La révision institutionnelle dans un trou noir

La diffusion récente des premiers clichés d’un trou noir a été une source d’inspiration pour le Gouvernement. Certainement davantage que le « Grand débat national » qui n’a eu d’autre vertu que celle de cautionner des réformes préalablement imaginées, voire annoncées pour la plupart, ainsi que La Constitution décodée le pressentait.

Un trou noir est une concentration de matière d’une extrême densité.

Le « détail » (le terme n’est peut-être pas le mieux choisi) des réformes présentées par le Premier ministre, après leur annonce par le Président de la République, et le calendrier qui doit leur être assorti, est une concentration de matières d’une extrême intensité. Réforme des retraites, réforme de l’assurance-chômage, réforme de la haute fonction publique, révision des lois bioéthiques, mesures en contre la fraude fiscale et suppression de niches fiscales, réforme de l’administration : la litanie n’en finit plus. Sans oublier les textes actuellement en discussion, sur l’école, la taxation des GAFA, la transformation de la fonction publique ou, plus récemment, dans l’urgence et la précipitation, la souscription pour la réparation de Notre-Dame de Paris.

Sans oublier, non plus, la réforme des institutions, serpent de mer de l’Exécutif depuis un an.

Cependant, l’espace politique ne peut pas se dilater à l’infini. Or, à propos de cette question institutionnelle, il n’y aura vraisemblablement aucun espace politique ni aucun espace parlementaire avant de nombreux mois.

Selon le Gouvernement, la réforme institutionnelle (que l’on préfère appeler ainsi car elle ne contient pas que des sujets constitutionnels) devrait être présentée au Conseil des ministres en juillet. L’ensemble de la procédure est ainsi recommencé et il ne s’agit pas de reprendre les textes dont la discussion a été suspendue à l’été 2018 : élaboration de rapports parlementaires, discussion en commission des Lois, puis en séance, dans chacune des deux assemblées.

Adoptée en Conseil des ministres en juillet, cette réforme ne pourra donc pas venir en discussion avant le mois de septembre, dans l’hypothèse d’une session extraordinaire. Mais elle entrera alors en collision avec d’autres chantiers déjà annoncés et non des moindres : la réforme des retraites et des lois bioéthiques. À cela s’ajoute une rentrée sociale et scolaire peut-être difficile, sur fond de loi sur l’école sans doute adoptée et de réduction d’impôts encore discutée.

N’oublions pas que, de son côté, le Président de l’Assemblée nationale a entamé une réforme du Règlement qui devra, elle aussi, occuper l’agenda parlementaire, avant ou après l’été.

N’oublions pas non plus que les mois d’automne sont principalement dédiés à la discussion des deux textes d’importance que sont la loi de finances, dont dépend la concrétisation budgétaire de l’ensemble des intentions de l’Exécutif, et celle de financement de la sécurité sociale.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève

Sans être impossible, il sera donc difficile de trouver une place dans un agenda parlementaire particulièrement chargé pour discuter de la réforme institutionnelle, du moins avant le début de l’année 2020.

Mais on entrera alors en plein dans la campagne des élections municipales, qui se tiendront en mars 2020. Or cette réforme institutionnelle concerne la décentralisation et la différenciation territoriale, le droit de pétition local, la transformation du Conseil économique, social et environnemental, la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle. C’est dire, d’ailleurs, si le « Grand débat national » a été utile pour identifier ces différents sujets, car on a dû rêver en les voyant déjà inscrits dans les textes déposés en mai 2018.

Sera-t-il politiquement possible ou judicieux d’entamer et poursuivre une discussion sur ces sujets, périlleux et crispant pour toutes les oppositions, à la veille de l’échéance électorale majeure du quinquennat ? On en doute.

On en doute d’autant plus que l’on sait à quel point le Sénat se montre peu enthousiaste à l’égard de cette réforme et qu’il sera d’autant moins enclin à faire des concessions à la majorité en pleine campagne électorale.

On en doute d’autant plus que cette « nouvelle » révision institutionnelle, très similaire à celle qui l’a précédée, ne pourra jamais totalement se départir de « l’affaire » qui a vu la précédente sombrer.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève. On ne peut guère prédire ce qui se passera à partir d’avril 2020, mais l’on peut au moins pressentir que l’on n’y verra pas de révision constitutionnelle adoptée.

Un trou noir est une concentration de matière d’une telle densité qu’elle ne laisse pas passer la lumière, d’où sa dénomination. Du côté parlementaire, on ne voit guère de lueur quant à l’avenir de cette révision institutionnelle.

 

Révision en revue (vol. 2)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Souhaitant aller toujours plus vite, l’Exécutif modifie la discussion législative pour l’accélérer et s’octroie un plus grand espace au sein de l’ordre du jour parlementaire.

L’article 5 du projet de loi constitutionnelle modifie la procédure législative et supprime la nouvelle lecture, c’est-à-dire le nouvel examen d’un texte après échec d’une commission mixte paritaire (ou rejet de son texte) et avant lecture définitive à l’Assemblée nationale.

Sur le principe, cette suppression de la nouvelle lecture est positive : telle qu’elle était conçue, elle ne servait à rien, sauf à perdre du temps. Quant à la mise en œuvre, en revanche, elle est nettement discutable : c’est désormais le Sénat qui aura le sentiment de ne plus servir à rien et c’est doublement regrettable.

D’abord, parce qu’il ne l’acceptera jamais et fera ainsi, sans doute, échouer la réforme, sauf à ce que l’on revienne sur ce point.

Ensuite, parce que le bicaméralisme a ses vertus, notamment dans une démocratie parlementaire centralisée, où le pouvoir exécutif est renforcé.

Pour montrer qu’un train roule, le Gouvernement choisit la « méthode TGV ». Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il va dérailler

Mais avec la version proposée et en supposant que la première assemblée saisie soit l’Assemblée nationale, avec engagement de la procédure accélérée, les députés n’examineront jamais le texte voté par les sénateurs. Ce dernier filera en CMP et, si elle échoue, la lecture définitive pourra être immédiatement demandée : le Sénat examinera alors à nouveau le texte de l’Assemblée (alors qu’il vient de l’examiner et de le modifier) et cette dernière statuera sur le texte qu’elle a adopté, en tenant éventuellement (mais pas nécessairement) compte des amendements sénatoriaux. Jamais elle ne statuera sur le texte du Sénat lui-même.

Rien n’aurait interdit de repartir du texte du Sénat ou de celui de la CMP (si il existe), même si la première hypothèse soulèverait la difficulté de la recevabilité des amendements, à ce stade : peut-on seulement revenir au texte initial ou aller plus loin ?

En définitive, la nouvelle lecture mérite sans doute d’être revue, mais dans le cadre d’une refonte de la procédure législative et non d’une prémisse de la suppression du Sénat… qui apparaît bien gênant pour l’actuel Président de la République.

Les articles 6 et 7 du projet de loi constitutionnelle réaménagent la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, pour aligner, voire joindre les deux procédures.

L’alignement résulte des délais. Ils seront identiques pour les deux textes : vingt-cinq jours à l’Assemblée nationale, cinquante jours en tout. Pratiquement inchangés pour la loi de financement de la sécurité sociale, ils sont raccourcis pour la loi de finances (actuellement, l’Assemblée dispose de quarante jours et le Parlement, de soixante-dix jours en tout).

La jonction découle de la possibilité d’examiner ces textes conjointement, en tout ou en partie.

Peut-être pour montrer l’exemple d’un train qui roule, le Gouvernement choisit ainsi la « méthode TGV » pour l’adoption de ces textes. Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il risque de dérailler : comment peut-on examiner davantage en moins de temps et avec moins de parlementaires ? Car c’est bien là le résultat.

À présent, les deux textes sont examinés successivement, respectivement en cinquante et soixante-dix jours maximum. Avec cette réforme, ils pourront l’être conjointement, ce qui pourrait faire sens, mais chacun en cinquante jours maximum. Toutefois, dès lors qu’ils sont examinés conjointement, les deux délais ne font plus qu’un, car les deux textes devront nécessairement être déposés en même temps, à quelques jours près.

Il en ressortira donc une loi de finances et une loi de financement de la sécurité sociale qui seront peu délibérées par le Parlement et largement imposées par le Gouvernement. Alors que la Constitution rappelle que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée », la réforme empêchera désormais de le faire effectivement, faute de temps. Son caractère antiparlementariste, pour ne pas dire antidémocratique n’en est qu’exacerbé.

Le Parlement ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié

Les articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle réforment, quant à eux, l’organisation de l’ordre du jour des assemblées. Sans revenir sur le principe des « 2 + 1 + 1 » semaines (deux semaines pour le Gouvernement, une semaine pour les Assemblées, une semaine de contrôle), le projet permet que le Gouvernement puisse néanmoins inscrire des textes dans les deux semaines qui lui échappent.

D’abord, les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale, qu’il aura lui-même déclarés « prioritaires » (déclaration qui se distingue donc de la « procédure accélérée »), bénéficient d’une priorité absolue, à l’instar des lois de finances, de financement de la sécurité sociale et même, avec cette réforme, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la Constitution. Cela signifie que l’ensemble de ces textes ont priorité sur les semaines de contrôle et des assemblées.

Ensuite, au cours des semaines de contrôle, le Gouvernement pourra également inscrire des textes qui résultent de l’évaluation des politiques publiques.

Le Gouvernement, qui disposait déjà de plus de la moitié de l’ordre du jour, s’en assure ainsi un contrôle quasi-total. Certes, les conférences des Présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à cette nouvelle déclaration de « priorité », mais cette faculté, déjà existante pour la procédure accélérée et qui n’a jamais abouti, ne saurait être utilisée dès lors qu’existe le fait majoritaire.

La volonté de pleinement contrôler le Parlement ressort nettement de ces deux articles. Cumulée à la restriction du droit d’amendement, à la suppression de la nouvelle lecture, à la réduction des délais en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, mais aussi à la réduction du nombre de parlementaires, le Parlement de la Ve République ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié.

Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de la logique en le supprimant totalement ? Puisqu’il gêne le Gouvernement, puisqu’il est trop lent pour la société, puisqu’il coûte trop cher aux yeux du peuple, venons-en à un régime où un seul décide, où la loi projetée devient immédiatement une loi décrétée, où les coûts sont réduits a minima.

Une plus grande apparence d’efficacité, peut-être, mais cela s’appelle la dictature.

Révision en revue (vol. 1)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, date annoncée de son adoption en Conseil des ministres, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Le droit d’amendement est une prérogative essentielle des parlementaires.

Il avait ainsi fait l’objet d’une vive polémique lorsqu’il avait été question de le contingenter proportionnellement aux effectifs des groupes parlementaires. En réalité cette proposition ne dupait personne tant elle était grossière et n’avait aucune chance d’être validée ni par le Parlement ni, vraisemblablement, par le Conseil constitutionnel.

Il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable

Le projet abandonne cette idée farfelue mais modifie néanmoins les articles 41 et 45 de la Constitution (article 3), en introduisant un double durcissement. D’une part, dès la première lecture, les amendements « sans lien direct avec le texte déposé ou transmis » seront irrecevables. D’autre part, la nouvelle irrecevabilité de l’article 41 est alignée sur celle de l’article 40 : les propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ainsi que, désormais, les dispositions dépourvues de portée normative, « ne sont pas recevables » (irrecevabilité absolue) alors qu’auparavant, il était simplement loisible au Gouvernement ou au président de l’assemblée saisie d’« opposer l’irrecevabilité » (irrecevabilité relative). Tel est encore le cas, en revanche, à l’égard des propositions de loi ou amendements qui seraient contraires à une habilitation (nécessairement temporaire) à agir par ordonnances, sur le fondement de l’article 38.

La première conséquence est que la recevabilité sera appréciée a priori (au moment du dépôt) et non plus a posteriori (au moment de l’examen) : c’est le cas pour l’article 40, le président de la Commission des finances appréciant la recevabilité des amendements. La tâche pourrait ainsi être confiée au président de l’assemblée concernée ou au président de la Commission saisie (du moins pour les amendements).

Même si l’on sait que le Conseil constitutionnel a retenu une jurisprudence assez souple à l’égard de l’article 40 (refusant de contrôler sa violation, sauf à ce que l’irrecevabilité ait été évoquée devant le Parlement), on peut néanmoins s’attendre à un durcissement de la recevabilité des amendements.

En soi, ce n’est pas un mal : il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable, afin d’éviter les lois trop longues, peu compréhensibles et les détournements de procédure, consistant à passer par amendement ce qui aurait dû être soumis au Conseil d’État, dans un projet de loi. Car cette restriction s’appliquera également à l’Exécutif… à la condition, toutefois, que ce durcissement ne voie pas se vérifier une inquiétude.

En effet, à l’égard de l’article 40, le président de la Commission des finances est issu de l’opposition, offrant ainsi un gage de neutralité à l’examen de la recevabilité. Mais ce n’est le cas ni des autres présidents de Commissions ni du président de l’assemblée saisie, sauf au Sénat, en fonction des configurations. Il ne faudrait donc pas que le durcissement soit intense pour l’opposition et clément pour la majorité.

Enfin, on peut s’interroger sur la position qu’adoptera le Conseil constitutionnel à l’égard de l’ensemble de ces irrecevabilités, qui ne sont pas pleinement nouvelles. Il sanctionne déjà les neutrons et cavaliers législatifs, c’est-à-dire, respectivement, les dispositions dépourvues de portée normative et celles qui, introduites par amendement, sont sans lien avec le texte (l’intensité du lien étant fonction de l’état d’avancement de la discussion).

Maintiendra-t-il cette jurisprudence ou bien s’alignera-t-il sur ce qu’il pratique à l’égard de l’article 40, imposant alors que l’irrecevabilité soit d’abord mentionnée au Parlement ? À l’inverse, renversera-t-il sa jurisprudence de l’article 40 pour considérer qu’il est désormais compétent pour sanctionner toute irrecevabilité, même soulevée pour la première fois devant lui ? L’avenir le dira. Gageons qu’il sera inspiré par le souci de préserver et renforcer la qualité de la loi.

L’article 4 du projet de loi constitutionnelle concerne le droit d’amendement en séance. Il constitutionnalise ce qui a été introduit au Sénat, par modification du Règlement : la possibilité d’amender un texte seulement en commission, pour réserver à la séance le seul soin de valider l’ensemble. À condition d’en user sans en abuser, cela mérite d’être accueilli favorablement.

La constitutionnalisation de nouveaux mécanismes de démocratie directe aurait traduit une réelle modernité de la réforme

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle transforme le Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la participation citoyenne », tout en réduisant d’un tiers ses effectifs, de 233 à 155 membres, qui représenteront la « société civile ».

Un mot, d’abord, sur cette nouvelle dénomination : elle est pour le moins datée, renvoyant à un vocabulaire de la IIIe République où l’on parlait encore de « Chambres des députés ». Est-ce donc cela le « nouveau monde » ? Un « Conseil » ou une « Assemblée » aurait été plus contemporain.

Un autre mot, ensuite, sur ce qu’elle représente : la « société civile » s’oppose, me semble-t-il, à la société militaire. Or, depuis le Maréchal Pétain ou le Général de Gaulle, les institutions politiques ne sont plus composées de militaires, presque ès qualités. Une référence à la société « civique » ou, généralement, aux « activités socioéconomiques » aurait été préférable.

Cette « Chambre » aurait pu permettre de constitutionnaliser des nouveaux mécanismes de démocratie directe, marquant ainsi la réforme d’une réelle modernité. En réalité, rien de tout cela, à ce stade : elle a vocation à détenir, à l’instar du CESE actuel, un rôle principalement consultatif, quoique pas exclusivement.

Elle organisera des « consultations du public » – sans autre précision – et sera consultée sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental. Tout autre projet ou proposition de loi pourra également lui être soumis, notamment les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou de programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle recueillera également des pétitions, dans les conditions fixées par une loi organique et pourra décider de ses suites, y compris au sein des assemblées parlementaires.

Tout cela est vaste et vague, donc bâclé.

Sans parler des « consultations du public », dont on ne saisit ni l’objet ni les finalités, on comprend que les suites parlementaires des pétitions peuvent consister en des propositions de loi, voire des amendements (même si les délais risquent de rendre cela impossible), sans que l’on sache si elles devront être examinées, ou si elles seront simplement déposées. D’ailleurs, la « Chambre » disposera-t-elle d’un droit d’initiative législative ? On en doute à ce stade car, pour ce faire, il faudrait également modifier l’article 39 de la Constitution, qui limite ses détenteurs au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si l’on souhaite effectivement attribuer un rôle à cette « Chambre » modernisée, il serait judicieux de préciser ses prérogatives, afin d’éviter que la loi organique ne la transforme en « antichambre », où l’on patiente, on discute mais où rien ne se décide officiellement.

Enfin, en guise de modernisation et parce que le Chef de l’État l’avait proposé lorsqu’il était en campagne, il aurait été bienvenu d’insérer le numérique dans ce nouveau dispositif, au moins en reconnaissant la nécessité d’adapter la démocratie aux possibilités offertes désormais par la technique. Cela aurait permis de lui octroyer une reconnaissance constitutionnelle en tant que moyen de participation démocratique. L’intention figure d’ailleurs dans l’exposé des motifs du projet de loi : on regrette qu’elle ne se transforme pas en disposition. Il n’est pas encore trop tard pour bien faire.