Institutions : blocage sur la réforme ?

Saga institutionnelle, acte I : le rideau tombe avec « l’affaire Benalla ».

Saga institutionnelle, acte II : refusera-t-on de lever le rideau pour cause de « gilets jaunes » ?

C’est ce que clament des Sénateurs de tout bord, de droite, de gauche et du centre. Autant dire que la réforme institutionnelle est mal en point. Mais ce n’est pas un scoop.

Depuis les premiers échanges sur le sujet, elle fait l’objet de vives tensions entre la majorité et l’opposition, entre l’Exécutif et le Parlement, entre l’Élysée et le Sénat et même entre les différentes composantes de la majorité, LREM et MoDem, voire entre le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale (François de Rugy, à l’époque, qui souhaitait davantage de proportionnelle).

Les points de tension ne manquent pas : réduction du nombre de parlementaires, encadrement de leur droit d’amendement (que l’Élysée a voulu indexer, un temps, sur l’effectif des groupes politiques), suppression de la nouvelle lecture au détriment du Sénat, proportionnelle, etc. Autant d’aspects vis-à-vis desquels Gérard Larcher, Président du Sénat, marque non seulement ses réserves, mais aussi son hostilité, soutenu à la quasi-unanimité par les membres de l’assemblée qu’il préside.

Rappelons, d’abord, que la réforme institutionnelle se décompose en une loi constitutionnelle, une loi organique et une loi ordinaire. Au-delà d’aspects « consensuels » (réforme du Conseil supérieur de la magistrature, suppression de la Cour de justice de la République, suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel), elle a pour principales ambitions de supprimer la nouvelle lecture (celle qui s’interpose entre l’échec d’une Commission mixte paritaire ou le rejet de son texte et la lecture définitive à l’Assemblée nationale), de transformer le Conseil économique, social et environnemental, de réduire le nombre de députés et de sénateurs, de limiter le cumul des mandats dans le temps et d’introduire une dose de proportionnelle aux élections législatives.

Rappelons, ensuite, que l’accord du Sénat est nécessaire sur la quasi-totalité des points de la réforme. La loi constitutionnelle ne peut être adoptée qu’en termes identiques par les deux assemblées, avant tout processus de ratification par référendum ou par le Congrès. La réduction du nombre de sénateurs est relative au Sénat et requiert donc son accord, s’agissant d’une disposition organique. Quant au nombre de députés, il ne peut être abaissé sans une baisse du nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre constitutionnel issu des articles 68 et 89. Tel qu’il est actuellement prévu, le non-cumul des mandats dans le temps ne paraît pas conforme à la Constitution et supposerait donc également une révision. En définitive, seule la proportionnelle pourrait être adoptée « en force », c’est-à-dire sans le soutien du Sénat.

Pour être sereinement discutée et valablement adoptée, il lui manque aujourd’hui un espace politique

Rappelons, enfin, que la discussion de la réforme avait dû être suspendue en juillet, à l’Assemblée nationale, l’affaire Benalla ayant rendu impossible la poursuite des travaux. Le Président de la République et le Gouvernement souhaitent la réinscrire à l’ordre du jour au mois de janvier prochain.

Cependant, l’hostilité des Sénateurs a été ravivée ce week-end, ces derniers soulignant que, dans le contexte actuel, se préoccuper de réforme institutionnelle plutôt que du quotidien des Français serait une erreur et n’est pas une priorité.

Une réforme institutionnelle touche au fondement même de notre régime politique puisqu’elle concerne son fonctionnement démocratique. Elle est donc essentielle.

Mais il est vrai qu’elle n’est pas la solution immédiate aux préoccupations quotidiennes, si tant est qu’il en existe une. C’est donc précisément parce qu’elle est essentielle qu’il ne faut point la bâcler et que ce serait un tort de la mener dans l’obstination, non dans la concertation.

On en dénonce les méfaits depuis le départ. Aujourd’hui, c’est un espace politique qui lui manque, pour être sereinement discutée et valablement adoptée. Il y a trois raisons principales, toutes politiques.

D’une part, cette réforme est définitivement associée à l’affaire Benalla. Si on en parle moins actuellement, on ne peut pas dire que l’Élysée et, particulièrement, le Président de la République en sont ressortis blanchis et grandis. Les « dessous » de l’affaire ne sont pas encore connus – peut-être ne le seront-ils jamais – et le retour de la réforme dans le débat politique ne ferait que raviver des plaies qui ne sont pas encore cicatrisées : c’est une porte ouverte pour l’opposition, qu’il pourrait être sage de ne pas entrouvrir.

D’autre part, le contexte politique est marqué par de multiples tensions qui contraignent le Gouvernement à de nombreux arbitrages. Sans pouvoir présager de l’avenir, il n’est pas dit que ces tensions disparaissent miraculeusement sous les cadeaux de Noël. Face à une classe politique qui se concentrerait sur elle-même, en discutant des institutions politiques, le risque d’incompréhension serait grand de la part de ceux qui attendent des mesures concrètes et souhaitent vivre mieux. Sauf à faire de la diminution des parlementaires une mesure encore davantage populiste, de nature à réprimer les élus et à donner une satisfaction – certes mince – à tous ceux qui ne les comprennent plus. Ce serait jouer avec le feu. Sauf, à l’inverse, à donner à cette révision un grand souffle démocratique, afin de mieux ouvrir nos institutions aux citoyens, en s’appuyant enfin sur la ressource numérique.

Enfin, il n’échappera à personne que le temps passe. Et à mesure du temps qui passe, tout aboutissement d’une réforme institutionnelle devient plus difficile, car il est un cadeau au Président de la République, détenteur de l’initiative de la révision constitutionnelle. Celle-ci ne peut aboutir sans un soutien minimal de l’opposition, d’autant plus dans un contexte où la majorité gouvernementale n’a pas la majorité au Sénat. Or au fil du quinquennat, la légitimité du Président de la République s’érode, les crispation grandissent, les échéances électorales se rapprochent. Offrir alors une révision au Président n’est certainement pas la préoccupation majeure de ses opposants.

Il se pourrait donc bien que la révision institutionnelle soit définitivement enterrée. Et cela, ce serait une excellente nouvelle.

 

Nouveau départ

« Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? »

Telle était la question posée aux 174.000 électeurs autorisés à voter au référendum sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie, qui s’est tenu hier 4 novembre 2018.

La réponse fut clairement « Non », à 56,40%.

Pour voter, il fallait remplir l’un des huit critères posés par la loi organique et qui restreignaient le corps électoral à ceux qui avaient un attachement réel et ancien au territoire, soit en y étant né, soit en y ayant un attachement familial et le centre de ses intérêts matériels et moraux depuis 10 ans, soit en y résidant depuis près de 25 ans. Ainsi, quelqu’un qui ne serait pas né en Nouvelle-Calédonie et qui serait venu s’y installer après le 1er janvier 1995, sans plus jamais avoir quitté le territoire et sans plus avoir d’attaches avec la métropole, ne pouvait pas voter, alors même qu’il était lié au « destin commun » depuis presque 24 ans.

La mobilisation fut historique, constituant un record et un bel exemple de démocratie

Ces critères restrictifs résultent de la volonté des indépendantistes d’éviter que le vote ne soit influencé par ceux qui sont venus s’installer sur l’île dans une période plus récente et seraient alors présumés être moins acquis à leur cause. C’est ce qui s’était produit lors du premier scrutin sur l’autodétermination, tenu le 13 septembre 1987 et qui avait vu une très large victoire du maintien dans la République, à plus de 98%. Cela s’explique par l’appel au boycott du scrutin par les partis indépendantistes, se traduisant par une abstention de 40,9%, en raison du critère d’une résidence continue de trois ans, exigé pour prendre part au vote.

Rien de tel cette fois-ci, au contraire : avec 80,63% de participation, la mobilisation fut historique, constituant un record et un bel exemple de démocratie. Il faut remonter aux premières heures de la Ve République pour trouver une participation comparable, au niveau national : les seuls référendums qui ont mobilisé autant sont celui du 28 septembre 1958, sur l’adoption de la Constitution et celui du 27 avril 1969, sur la régionalisation et qui s’était soldé par le départ du Général de Gaulle.

Ce résultat pourrait permettre de satisfaire tous les camps, car ils ressortent tous vainqueurs.

En raison de la forte mobilisation, nul ne pourra prétendre que le résultat est faussé, sauf à ce que des dysfonctionnements soient constatés a posteriori par la Commission de contrôle. Le camp qui s’est le plus fortement mobilisé est celui des indépendantistes qui, classiquement, était celui qui votait le moins lors des élections. Cela constitue donc également une victoire pour eux, même s’il y aura quelques difficultés à admettre que, dans certaines localités, le « Oui » à l’indépendance l’ait emporté avec plus de 90% des voix mais que, globalement, le « Non » soit victorieux.

Toutefois, l’équilibre traditionnel entre partis indépendantistes et partis loyalistes se situe autour de 60-40. Le résultat final de la consultation lui est donc relativement conforme, avec une légère percée du camp indépendantiste (s’expliquant sans doute par la forte mobilisation), contrairement à ce que prédisaient les sondages. Ils pronostiquaient, il y a un mois, un rapport de force pouvant aller jusqu’à 70-30. Cela aurait constitué une défaite humiliante pour les indépendantistes, dans l’hypothèse d’une forte participation, car des électeurs soutenant habituellement leurs partis, n’aurait pas voté « Oui » à l’indépendance.

Le résultat est donc équilibré, satisfaisant pour tous. Il n’est pas définitif pour autant.

En effet, l’Accord de Nouméa du 5 mai 1998, qui a valeur constitutionnelle depuis une décision du Conseil constitutionnel du 15 mars 1999, prévoit qu’en cas d’une victoire du « Non », un tiers des membres du Congrès de Nouvelle-Calédonie (soit 18 sur les 54, minorité dont disposent les indépendantistes) pourra demander qu’une deuxième consultation soit organisée. Si le « Non » l’emporte une nouvelle fois, une troisième et dernière consultation peut encore être organisée, dans les mêmes conditions. Un avis du Conseil d’État du 4 septembre 2018 a précisé que ces deux consultations, si elles sont organisées, devaient l’être au cours de la prochaine mandature du Congrès, qui débutera en mai 2019 et durera cinq ans.

Ensuite, il faudra nécessairement s’accorder sur une nouvelle loi organique, plus pérenne et sur une révision constitutionnelle, permettant de faire du régime « transitoire » du Titre XIII un régime définitif. La consultation du 4 novembre 2018, si elle fut un point d’aboutissement de plus de trente ans d’histoire, constitue donc également un point de départ, justifiant l’arrivée sur l’île du Premier ministre dès les premières heures du 5 novembre, en vue de susciter une prochaine et rapide réunion du Comité des signataires (sans doute avant la fin de l’année).

Car, comme le disait Jean-Marie Tjibaou en 1988, « le jour le plus important, ce n’est pas celui du référendum, c’est le lendemain ».

 

La révision constitutionnelle ne passera pas

En l’état et sans modification majeure, la révision constitutionnelle ne passera pas.

La raison est simple : le projet de loi constitutionnelle, adopté en Conseil des ministres le 9 mai dernier, ne comporte aucune disposition incitant les parlementaires à l’adopter. Il n’a pratiquement pas été modifié après l’avis du Conseil d’État et, en-dehors d’éléments cosmétiques, symboliques ou désormais systématiques, la plupart des modifications viennent restreindre les droits du Parlement.

Toute révision constitutionnelle contient des mesures encourageant le Sénat à les voter

Il en est ainsi de la restriction du droit d’amendement, de la réécriture de l’ordre du jour, de la suppression de la nouvelle lecture, de la modification de la procédure budgétaire, comme on a pu l’analyser ici ou , lors du passage en revue de ce projet de loi. Il en est également ainsi des modifications prévues par les projets de lois organique et ordinaire, avec la diminution du nombre de parlementaires, la limitation du nombre de mandats dans le temps ou l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Les seules exceptions concernent la transformation du Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la société civile » et quelques évolutions concernant les collectivités territoriales, notamment l’inscription de la Corse dans la Constitution. Mais le Gouvernement ne pourra compter ni sur le premier ni sur la seconde pour faire adopter la révision, puisqu’ils ne participent pas à la procédure.

Or toute révision constitutionnelle nécessitant impérativement l’accord du Parlement et, notamment, du Sénat, elles contiennent systématiquement des mesures encourageant ce dernier à les voter. Tel n’est pas le cas, aujourd’hui et il pourrait donc bien ne rien rester de la révision institutionnelle promise par Emmanuel Macron.

Si la révision constitutionnelle ne passe pas, se rabattre sur les seules mesures organiques et ordinaires sera une très maigre consolation. D’abord, l’accord du Sénat sera nécessaire pour la réduction du nombre de sénateurs : s’il s’oppose à la révision, il s’opposera sans doute à l’ensemble de la réforme. De surcroît, on ne peut diminuer le nombre de députés sans diminuer également le nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre voulu et imposé par la Constitution et, notamment, l’article 89 : le Sénat s’opposant à la réduction de ses propres effectifs, il s’oppose, de facto, également à la réduction de ceux de l’Assemblée nationale.

Ensuite, la limitation du nombre de mandats dans le temps relève de la Constitution, non de la loi organique car, s’agissant d’une question d’inéligibilité, le Conseil constitutionnel exige qu’elle soit « nécessaire au respect du principe d’égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l’électeur ».

Enfin, il ne resterait que la dose de proportionnelle, seule mesure issue de la loi ordinaire et qui peut donc être adoptée sans l’accord du Sénat. Tout cela, pour cela…

C’était ce que j’indiquais à l’hebdomadaire Marianne dans une interview donnée au lendemain de l’adoption du projet de loi constitutionnelle en Conseil des ministres. Je vous propose de retrouver ci-après.

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« La réforme de la Constitution de Macron n’a aucune chance de passer »

Propos recueillis par Étienne Girard, Publié le 10 mai 2018 à 17:47

Le gouvernement vient de déposer, ce mercredi 9 mai, un projet de loi constitutionnelle… qui se heurtera à un mur parlementaire, selon le professeur de droit public Jean-Philippe Derosier. La faute à un Sénat incontournable. Explications.

Emmanuel Macron vient de lancer le premier étage de sa fusée institutionnelle. Ce mercredi 9 mai, un projet de loi constitutionnelle a été présenté en Conseil des ministres. Son contenu agrège des mesures consensuelles, comme la fin d’une justice d’exception pour les ministres ou la suppression des membres du Conseil constitutionnel… et d’autres beaucoup plus détonantes. Le volet parlementaire du texte, notamment, prévoit que les amendements sans lien direct avec la loi discutée devront désormais être refusés. Le gouvernement aura également davantage la main sur l’ordre du jour des Chambres et pourra écourter les débats parlementaires en décidant qu’après une lecture dans chaque Chambre, l’Assemblée nationale statue définitivement. Autant de propositions qui irritent au plus haut point les sénateurs. Parce que le diable se cache dans les détails juridiques, Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l’Université de Lille 2, nous explique pourquoi le texte n’a – dans sa version actuelle – aucune chance de passer.

Marianne : Sitôt le projet de loi constitutionnelle présenté, ce mercredi 9 mai, l’opposition a dénoncé une atteinte aux droits du Parlement. Partagez-vous cet avis ?

Jean-Philippe Derosier : Oui. Dans ce texte, il y a des choses bonnes et des choses nouvelles. Les choses bonnes ne sont pas nouvelles : c’est la disparition des membres de droit du Conseil constitutionnel, c’est la suppression de la Cour de justice de la République qui jugeait les ministres, c’est l’incompatibilité entre un poste de ministre et un mandat exécutif local. François Hollande s’était déjà prononcé en faveur de ces mesures. Quant aux choses nouvelles, elles ne me paraissent pas bonnes. Le projet prévoit en effet de réduire les droits du Parlement.

Le gouvernement souhaite notamment limiter le droit d’amendement des parlementaires.

Oui, les amendements qui n’ont qu’un lien indirect avec le texte en discussion devront être déclarés irrecevables. C’est la Chambre concernée qui se chargera elle-même du contrôle. L’Assemblée nationale étant toujours du même bord que le gouvernement, le risque est que le président de cette Assemblée en fasse une arme politique, afin de bâillonner l’opposition. Mais cela finirait par se voir, surtout que l’opposition aurait la possibilité de déposer un recours devant le Conseil constitutionnel après le vote de la loi. Du reste, cette disposition n’est pas selon moi la plus choquante. Il me paraît beaucoup plus préoccupant qu’on tente d’escamoter la fonction de contrôle du gouvernement par les parlementaires.

Depuis 2008, une semaine par mois est consacrée au « contrôle de l’action du gouvernement » au Parlement. On ne peut pas dire que ce soit une franche réussite…

Pour certains parlementaires, la semaine de contrôle est en effet synonyme de relâche. Cela ne me semble pas une raison suffisante pour la supprimer. Au contraire, il m’aurait paru intéressant de donner davantage de pouvoir aux députés et sénateurs par rapport au gouvernement, notamment en matière d’enquête. Cela a d’ailleurs été envisagé pendant les discussions sur ce projet. Finalement, aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté.

Aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté

Le Sénat a-t-il les moyens de bloquer la réforme ?

Dès qu’on parle d’une réforme constitutionnelle, le Sénat est incontournable. Le vote des sénateurs est nécessaire pour faire passer le texte : s’il vote contre, le projet de loi est abandonné. Donc s’ils le veulent, Gérard Larcher et le Sénat peuvent bloquer et annihiler la réforme. C’est pour cette raison que, si aucune proposition n’est formulée pour satisfaire les sénateurs, la réforme de la Constitution de Macron n’a aucune chance de passer.

Qu’en est-il de la loi organique, qui prévoit la limitation des mandats des élus dans le temps et la baisse du nombre de parlementaires ?

Le Sénat peut là aussi mettre son veto, pour des raisons différentes. Concernant la baisse du nombre de parlementaires, il s’agit d’un cas particulier, rare, prévu par la Constitution. Parce qu’un des articles prévoit la baisse du nombre de sénateurs, on est en présence d’une « loi relative au Sénat ». Et dans ce cas-là, la loi… doit être votée par les sénateurs. Concernant la limitation des mandats dans le temps, cette disposition est à mon sens inconstitutionnelle car elle interdit aux parlementaires de se représenter après leur troisième mandat. Or, le Conseil constitutionnel contrôle très strictement ce type d’inéligibilités. Il me semble donc que cette disposition devrait figurer, non pas dans la loi organique, mais dans la loi constitutionnelle… qui doit être impérativement votée par le Sénat. Le seul texte que le gouvernement peut faire passer sans les sénateurs, c’est celui sur la proportionnelle, qui relève d’une loi simple.

Emmanuel Macron ne peut-il pas convoquer un référendum, pour contourner un éventuel veto du Sénat ?

Dans les faits, on peut toujours tout faire. S’il le souhaite, Emmanuel Macron peut donc prendre un pistolet et tirer sur le Sénat en organisant en référendum. Mais il n’a pas le droit de le faire car une réforme constitutionnelle doit toujours, au préalable, être votée par le Parlement. Le président prendrait donc deux risques. Le premier, c’est d’être désavoué par le Conseil constitutionnel. Depuis l’an 2000, il contrôle le décret de convocation des référendums. Il pourrait donc très bien décider… d’annuler l’organisation du référendum, en considérant que le texte doit d’abord passer devant le Parlement. L’autre risque, c’est tout simplement celui de perdre la consultation. En Italie, Matteo Renzi a perdu en 2016 un référendum constitutionnel qu’il imaginait gagner facilement.

Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle ce cadeau à Emmanuel Macron ?

Le gouvernement est-il condamné à délester son projet des mesures qui ne plaisent pas aux sénateurs ?

Je ne vois pas comment faire autrement. Une autre possibilité est de rajouter des mesures qui plairont aux sénateurs, mais ce n’est pas vraiment la direction prise pour le moment. Même dans ce cas, on peut douter de la volonté sénatoriale de faire passer ce projet. Une réforme constitutionnelle arrivée à son terme est en effet toujours perçue comme une victoire politique du président de la République. Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle donc ce cadeau à Emmanuel Macron ?