Victoire ?

À chaque élection, son lot de victoires et de défaites. Certaines réjouissent, voire éblouissent, d’autres étourdissent.

Les élections européennes de 2019 ne dérogent pas à la règle.

La première victoire, il faut la saluer, est celle de la participation, donc de l’élan citoyen, donc de la démocratie.

Pour la première fois depuis 20 ans, plus d’un électeur sur deux s’est déplacé, montrant que les questions européennes, quelles qu’elles soient, mobilisent davantage qu’elles ne désintéressent. Cela vaut tant à l’échelle de l’Union européenne dans son ensemble, qu’au niveau national et français. La France, d’ailleurs, fait jeu égal avec la participation européenne, ce qui ne s’était jamais produit.

Cette victoire démocratique emporte une conséquence immédiate : quoiqu’il s’agisse d’un scrutin d’une nature toujours particulière, les résultats à ces européennes ne sont pas à relativiser de la même façon que ceux des scrutins antérieurs. En effet, avec un taux de participation de 50,12% en France, on atteint un niveau supérieur aux élections législatives et l’on peut alors tenter un rapprochement avec leurs résultats, en se gardant néanmoins d’être trop hâtif.

On comprend dès lors que certains partis politiques se réjouissent de leur propre victoire. Qu’il s’agissent de l’ex-Front national ou d’EELV, leur score est nettement meilleur que celui de juin 2017. Une telle comparaison doit être toutefois relativisée.

D’abord, le scrutin européen conserve ses particularités : des enjeux différents, une occasion utilisée par les électeurs pour exprimer un mécontentement ou un positionnement sans qu’il ait de conséquences directes sur la politique nationale.

Ensuite, si Les Verts étaient absents de l’élection présidentielle, ayant décidé de soutenir le candidat désigné par la primaire socialiste qui n’a récolté, hier, que 3,27% des suffrages, tel n’était pas le cas du Front national, devenu Rassemblement national. Ce dernier améliore de deux points son score d’avril 2017, mais, en valeur absolue, il perd 2,4 millions d’électeurs.

Son résultat n’est donc pas si extraordinaire lorsque l’on sait que le parti d’extrême droite est traditionnellement et malheureusement fort lors des européennes, que la majorité actuelle et, surtout, le Président de la République, l’ont érigé en principale force d’opposition et qu’il y a une vague nationaliste et extrémiste qui inonde l’Europe (Italie, Royaume-Uni, Belgique, mais aussi Hongrie et Pologne, ou encore Allemagne et même Espagne).

Les écologistes, quant à eux, confortent leur positionnement pro-européen, notamment en France et en Allemagne. Là encore, c’est assez classique lors des européennes, ce qui n’enlève rien à leur score honorable.

Contre les extrêmes, seule l’union fait la force

Il ressort enfin une confirmation de l’effondrement des forces traditionnelles et du clivage classique entre sociaux-démocrates et conservateurs. Mais cela encore mérite d’être nuancé.

Cet effondrement n’est pas tant dû à la quelconque victoire d’un « nouveau monde » sur un « ancien monde », qu’au manque de clarté dont pâtissent ces forces traditionnelles. En effet, là où elles ont su ou sont en train de se reconstruire, grâce à une figure identifiée et à un message clarifié, elles montrent leur poids dans le paysage et le clivage politiques : le PSOE l’emporte en Espagne, le PD arrive deuxième en Italie, la CDU/CSU s’effondre mais se maintient en tête en Allemagne, les conservateurs l’emportent en Grèce.

C’est dans les pays où elles sont éclatées qu’elles connaissent un score alarmant : tel est le cas de la France. Les Républicains, en radicalisant leur discours, cherchent à séduire les électeurs d’extrême droite, sans se rendre compte que ces derniers préfèreront toujours l’original à une copie. La gauche, du Parti socialiste – ou ce qu’il y en avait sur la liste « Envie d’Europe » de Raphaël Glucksmann – au Parti communiste, en passant par Génération.s de Benoît Hamon, n’a jamais eu un positionnement clair sur l’Europe et elle en a toujours subi les conséquences. L’une d’entre elles, pour ce scrutin, est que les communistes ne bénéficieront pas du remboursement de leurs frais de campagne (il aurait fallu franchir les 3%) et que Benoît Hamon ne sera pas élu (il aurait fallu franchir les 5%).

S’il y a donc une ultime victoire à percevoir avec ces élections européennes, ce serait celle d’un message envoyé : contre les extrêmes, seule l’union fait la force.

« Référendum ! »

« Référendum ! » : ce mot est sur toutes les lèvres.

Que souhaitent les « Gilets jaunes » ? Référendum !

Comment conclure le « Grand débat national » ? Référendum !

Que propose La France insoumise ? Référendum !

Que tentent d’initier les forces parlementaires de gauche ? Référendum !

Comment sortir de la torpeur du Brexit ? Référendum !

Quelle réforme constitutionnelle entendent mener les populistes italiens ? Référendum !

Le référendum est décidément partout, décliné sous toutes ses formes. Le premier serait d’initiative citoyenne (le fameux « RIC »), le deuxième serait une prérogative présidentielle, le troisième serait à la fois constituant, réformateur, révocatoire (contre un élu), le quatrième est d’initiative partagée (le fameux « RIP »), entre parlementaires (185, soit 1/5e, seuil qui n’est pas encore atteint) et électeurs (environ 4,7 millions, soit 10%), le cinquième ne serait que consultatif mais lourd de conséquences, le sixième, enfin, serait une initiative citoyenne, avec révision ou correction éventuelle du Parlement.

Le référendum est bien partout, décliné sous toutes ses formes. Faut-il s’en plaindre ? Non. Faut-il le craindre ? Oui. Non qu’il faille craindre l’expression démocratique du peuple, au contraire. Mais il faut craindre les conséquences, voire les dérives populistes qui peuvent résulter d’un référendum mal encadré ou mal organisé.

Pour couper court au débat sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, David Cameron avait proposé d’organiser un référendum, qu’il était certain de gagner… ou presque. Et c’est ce « presque » qui fit toute la différence. Depuis lors, Cameron démissionna et Theresa May a dissout la Chambre des Communes sans remporter une majorité claire, étant ainsi exposée, quasi-quotidiennement, à une crise parlementaire. Du fait de cette majorité incertaine et, surtout, de l’éclatement de son propre camp, elle ne parvient pas à conclure un accord que le Parlement accepterait, faisant craindre une sortie « sans accord » : le fameux « No deal ».

Sauf à ce qu’un nouveau référendum ne soit organisé : c’est ce que proposent désormais les travaillistes. C’est paradoxal, car le référendum, au Royaume-Uni, n’est que consultatif, le Parlement demeurant souverain. Mais c’est inévitable car, sur le plan politique, seul un second référendum permettrait de mettre un terme au débat insoluble initié par le premier.

Afin de montrer toute sa mansuétude envers le peuple – et la gauche –, Nicolas Sarkozy avait intégré, dans la révision constitutionnelle de 2008, le référendum d’initiative partagée, en reprenant une proposition formulée par les socialistes. Depuis, il n’a jamais été utilisé, car il est inutilisable.

Actuellement, la gauche parlementaire tente de s’en saisir : il lui faut d’abord réunir 185 députés et sénateurs, mais, trop peu nombreuse, elle n’y parvient pas. Quand bien même elle y parviendrait, il faudrait encore que le Conseil constitutionnel valide l’initiative, ce qui n’est pas acquis. Quand bien même il la validerait, il faudrait encore que 10% des électeurs la soutiennent, soit 4,7 millions de personnes, ce qui n’est pas une mince affaire. Quand bien même ce chiffre serait atteint, il faudrait encore que le Parlement ne l’examine pas (on ne parle même pas de l’adopter), pendant un délai de six mois, pour que le référendum soit alors organisé.

Tout est prévu pour verrouiller le processus : avant (le seuil de parlementaires), pendant (le seuil d’électeurs), après (la possibilité offerte au Parlement d’examiner sans adopter le texte, pour éviter le référendum). On aurait voulu prendre le peuple pour un imbécile, en lui faisant croire qu’on lui offre une baguette magique alors qu’il s’agit d’un hochet pour enfant de six mois, qu’on ne s’y serait pas pris autrement.

Une collaboration équilibrée entre peuple et Parlement, entre démocratie directe et démocratie représentative

Faute d’être d’accord sur tout, les populistes italiens souhaitent montrer qu’ils sont d’accord sur les fondamentaux, c’est-à-dire le peuple et sa place dans la loi fondamentale. Ils ont initié une révision constitutionnelle, introduisant une initiative législative référendaire. Elle a été adoptée en première lecture à la Chambre des députés, le 21 février dernier.

Son mécanisme est intéressant. Il prévoit que 500 000 électeurs (soit un peu plus de 1% des électeurs inscrits, actuellement) peuvent proposer une loi. Elle est soumise au Parlement qui dispose alors de dix-huit mois pour opter entre trois possibilités. Soit il ne fait rien et la proposition initiale est soumise à référendum. Soit il ne lui apporte que des modifications formelles et la loi est alors adoptée. Soit il lui apporte des modifications substantielles, auquel cas la loi initiale est soumise à référendum et, si elle est rejetée, c’est la loi modifiée par le Parlement qui entre en vigueur.

Dans le cas d’un référendum, le texte est adopté à la majorité des suffrages, devant représenter au moins 25% des électeurs inscrits. Donc, si la participation est d’au moins 50%, la majorité absolue des suffrages suffit. Si elle est inférieure à 50%, il faudra une majorité renforcée (de 62,5% dans l’hypothèse d’une participation à 40%, de 83,3% dans l’hypothèse d’une participation à 30% et de 100% dans l’hypothèse d’une participation à 25%).

Il s’agit là d’une collaboration équilibrée entre peuple et Parlement, entre la démocratie directe et la démocratie représentative. Si une partie du peuple demande et que le Parlement approuve, l’union des deux fait qu’il y a une loi, sans passer par référendum. Si une partie du peuple demande et que le Parlement désapprouve, le désaccord conduit au référendum, où le peuple tranche, dans son ensemble. Si une partie du peuple demande et que le Parlement nuance, le peuple dans son ensemble règlera la nuance en optant soit pour la version populaire initiale, soit pour la version parlementaire corrigée. À cela s’ajoutent des restrictions matérielles bienvenues, notamment dans le domaine constitutionnel. Il manque toutefois encore d’ultérieures limitations, dans le domaine fiscal ou pénal.

Cet équilibre, voté en première lecture (et qui devra encore être soumis au Sénat, puis à seconde lecture, puis, éventuellement, à référendum), n’a pu être trouvé que grâce au travail du Parlement et, notamment, de l’opposition. Car, fort heureusement, il n’était pas possible de soumettre la proposition gouvernementale initiale, qui ne prévoyait aucune limite, ni de quorum ni matérielle, directement à référendum. Et cette opposition, notamment au Sénat, pourra encore l’améliorer.

Une preuve, s’il en est, que le Parlement est encore ce qui se fait de mieux pour produire la loi, que l’on aurait tort de s’en priver ou, pis, de le contourner. Contre-pouvoir efficace, il est surtout un soutien indispensable à l’exercice rationnel du pouvoir.

À bon entendeur…

 

Non au populisme

Le référendum est un mécanisme de souveraineté populaire. Il ne doit pas devenir l’outil d’un souverain populiste.

Dans une démocratie, on le sait, le pouvoir souverain appartient au peuple. C’est le cas de la Ve République, dont la Constitution précise que le peuple exerce sa souveraineté « par ses représentants et par la voie du référendum ». C’est également le cas de la République italienne, dont la Constitution indique, quant à elle, que le peuple l’exerce « dans les formes et les limites de la Constitution », cette dernière laissant également une place à l’expression référendaire, qu’elle soit constitutionnelle ou législative.

Aujourd’hui, la démocratie est essentiellement représentative, ce qui ne remet pas en cause le pouvoir du peuple pour autant : il élit des représentants qui vont exercer le pouvoir, en son nom. Ces représentants bénéficient ainsi d’une légitimité démocratique. De surcroît, ils sont responsables, devant alors rendre des comptes au peuple lui-même, en particulier en fin de mandat, lequel détermine le temps dont ils disposent pour mener leur mission politique.

On assiste désormais à une crise de la représentation, en ce que les citoyens ne se sentent plus effectivement représentés par leurs représentants. Elle apparaît dès lors qu’au cours du mandat, la majorité du peuple ne soutient plus la majorité des représentants. Pour éviter cela ou en contrôler les effets néfastes, diverses solutions sont proposées.

On évoque parfois l’hypothèse d’élections de mi-mandat, comme c’est le cas aux États-Unis et, en réalité, dans la plupart des pays du continent américain. Ce n’est pas une solution car elle ne fait que poser le problème en termes plus brefs. La politique s’inscrit dans la durée, non dans l’immédiateté, raison pour laquelle il faut qu’un mandat offre à ses détenteurs le temps nécessaire à la réalisation de sa mission. Surtout, la crise de la représentation risquerait de réapparaître de façon encore plus prégnante, les élus se souciant davantage de leur réélection prochaine que de l’intérêt général.

Que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment

Une autre hypothèse, actuellement avancée en France et en Italie, est le renforcement de l’outil référendaire, grâce à un référendum d’initiative populaire, voire un référendum révocatoire, permettant au peuple d’obtenir la démission d’un élu. L’idée est bonne, mais pour être saine, elle doit être mise en œuvre avec sagesse.

Il ne peut y avoir, de nos jours, d’autres formes de démocratie que la démocratie représentative, pour des raisons pratiques (étendue des territoires et importance des populations) et pragmatiques (tout citoyen n’a ni le devoir ni nécessairement l’envie de se consacrer quotidiennement aux affaires politiques de son État). Mais elle peut être utilement complétée par des possibilités d’intervention directe du peuple, lui assurant de faire entendre sa voix.

Toutefois, que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment. Il y a d’abord une Constitution, qui garantit notamment des principes et droits fondamentaux qui doivent être protégés, sans pouvoir être remis en cause de façon intempestive. Il y a ensuite des institutions, qui doivent fonctionner et ne doivent pas être entravées au risque, sinon, de pallier une crise de la représentation par une crise de la démocratie tout entière. Il y a enfin une majorité, qui a décidé de soutenir un projet politique.

L’usage du référendum ne doit alors pas conduire à une dictature de la minorité, empêchant la majorité de gouverner et les institutions de fonctionner. D’où la nécessité de le réglementer sagement pour qu’il soit utilisé sainement.

D’une part, il convient d’ouvrir suffisamment son utilisation pour en permettre la mise en œuvre, tout en prévoyant des restrictions afin d’éviter sa multiplication. Celle-ci n’aurait que l’effet inverse à celui escompté : désintérêt des citoyens trop sollicités, blocage des institutions trop mobilisées, inaction des élus trop préoccupés. D’autre part, il faut en restreindre le champ d’utilisation car certaines matières ne peuvent pas relever du référendum, presque par nature. La matière fiscale, par exemple, ferait courir grand risque au fonctionnement de l’État si elle était ouverte au référendum, car, pour être nécessaire – voire « indispensable » selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 –, l’impôt n’en est pas moins impopulaire.

Enfin, sous couvert de renforcement de la souveraineté populaire, la tentation serait grande d’en faire un outil populiste. On connaît déjà, en France, l’usage plébiscitaire qui a pu être fait du référendum, y compris sous la Ve République. L’époque était particulière et, en réalité, cela a permis d’affermir les institutions tout en maintenant la confiance politique. Aujourd’hui, à l’heure d’une radicalisation de nombreux Gouvernements européens, le contexte est différent, raison pour laquelle il faut rester vigilants à l’égard de la réforme amorcée en Italie par l’actuel Gouvernement.

En France, l’Exécutif explore l’idée d’un référendum « multiple » : plusieurs questions, plusieurs réponses, permettant de diluer la dimension personnelle. Encore faut-il que toutes les questions rentrent dans le champ de l’article 11 de la Constitution, qui n’évoque que les pouvoirs publics et la politique économique, sociale et environnementale de la nation et les services publics qui y concourent. Sont donc exclues, en l’état et sauf révision constitutionnelle antérieure, les questions constitutionnelles, fiscales, pénales ou de société.

Surtout, il faudrait qu’il se déroule dans un climat serein, permettant le débat d’idées, non le combat de rue. C’est le vœu que je formule pour cette année 2019, en souhaitant à tous ceux qui me font l’honneur de me lire, qu’elle apporte joie, succès et bonne santé.