela aurait pu rendre la procédure plus simple et plus transparente. En réalité, il se produit exactement l’inverse.

D’abord, le site a connu plusieurs dysfonctionnements au démarrage, ne le rendant pas pleinement opérationnel pendant plusieurs jours. Il est vrai que l’inédit a pu expliquer un besoin d’ajustement technique.

Service minimal garanti en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis

Ensuite, déposer un soutien peut relever du parcours du combattant. À vrai dire, il faut se doter des bons documents (au moins sa carte d’identité ou son passeport, accompagné, idéalement, de sa carte d’électeur) et remplir scrupuleusement toutes les informations demandées, en suivant minutieusement les indications (il faut notamment indiquer les prénoms inscrits sur sa carte d’électeur, en les séparant d’un espace, sans virgule). L’exigence de précision est compréhensible, mais faute d’explications, elle devient nuisible.

Il est indispensable que le site offre toutes les garanties de sécurité suffisantes pour garantir l’effectivité du processus, mais à la condition qu’il demeure accessible pour les citoyens. Pour cela, quelques explications auraient été bienvenues.

Vous retrouverez à la fin de ce billet quelques éléments pour vous guider, si vous souhaitez soutenir cette démarche.

Enfin et surtout, tout paraît être mis en œuvre pour garantir un service minimal en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis.

En effet, quiconque dépose un soutien le fait publiquement et son nom peut donc être consulté par tous. Mais, pour cela, il faut soit connaître toutes les informations personnelles de la personne (tous ses prénoms, son lieu de naissance, son numéro de carte d’identité ou de passeport, etc.), soit parcourir la liste des soutiens, classés par ordre alphabétique mais qui impose d’insérer un code captcha à l’ouverture de chaque nouvelle page… Une simple recherche nominative n’est donc pas possible et il faut s’armer de patience pour retrouver un soutien.

De surcroît, le Ministère de l’Intérieur refuse catégoriquement de communiquer le nombre de soutiens déposés, renvoyant cela au Conseil constitutionnel, au prétexte que seul ce dernier serait en mesure de connaître le nombre de soutiens valablement déposés, puisque le recueil est opéré sous son contrôle et qu’il est habilité à rejeter un soutien qui serait indûment déposé.

L’argument ne tient pas.

Si le Conseil est effectivement chargé de contrôler le recueil des soutiens, le recueil lui-même est bien assuré par le Ministère de l’Intérieur, ainsi que le prévoient la loi et le décret. D’ailleurs, le site de recueil relève du Ministère, non du Conseil constitutionnel.

Il serait donc aisé pour le Gouvernement de communiquer le nombre de soutiens recueillis, si ce n’est au fil de l’eau, au moins de façon régulière. Pourtant, il s’y refuse et seul le Conseil devrait le faire, à un rythme mensuel, ce qui paraît insuffisant. En comparaison, le nombre de parrainages reçus pour l’élection présidentielle était publié deux fois par semaine et le site du Grand débat national offrait un suivi quotidien.

Le droit le permet et la technique le facilite : publier le comptage ne pose donc aucune difficulté au Gouvernement. Si ce n’est celle de faciliter la tâche à ceux qui souhaiteraient voir cette procédure aboutir et qui sont tous… opposés au Gouvernement.

La mauvaise foi est un lot commun en politique. En affectant la transparence, elle met toutefois en péril la démocratie elle-même.

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Pour déposer un soutien, rendez-vous sur le site www.referendum.interieur.gouv.fr.

Cliquez ensuite sur le lien de la rubrique « Déposer un soutien à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris » : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/soutien/etape-1.

Cochez la case « Je soutiens » en face de la « Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ». Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre état civil). Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre identification, par carte d’identité ou passeport). Puis cliquez sur « Valider le soutien ».

Un écran récapitulant vos données apparaît : vérifiez que tout est exact et, si tel est le cas, inscrivez le code qui figure en bas de page dans la ligne à cet effet, puis cliquez sur « Oui, confirmer mon soutien ».

Il faut minutieusement respecter les minuscules et majuscules, lorsque vous rentrez le code. Si cela ne fonctionne pas la première fois, il faut recommencer (il se peut qu’une minuscule soit confondue avec une majuscule). Et encore recommencer si cela ne marche toujours pas…

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La Constitution décodée va prendre quelque repos. À moins d’une nouvelle saga estivale macronienne qui imposerait une analyse, le blog s’interrompt jusqu’au 30 septembre 2019 et vous souhaite de très bonnes vacances !

Une première !

Les parlementaires de gauche ont trouvé un moyen de contribuer, à leur façon, à la clôture du Grand débat national.

La Constitution décodée l’annonçait dès la semaine dernière : une initiative était envisagée afin d’enclencher la procédure de l’article 11 de la Constitution, de référendum d’initiative partagée, dans le but de contrer la privatisation d’Aéroport de Paris. C’est désormais chose faite.

Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, cette procédure est donc officiellement amorcée, quelques minutes avant que le Premier ministre ne fasse une déclaration devant l’Assemblée nationale, sans engagement de la responsabilité du Gouvernement, sur la restitution du Grand débat national.

Voici quelques éléments pour bien comprendre le fonctionnement de cette procédure, qui figurent dans la loi organique tendant à sa mise en œuvre.

Comment le référendum d’initiative partagée est-il enclenché ?

L’initiative prend la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire d’une initiative législative des parlementaires, cosignée par un minimum d’un cinquième des membres du Parlement.

Cela signifie d’abord que députés et sénateurs peuvent être signataires du texte, ce qui est le cas en l’espèce. C’est d’ailleurs la seule initiative institutionnelle qu’ils peuvent réellement formuler en commun.

Ensuite, le Parlement comptant 925 membres (577 députés et 348 sénateurs), il faut qu’au moins 185 d’entre eux signent la proposition de loi. Ce seuil semble franchi, le chiffre de 197 parlementaires ayant été avancé.

Enfin, ils peuvent être de tous bords politiques, ce qui est effectivement le cas puisqu’ils proviennent des groupes Gauche démocrate et républicaine et CRCE (principalement communiste), Socialiste, Les Républicains, Libertés et territoires (dissidents de la majorité), Radicaux (RDSE), Union centriste. La démarche est donc transpartisane.

Pourquoi le Conseil constitutionnel va-t-il être saisi ?

Une fois que la proposition de loi cosignée aura été formellement déposée, elle sera envoyée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité.

Il devra d’abord vérifier le nombre de parlementaires et valider que le seuil de 185 est effectivement franchi.

Il lui faudra ensuite s’assurer que la proposition de loi est conforme à la Constitution et, notamment, qu’elle entre dans le champ de l’article 11. Celle-là a pour objet de faire d’Aéroport de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, tandis que celui-ci précise qu’un référendum peut avoir lieu sur la politique économique, sociale et environnementale de la France et les services publics qui y concourent. L’objet paraît donc conforme à la Constitution.

Enfin, il ne faut pas que la proposition de loi porte sur une disposition entrée en vigueur depuis moins d’un an. Or la « loi Pacte », actuellement en discussion au Parlement, tend précisément à permettre la privatisation d’ADP : cette loi devrait être définitivement adoptée cette semaine, le Sénat devant rejeter le texte demain et l’Assemblée nationale devant l’adopter définitivement jeudi.

Il pourrait dès lors être promulgué dans la foulée, avant que le Conseil n’ait rendu sa décision sur la recevabilité de la proposition de loi, rendant cette dernière irrecevable puisque portant alors sur une disposition en vigueur depuis moins d’un an.

Mais il est question d’une saisine du Conseil constitutionnel sur cette loi, auquel cas le temps jouerait en faveur des parlementaires. En effet, le Conseil dispose du même délai d’un mois pour statuer sur les deux textes, la proposition de loi et la loi Pacte, respectivement à compter de leur dépôt au Conseil. Or la première devrait lui être envoyée avant la seconde, le conduisant sans doute à la déclarer recevable avant que la loi Pacte ne soit promulguée.

Combien d’électeurs doivent soutenir l’initiative ?

S’agissant d’une initiative « partagée », les parlementaires doivent ensuite être soutenus par un dixième des électeurs inscrits. Il faudra donc qu’un peu plus de 4,7 millions d’entre eux signent la proposition de loi pour que la procédure puisse prospérer.

La période de recueil des soutiens dure neuf mois et elle s’ouvre dans le mois qui suit la déclaration de recevabilité de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel. Si l’élection présidentielle ou des élections législatives devaient se tenir pendant la période, elle serait alors suspendue et ne reprendrait qu’ensuite.

Les soutiens des électeurs sont recueillis sous forme électronique, ce qui en fait l’un des rares mécanismes de démocratie numérique de la Ve République. Ils sont recueillis par le ministère de l’Intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et c’est donc au ministère de prévoir les mécanismes garantissant la fiabilité de leur recueil.

Une fois adressé, un soutien ne peut être retiré.

Une fois les soutiens recueillis, le référendum aura-t-il lieu ?

4,7 millions d’électeurs, ce n’est pas une mince affaire, surtout sur un sujet technique. Mais à supposer que le seuil soit atteint, dans le délai de neuf mois (la nouveauté pouvant susciter un entrain démocratique), le référendum n’aura pas automatiquement lieu pour autant.

L’article 11 de la Constitution laisse un délai de six mois au Parlement pour examiner le texte, le délai étant suspendu entre deux sessions ordinaires. L’examiner ne signifie pas l’adopter, mais le Parlement désigne bien les deux assemblées. Par conséquent, il suffit que la proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’une et l’autre des deux chambres, quitte à être rejetée en séance, pour que le référendum n’ait pas lieu.

Le Gouvernement pouvant disposer librement de la moitié de l’ordre du jour parlementaire, il pourra ainsi inscrire le texte. En admettant qu’il l’inscrive pour en demander le rejet, cette démarche apparaîtra alors clairement comme un moyen d’éviter le référendum.

Quand le référendum pourrait-il alors avoir lieu ?

À l’inverse, si le texte n’est pas examiné dans ce délai de six mois par les deux assemblées, alors le référendum devra être organisé.

En définitive, si le Conseil constitutionnel est saisi dans les prochains jours, s’il déclare la proposition recevable début mai, si la période de recueil des soutiens s’ouvre le 1er juin et si elle se clôt le 28 février 2020, si le Conseil constitutionnel déclare en mars 2020 que les soutiens ont été recueillis et si les deux assemblées n’ont pas examiné le texte avant décembre 2020 (car les mois de juillet, août et septembre ne comptent pas dans le calcul du délai de six mois), alors le référendum pourra être organisé en janvier ou février 2021, au mieux.

Cela fait beaucoup de « si »… Mais le processus laisse aux groupes parlementaires soutenant cette initiative presque deux ans pour occuper l’espace politique et médiatique, en opposition à une politique voulue par le Gouvernement. Une belle tribune.

 

Pokerendum

Un référendum consiste à poser une question au peuple, en lui demandant d’y répondre par « Oui » ou par « Non ».

Le Président de la République, auquel revient l’initiative d’un référendum sous la VRépublique, que ce soit en matière législative ou en matière constitutionnelle, a dit que l’hypothèse d’un référendum à l’issue du « Grand débat national » était envisagée, peut-être même sous la forme de plusieurs questions posées. Mais avant même de poser question au peuple, un tel référendum soulève de nombreuses questions.

 

Peut-on poser plusieurs questions lors d’un référendum ?

Oui et cela s’est déjà produit.

Même si ce serait une première dans l’histoire da la Ve République, le peuple français a déjà eu à répondre à plusieurs questions le même jour, comme le 21 octobre 1945, lorsqu’il a fallu tourner la page de la IIIe République. Deux questions étaient alors posées : quant au souhait de faire une nouvelle Constitution et, si oui, sur l’organisation du pouvoir jusqu’à son adoption. Le « double oui » l’avait alors emporté.

L’article 11 de la Constitution permet qu’un projet ou une proposition de loi soit soumis à référendum, ce qui n’interdit pas d’en soumettre plusieurs le même jour. Mais il s’agit alors bien de plusieurs référendums et non d’un référendum à plusieurs questions ou réponses possibles. La distinction est technique et formelle, mais néanmoins essentielle car elle implique bien qu’il y ait plusieurs projets ou propositions de loi (autant qu’il y a de questions posées), non un seul texte divisé en plusieurs articles, vis-à-vis desquels les électeurs se prononceraient un à un. S’il s’agit de projets de loi, chacun devra alors être soumis au Conseil d’État et adopté en Conseil des ministres.

D’ailleurs la loi prévoit expressément cette possibilité de référendums multiples, le même jour. L’article L. 558-45 du Code électoral, introduit en 2013 et en vigueur depuis 2015, dispose ainsi que, « lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour », les électeurs se prononcent par « un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse “ oui ” ou “ non ” ».

 

Peut-on organiser le référendum le 26 mai ?

Formellement, oui. Matériellement, il est encore temps, mais il ne faut point tarder.

Ni la Constitution ni la loi ne prévoit de délai strict entre le décret de convocation des électeurs et la tenue du scrutin, sauf celui relatif à la durée de la campagne électorale officielle. En matière de référendum, c’est la durée de droit commun qui s’applique, qui est de quinze jours.

Toutefois, pour ne pas altérer la sincérité du scrutin, il faut veiller à ce que ce dernier soit organisé dans de bonnes conditions. D’abord, il convient d’établir la liste électorale, qui est différente de celle relative aux élections européennes, puisque peuvent voter à ces dernières les ressortissants de l’Union européenne, résidant en France, tandis qu’ils ne peuvent le faire à un référendum.

Ensuite, il faut prévoir le matériel électoral : bulletins de vote (avec textes des projets de loi soumis à référendum), enveloppes, urnes, isoloirs, etc. Et, d’ailleurs, il faudra bien prévoir des enveloppes et des urnes distinctes pour chaque scrutin, c’est-à-dire, d’une part, pour les européennes et, d’autre part, pour le référendum. En revanche, l’article L. 558-45 précité permet qu’il n’y ait qu’un seul bulletin, donc qu’une seule enveloppe et qu’une seule urne pour toutes les questions posées par référendum le même jour. Or, s’il y a environ 70.000 bureaux de vote en France, il faudra alors 140.000 urnes et il sera peut-être nécessaire d’en acquérir quelques unes.

Pour organiser tout cela, il faut du temps. Le Ministère de l’Intérieur dit déjà se préparer à un tel référendum et l’on imagine donc que les délais pourraient être tenus.

Enfin, le débat électoral doit pouvoir être organisé et se dérouler convenablement, afin que les partis et groupements politiques puissent y participer. D’ailleurs, à ce sujet, depuis vendredi 1er février, soit le premier jour du troisième mois précédent l’organisation d’un scrutin, la loi « anti Fake News » s’applique à l’égard des élections européennes. S’il devait y avoir un référendum, elle s’appliquerait également à son égard, en vertu du 1° bis de l’article L. 558-46 du Code électoral.

 

Quelles questions peut-on poser ?

Le champ référendaire est limité, pas infini.

Il faut d’abord distinguer entre la matière législative et la matière constitutionnelle. Si la seconde peut bien faire l’objet d’un référendum, ce n’est pas sur le même fondement que la première et la procédure est différente. Il faut en effet recourir à l’article 89 de la Constitution, lequel impose que la révision constitutionnelle soumise à référendum soit préalablement adoptée par les deux assemblées du Parlement, en termes identiques. Il faudrait alors relancer cette épineuse réforme constitutionnelle, ce qui ne paraît pas (immédiatement) à l’ordre du jour.

L’article 11 de la Constitution, quant à lui, ne permet pas de la réviser mais ouvre le champ référendaire aux questions concernant l’organisation des pouvoirs publics (tant qu’elle ne relève pas de la Constitution), la politique économique, sociale et environnementale et les services publics qui y concourent, ainsi que la ratification des traités.

Si l’on peut ainsi soumettre à référendum la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle, la question du cumul des mandats, le vote blanc ou des propositions économiques et sociales qui ressortiraient du Grand débat national, certaines questions en sont exclues, alors qu’elles pourraient être au cœur de ce débat. Tel est le cas du rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), d’une tranche supplémentaire de l’impôt sur le revenu ou de la taxe d’habitation pour tous, car il s’agit de mesures fiscales.

 

Quel est l’intérêt d’un tel référendum ?

Sortir de la crise… au risque de plonger dans une crise plus grave encore.

L’hypothèse du référendum a commencé à émerger lorsqu’Emmanuel Macron s’est adressé aux Français, le 10 décembre 2018, en pleine crise des « Gilets Jaunes ». C’était une façon de sortir de la crise, toutefois risquée. C’est d’ailleurs ce pour quoi le référendum a été imaginé sous la Ve République : permettre au Président de la République d’en appeler directement au peuple pour arbitrer une crise, raison justifiant qu’il s’agisse d’un pouvoir dispenser de contreseing.

L’idée de l’organiser le même jour que les élections européennes peut toutefois conduire à une confusion politique, car les enjeux sont différents. Toutefois, quoique scrutin européen à enjeu national, les européennes deviennent surtout un scrutin national à enjeu européen : l’élection est « nationalisée » et il ne fait nul doute que les questions de politiques nationales s’inviteront dans le débat.

À l’inverse, cumuler deux scrutins le même jour peut renforcer la mobilisation, ce qui est démocratiquement positif, d’autant plus qu’européennes et référendum sont les deux élections qui mobilisent le moins l’électorat. En algèbre, deux moins donnent un plus et l’on peut espérer qu’il en sera de même en matière de participation électorale.

Mais en matière de participation seulement car, sur le plan politique, le risque demeure élevé. En effet, lors d’un référendum, les électeurs ont tendance non à répondre à la question posée, mais à celui qui la pose et à sanctionner ainsi le Président de la République, directement. À ce titre, la multiplication des questions posées permet de désincarner le scrutin et d’espérer que l’électeur se concentre davantage sur les questions, surtout si elles sont consensuelles ou populaires.

Néanmoins, le risque est grand pour le Président de la République. D’abord, les référendums sont présentés comme ce qui permettra de sortir de la crise actuelle. Or le Président est directement et pleinement impliqué, que ce soit dans ses causes que dans le débat qu’il a initié. La critique n’attendra donc pas le nombre de questions et un mécontentement vis-à-vis du chef de l’État pourrait se traduire par un « Non » en bloc à tout ce qu’il propose.

Ensuite, poser des questions consensuelles ou populaires renforce paradoxalement ce risque, car l’électeur n’est pas dupe et supporte difficilement d’être pris pour ce qu’il n’est pas. Si « les questions qui fâchent » sont évitées, il pourrait boycotter ou s’opposer, pensant que ce ne sont pas là les solutions qu’il attendait.

Enfin, une élection n’est jamais gagnée d’avance. Des questions a priori consensuelles peuvent parfaitement susciter une hostilité de certains qui, bien organisés et à force d’arguments bien affinés, sauront convaincre. Notamment, la réduction du nombre de parlementaires pourrait heurter les sénateurs et, surtout, leur Président, lesquels bénéficient d’une implantation territoriale incontestable. Or la campagne se déroule précisément dans ces territoires.

Dans ce cas, la solution de sortie de crise deviendra l’entrée dans une crise plus profonde encore. Car si l’on imagine le scénario du pire, un « Non » qui l’emporte à toutes les questions posées et un parti de la majorité qui ne remporte pas les élections européennes, alors la situation politique sera très difficile et le temps paraitra long à certains jusqu’en 2022…

Organiser un ou plusieurs référendums le 26 mai prochain est donc un véritable coup de Poker. Un « Pokerendum » en quelque sorte.