Ordonner n’est pas légiférer

Le Gouvernement sait ordonner. Mais il oublie de parlementer.

Lorsqu’il avait été décidé de recourir aux ordonnances pour réformer le droit du travail, au lendemain des élections législatives, la démarche ne paraissait pas contestable. D’abord, elle avait été clairement exposée pendant la campagne présidentielle, puis législative. Ensuite, il y avait un désir d’engager rapidement des réformes importantes et symboliques, pour qu’elles apportent des résultats, à brève échéance.

Les ordonnances apparaissent ainsi, parfois, comme un mécanisme de soulagement plus que de contournement du Parlement. Car sur des sujets urgents, techniques et complexes, il peut être sage d’user d’un mécanisme qui épargne le Parlement d’un débat sans fin.

Mais si la même sagesse n’anime pas le Gouvernement lorsqu’il y a recours, c’est à un risque de déni de démocratie que l’on s’expose. Et le Parlement épargné devient un Parlement évincé.

Or il est tentant de taire d’emblée une discussion que l’on saura houleuse et délicate. Ainsi, présentées comme soulagement d’un Parlement confrontées aux nombreuses réformes du début de Législature, les « ordonnances travail » permettaient aussi de soulager l’Exécutif d’un débat politique qui aurait pu ne pas tourner à son avantage : elles ont utilement servi à le contourner.

Politiquement sensible, il est probable que le projet de recourir aux ordonnances soit « dans les tuyaux » depuis plusieurs semaines

Aujourd’hui, le Premier ministre a annoncé vouloir user à nouveau de cette méthode pour réformer la SNCF. Or le contexte est nettement différent de celui de l’été.

En premier lieu, elles sont imposées, non acceptées. Lors de la réforme du droit du travail, le recours aux ordonnances avait été longuement débattu dans le cadre de la campagne électorale, contribuant à le légitimer. Rien de tel cette fois-ci, où elles apparaissent comme une conséquence du rapport de Jean-Cyril Spinetta, remis la semaine dernière.

À vrai dire, on doute qu’il en soit ainsi et, vraisemblablement, l’Exécutif songe à cette procédure depuis quelques temps.

D’une part, il agit rarement de façon précipitée, spontanée et irréfléchie. D’autre part, le Premier ministre annonce un projet de loi pour la mi-mars, soit dans quinze jours, à peine… Or le temps de l’écriture du projet de loi d’habilitation, de l’élaboration de l’étude d’impact, de l’examen par le Conseil d’État puis de l’adoption en Conseil des Ministres est habituellement bien plus long.

Si bien qu’il est fort probable qu’il soit « dans les tuyaux » depuis plusieurs semaines déjà. Et si nul n’avait communiqué en la matière, c’est bien que le sujet est politiquement sensible, voire que la méthode est peu glorieuse.

En deuxième lieu, aucune urgence ne vient les justifier. Les « ordonnances travail » avait été motivées par l’urgence et la volonté de les voir entrer en vigueur dès la rentrée, ou quelques semaines après.

À l’inverse, la réforme de la SNCF, incontestablement nécessaire, est évoquée depuis de nombreuses années. Aucun impératif social ou économique n’impose son application immédiate et sa mise en œuvre peut donc bien attendre quelques semaines de plus. Surtout s’il s’agit de laisser au Parlement le temps de faire ce pour quoi il est élu : voter la loi.

En troisième lieu, enfin, la réforme de la SNCF soulève des enjeux fondamentaux pour tous. Certes le Premier ministre a-t-il rappelé qu’il avait été précédemment « prouvé que cette méthode ne confisquait aucunement le dialogue ». Mais elle le déplace de l’enceinte ouverte du Parlement aux bureaux fermés de Matignon, du lieu du débat politique à celui de la confection administrative : en terme de dialogue démocratique, on a connu mieux.

Ainsi, recourir aux ordonnances permet non seulement d’accélérer la réforme mais aussi de mieux contrôler le débat. L’outil juridique vient alors servir une finalité politique contestable, puisqu’il s’agit d’ordonner sans légiférer, c’est-à-dire imposer sans parlementer.

Le Parlement est contourné et empêché de délibérer sur un sujet politique essentiel : la réforme d’un service public national, qui profite à la quasi-totalité des individus. L’étendue du réseau permet de réduire le territoire et de désenclaver certaines régions. Sa rapidité fait la gloire du rail national. Sa qualité doit garantir la sécurité des usagers et la fluidité des trajets.

Autant d’aspects qui ne permettent pas de justifier un contournement du Parlement. Au contraire, ses conséquences socio-économiques nationales ou ses enjeux de sécurité publique recommandent que cette réforme soit discutée ouvertement plutôt qu’imposée discrètement.

 

Comme un seul homme

Il y a un capitaine, on le sait.

Il a son second, chargé de maintenir la barre, selon le cap que le premier a fixé, on le sait également.

Il y a des voix discordantes, minoritaires mais bien présentes, réduites mais bien dans l’opposition. On le sait tout autant.

Il y a surtout ceux qui doivent manœuvrer pour que le cap fixé soit effectivement atteint. Tantôt en tirant telle voile, tantôt en relâchant telle autre, en faisant fléchir ou en redressant la direction, si nécessaire. Et ce sont ces derniers qui décident de tout, car leur énergie est la seule qui puisse faire avancer le navire, tenir la barre, bref, parvenir à bon port.

On le sait. Mais il faut le rappeler car, eux, le savent-ils ?

Le capitaine est évidemment le Président de la République : c’est la mission que les Français lui ont confié. Son second est bien sûr le Premier ministre, conformément à l’esprit des institutions de la Vème République. Là encore, les Français l’ont voulu en élisant une majorité La République en marche à l’Assemblée nationale.

Ceux qui décident de tout, ce sont justement ces députés, à commencer par ceux de la majorité, infléchis par les voix de ceux de l’opposition. Car, hormis le cas de l’article 11 de la Constitution où le peuple s’en charge directement, celui qui vote la loi, c’est le Parlement et uniquement ce dernier. Il en est ainsi car nous sommes en démocratie. Il en est ainsi parce que, dans une démocratie, il n’a pas encore été inventé d’institution meilleure que le Parlement pour fabriquer la loi.

Cela ne signifie pas qu’il ne doit pas être orienté, dirigé, coordonné : c’est le rôle du Premier ministre. Mais cela signifie qu’il doit accomplir sa tâche de législation, c’est-à-dire de fabrication de la loi, en examinant et en discutant ses articles, en déposant et en votant des amendements pour modifier, ajuster, améliorer le texte initial. Les nouveaux députés ne doivent pas l’oublier.

Le texte gouvernemental a été préparé par des personnes d’une incontestable qualité, experts du sujet traité, responsables d’administration centrale. Il a été arbitré par d’éminents responsables politiques, d’une légitimité aussi incontestable. Il a été éclairé par une institution, le Conseil d’État, à la compétence irréprochable. Mais seuls les représentants du peuple et de la nation sont en mesure de décider, collégialement et par leur délibération, ce qui est bon pour le peuple et la nation.

Dans les prochaines semaines, quatre textes essentiels du quinquennat vont être examinés : celui habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures pour le renforcement du dialogue social, les deux textes rétablissant la confiance de l’action publique, l’un organique, l’autre ordinaire, celui renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Les trois premiers sont examinés dès cette semaine en séance, le premier à l’Assemblée nationale, les deux autres au Sénat. Le dernier, actuellement au Sénat, est examiné cette semaine en commission et viendra en séance la semaine prochaine.

Le texte examiné à l’Assemblée nationale, sur les ordonnances relatives au dialogue social soulève une inquiétude : le droit d’amendement si peu utilisé. Un faible nombre a été déposé en commission (181), un nombre encore plus faible a été adopté (quatre seulement, dont un seul du rapporteur saisi au fond et deux rédactionnels). C’est rare, voire inédit. Un nombre toujours faible a été déposé en séance (328), dont 7 du Gouvernement et 14 du rapporteur. C’est peu et même trop peu.

Cette inquiétude peut toutefois être tempérée.

D’abord, la nature du texte, une habilitation à intervenir par ordonnance, restreint le droit d’amendement des parlementaires, qui ne peuvent que réduire l’habilitation, non l’étendre. Ensuite, le début de législature et la méconnaissance des règles procédurales par les nouveaux députés, qui sont particulièrement nombreux cette fois-ci. Enfin, au Sénat, le droit d’amendement est davantage exercé puisque, sur les deux textes relatifs à la confiance dans l’action publique, 63 amendements ont été adoptés en commission, sur un total de 197 amendements examinés. Cela conforte le tempérament précédent.

Gageons donc que l’inquiétude n’est que passagère. Elle pourra même s’estomper définitivement lorsque le Parlement aura à connaître des lois de ratification des ordonnances lui permettant, bien davantage qu’il ne pourrait le faire sur le projet d’habilitation, d’intervenir sur le fond du droit, puisqu’il connaîtra le contenu desdites ordonnances et pourra les amender.

Mais si tel ne devait pas être le cas, si d’autres textes devaient encore être examinés et adoptés en n’étant que faiblement amendés, alors il y aurait danger. Danger que le Parlement ne soit plus un Parlement mais une chambre d’enregistrement. Danger que le Parlement n’accomplisse plus l’une de ses tâches fondamentales, fabriquer la loi. Danger que la loi ne soit plus délibérée, mais imposée et à peine validée.

Danger que tout ne soit décidé en haut et accepté en bas, avec un Parlement qui ne contribuerait plus à exprimer la volonté générale, sans nuancer le cap fixé mais en se bornant à le suivre béatement et bêtement. Comme un seul homme, soit le contraire d’une assemblée…