Une première !

Les parlementaires de gauche ont trouvé un moyen de contribuer, à leur façon, à la clôture du Grand débat national.

La Constitution décodée l’annonçait dès la semaine dernière : une initiative était envisagée afin d’enclencher la procédure de l’article 11 de la Constitution, de référendum d’initiative partagée, dans le but de contrer la privatisation d’Aéroport de Paris. C’est désormais chose faite.

Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, cette procédure est donc officiellement amorcée, quelques minutes avant que le Premier ministre ne fasse une déclaration devant l’Assemblée nationale, sans engagement de la responsabilité du Gouvernement, sur la restitution du Grand débat national.

Voici quelques éléments pour bien comprendre le fonctionnement de cette procédure, qui figurent dans la loi organique tendant à sa mise en œuvre.

Comment le référendum d’initiative partagée est-il enclenché ?

L’initiative prend la forme d’une proposition de loi, c’est-à-dire d’une initiative législative des parlementaires, cosignée par un minimum d’un cinquième des membres du Parlement.

Cela signifie d’abord que députés et sénateurs peuvent être signataires du texte, ce qui est le cas en l’espèce. C’est d’ailleurs la seule initiative institutionnelle qu’ils peuvent réellement formuler en commun.

Ensuite, le Parlement comptant 925 membres (577 députés et 348 sénateurs), il faut qu’au moins 185 d’entre eux signent la proposition de loi. Ce seuil semble franchi, le chiffre de 197 parlementaires ayant été avancé.

Enfin, ils peuvent être de tous bords politiques, ce qui est effectivement le cas puisqu’ils proviennent des groupes Gauche démocrate et républicaine et CRCE (principalement communiste), Socialiste, Les Républicains, Libertés et territoires (dissidents de la majorité), Radicaux (RDSE), Union centriste. La démarche est donc transpartisane.

Pourquoi le Conseil constitutionnel va-t-il être saisi ?

Une fois que la proposition de loi cosignée aura été formellement déposée, elle sera envoyée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité.

Il devra d’abord vérifier le nombre de parlementaires et valider que le seuil de 185 est effectivement franchi.

Il lui faudra ensuite s’assurer que la proposition de loi est conforme à la Constitution et, notamment, qu’elle entre dans le champ de l’article 11. Celle-là a pour objet de faire d’Aéroport de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, tandis que celui-ci précise qu’un référendum peut avoir lieu sur la politique économique, sociale et environnementale de la France et les services publics qui y concourent. L’objet paraît donc conforme à la Constitution.

Enfin, il ne faut pas que la proposition de loi porte sur une disposition entrée en vigueur depuis moins d’un an. Or la « loi Pacte », actuellement en discussion au Parlement, tend précisément à permettre la privatisation d’ADP : cette loi devrait être définitivement adoptée cette semaine, le Sénat devant rejeter le texte demain et l’Assemblée nationale devant l’adopter définitivement jeudi.

Il pourrait dès lors être promulgué dans la foulée, avant que le Conseil n’ait rendu sa décision sur la recevabilité de la proposition de loi, rendant cette dernière irrecevable puisque portant alors sur une disposition en vigueur depuis moins d’un an.

Mais il est question d’une saisine du Conseil constitutionnel sur cette loi, auquel cas le temps jouerait en faveur des parlementaires. En effet, le Conseil dispose du même délai d’un mois pour statuer sur les deux textes, la proposition de loi et la loi Pacte, respectivement à compter de leur dépôt au Conseil. Or la première devrait lui être envoyée avant la seconde, le conduisant sans doute à la déclarer recevable avant que la loi Pacte ne soit promulguée.

Combien d’électeurs doivent soutenir l’initiative ?

S’agissant d’une initiative « partagée », les parlementaires doivent ensuite être soutenus par un dixième des électeurs inscrits. Il faudra donc qu’un peu plus de 4,7 millions d’entre eux signent la proposition de loi pour que la procédure puisse prospérer.

La période de recueil des soutiens dure neuf mois et elle s’ouvre dans le mois qui suit la déclaration de recevabilité de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel. Si l’élection présidentielle ou des élections législatives devaient se tenir pendant la période, elle serait alors suspendue et ne reprendrait qu’ensuite.

Les soutiens des électeurs sont recueillis sous forme électronique, ce qui en fait l’un des rares mécanismes de démocratie numérique de la Ve République. Ils sont recueillis par le ministère de l’Intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et c’est donc au ministère de prévoir les mécanismes garantissant la fiabilité de leur recueil.

Une fois adressé, un soutien ne peut être retiré.

Une fois les soutiens recueillis, le référendum aura-t-il lieu ?

4,7 millions d’électeurs, ce n’est pas une mince affaire, surtout sur un sujet technique. Mais à supposer que le seuil soit atteint, dans le délai de neuf mois (la nouveauté pouvant susciter un entrain démocratique), le référendum n’aura pas automatiquement lieu pour autant.

L’article 11 de la Constitution laisse un délai de six mois au Parlement pour examiner le texte, le délai étant suspendu entre deux sessions ordinaires. L’examiner ne signifie pas l’adopter, mais le Parlement désigne bien les deux assemblées. Par conséquent, il suffit que la proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’une et l’autre des deux chambres, quitte à être rejetée en séance, pour que le référendum n’ait pas lieu.

Le Gouvernement pouvant disposer librement de la moitié de l’ordre du jour parlementaire, il pourra ainsi inscrire le texte. En admettant qu’il l’inscrive pour en demander le rejet, cette démarche apparaîtra alors clairement comme un moyen d’éviter le référendum.

Quand le référendum pourrait-il alors avoir lieu ?

À l’inverse, si le texte n’est pas examiné dans ce délai de six mois par les deux assemblées, alors le référendum devra être organisé.

En définitive, si le Conseil constitutionnel est saisi dans les prochains jours, s’il déclare la proposition recevable début mai, si la période de recueil des soutiens s’ouvre le 1er juin et si elle se clôt le 28 février 2020, si le Conseil constitutionnel déclare en mars 2020 que les soutiens ont été recueillis et si les deux assemblées n’ont pas examiné le texte avant décembre 2020 (car les mois de juillet, août et septembre ne comptent pas dans le calcul du délai de six mois), alors le référendum pourra être organisé en janvier ou février 2021, au mieux.

Cela fait beaucoup de « si »… Mais le processus laisse aux groupes parlementaires soutenant cette initiative presque deux ans pour occuper l’espace politique et médiatique, en opposition à une politique voulue par le Gouvernement. Une belle tribune.

 

Cassure

Le contexte social actuel fait parler des casseurs, mais c’est une cassure qui en ressort.

Les casseurs frappent. Ils frappent les forces de l’ordre. Ils frappent les vitrines et les voitures. Ils frappent mêmes les passants ou les manifestants. Et ils frappent les esprits, naturellement.

Cependant, ce qui marque le plus, c’est la cassure : celle à laquelle le quinquennat d’Emmanuel Macron est confronté, depuis juillet 2018. Car tout part de là : alors que son élection avait redonné confiance aux Français, le Président de la République tangue, menaçant même de chavirer.

Grâce à sa légitimité issue des urnes et à la verticalité qu’il a voulu rétablir, il a pu faire adopter certaines réformes auxquelles d’autres s’étaient heurtés. Il en est ainsi de la réforme du droit du travail par ordonnances, de la réforme de la SNCF selon la même voie, de la loi antiterrorisme aux allures ultra sécuritaires. Toutes ont été adoptées malgré une contestation, largement contenue.

Le Président de la République voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il est contraint de céder

C’est par l’intérieur même de la maison Élysée que l’autorité du Chef de l’État a d’abord été écorchée. L’affaire Benalla n’a pas seulement montré qu’il était mal entouré, mais aussi qu’il tentait de manœuvrer. Et mal, qui plus est. C’est cela, sans doute, qui est apparu le plus grave aux yeux des Français : alors qu’Emmanuel Macron devait incarner le « nouveau monde », avec des pratiques politiques renouvelées, ce sont bien les pires manœuvres de l’ancien monde qui sont réapparues, depuis les tentatives d’étouffer l’affaire jusqu’aux pressions à l’égard d’institutions.

Désormais, c’est la rue qui tente de faire vaciller le pouvoir. Si le procédé est classique, sa durée et sa violence sont exceptionnelles. Cela s’explique surtout par l’aspect totalement déstructuré et largement horizontal du mouvement des « Gilets jaunes », qui rend difficile tant le dialogue que la canalisation des manifestations. La contestation pourrait d’ailleurs encore s’intensifier, en étant relayée par d’autres, qui demeurent actuellement latentes : les lycéens, les routiers, les agriculteurs et, pourquoi pas, demain, les professionnels de santé ou de la justice, voire ensuite l’ensemble des agents publics, s’ils sont la cible de mesures vouées à contrebalancer des dépenses sociales nouvelles.

Le Président de la République est ainsi confronté aux limites de sa pratique du pouvoir : il voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il sera contraint de céder. Car les solutions demeurent limitées.

Un référendum ? Encore faudrait-il savoir sur quoi et si cela entre dans le champ de l’article 11 de la Constitution. Mais ce serait suicidaire, en tout état de cause, car la réponse ne serait pas donnée à la question posée mais à celui qui la pose et le contexte politique n’est pas favorable au Président de la République.

Une dissolution ? Ce serait sans doute excessif et particulièrement risqué, pour les mêmes raisons. La République en marche ne bénéficie plus, aujourd’hui, du même entrain qu’en juin 2017, dû à la victoire à la présidentielle et risquerait fortement de perdre la majorité ou, a minima, de la voir sérieusement atténuée.

Un changement de Premier ministre ? Ce serait se tromper de cible, en l’espèce, car les manifestants réclament ouvertement la démission du Chef de l’État, non celle du Chef du Gouvernement. D’autant plus qu’il est probable qu’après les échéances électorales à venir, européennes ou municipales, un tel changement s’impose : renvoyer Édouard Philippe dès aujourd’hui serait se priver d’une alternative d’ici quelques mois.

Un changement de Gouvernement ou un remaniement ? Encore un… Depuis les dix-neuf mois qu’il est en fonction, le Gouvernement Philippe a déjà été changé et remanié de nombreuses fois, parfois après des départs fracassants, comme en août ou octobre 2018. Deux remaniements en l’espace de deux mois, c’est trop : et l’autorité du Chef de l’État serait ébranlée encore davantage.

Les députés de gauche, quant à eux, ont déposé une motion de censure. Elle n’a évidemment aucune chance d’aboutir, mais constituera à la fois un instant politique et un test pour la majorité. Après les débats dans les deux assemblées de la semaine dernière, qui n’engageaient pas sa responsabilité, le Gouvernement devra répondre des annonces qui seront faites ce soir. Au-delà, lors du vote, il verra sur quelle majorité il peut encore compter. Rappelons que ne sont recensés que les votes favorables à la motion, donc ceux qui se prononcent expressément contre le Gouvernement. S’il est peu probable que tel sera le cas de députés membres du groupe majoritaire, c’est potentiellement plus incertain quant aux membres des groupes minoritaires qui sont supposés le soutenir.

Le champ des possibles demeure donc assez restreint pour l’Exécutif et le Président de la République, qui n’auront pas véritablement d’autres choix que de faire un pas symboliquement fort envers ceux qui revendiquent davantage de justice sociale, au risque, sinon, de voir la contestation se renforcer : au-delà des soubresauts de la vie institutionnelle et des modalités procédurales, ce sont des décisions et des résultats que le peuple attend.

La Ve République pourrait-elle vaciller, alors qu’elle serait à bout de souffle, comme on le dénonce parfois ? Vraisemblablement pas, car elle permet de surmonter des crises, comme elle l’a déjà prouvé. Et malgré ses 60 ans, l’âge de la retraite n’a pas sonné.

Mais Emmanuel Macron, lui, n’est pas la Ve République.

 

Les partis politiques : institutions cruciales pour la démocratie ?

Il s’agit d’une interview donnée pour le supplément Codes et Lois du Cahier Législatif, édité par LexisNexis. Elle est publiée avec l’aimable autorisation de LexisNexis et de sa Rédaction législation, que je remercie très sincèrement.

Vous pouvez télécharger ici l’intégralité du numéro où elle est parue.

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Rédaction Codes et Lois : De quelle manière les partis politiques peuvent-ils être à l’initiative de la loi ? Entre autres, l’élaboration des programmes électoraux constitue-t-elle une réelle contribution à l’élaboration de la loi ?

Jean-Philippe Derosier : En France, formellement et en tant que tels, les partis politiques ne disposent pas d’initiative législative. Cette dernière est constitutionnellement limitée au Premier ministre et aux parlementaires (article 39 de la Constitution), le cas échéant soutenus par des électeurs (article 11) et elle obéit à un cheminement précis, qui fut discuté lors du 3e ForInCIP, en 2017 et dont les travaux viennent de paraître (Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018).

 

Néanmoins, les partis politiques exercent ici un rôle crucial, au sens propre. Ils structurent la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. Cela vaut d’autant plus lorsque l’électeur ne connaît pas directement le ou les candidats. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Ainsi, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. C’est là qu’ils jouent leur rôle crucial, à la croisée des chemins. La loi est en effet la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient alors des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques et pragmatiques des projets et propositions de loi qui sont déposés.

En ce sens, les partis politiques sont à l’initiative de la réforme législative, davantage que de la loi elle-même. Cela est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a ainsi pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

CL : D’autres instances proches (think tank, clubs de réflexion…) ou des lobbies exercent une influence concurrente aux partis politiques sur la fabrique de la loi ? Plus grande ?

J.-Ph. D. : Les lobbies sont à la sphère socio-économique ce que les partis politiques sont à la sphère politique : les premiers structurent leur sphère tout autant que les seconds façonnent la leur. Toutefois, il y a une différence notable : la structuration des lobbies n’intervient qu’au niveau de l’offre, c’est-à-dire à l’égard des différents acteurs du monde socio-économique qui s’organisent en fonction de leurs intérêts, pour les faire valoir. Ils n’organisent pas, en tant que tels, l’accès aux fonctions électives.

Par conséquent, l’influence qu’ils exercent (et la remarque vaut tout autant à l’égard des think tanks) sur l’initiative et la fabrique de la loi est à la fois moindre et plus grande. Moindre, elle ne peut intervenir que par l’intermédiaire d’un parlementaire qui, s’il représente un parti politique, ne représente pas un lobby. Cela d’autant moins depuis que la loi Sapin 2 (de 2016) a réglementé l’activité de lobbying et que les lois sur la moralisation de la vie publique de 2017 ont restreint les possibilités pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil. Mais, plus grande, elle est ciblée par secteur d’activité et centre d’intérêt et non générale, à l’instar des partis. Dès lors, elle peut être plus puissante car les efforts pourront être concentrés sur les parlementaires sensibles à l’intérêt concerné et en mesure de le valoriser.

CL : Un mécanisme de consultation des partis politiques, semblable à celui des partenaires sociaux (prévu par l’article L. 1 du Code du travail), pour les associer directement au processus normatif dans les domaines les concernant plus spécifiquement aurait-il un sens ?

J.-Ph. D. : Indirectement, c’est déjà le cas. Dès lors que les partis politiques exercent ce rôle crucial précédemment décrit, les élus qui siègent au Parlement et qui votent les lois représentent certes la Nation, mais à travers une structuration partisane. Les partis sont donc également représentés au sein des institutions et associés au processus législatif. De plus, leur chef est très souvent lui-même membre du Parlement ou du Gouvernement, même si c’est moins systématique en France que dans d’autres pays. Actuellement, c’est le cas de La République en marche (Christophe Castaner est membre du Gouvernement), du Parti Socialiste (Olivier Faure est député), de l’Union des démocrates indépendants (Jean-Yves Jégo est député), de La France insoumise (Jean-Luc Mélenchon est député), du Parti Communiste (Pierre Laurent est sénateur). Les présidents des Républicains et du Modem n’y siègent pas en personne, mais leurs partis sont représentés par leurs vice-présidents. Ils sont donc étroitement associés à tous le processus législatif, que ce soit à travers la voix de leur direction ou, plus généralement, par celle du groupe parlementaire auquel ils correspondent.

Ce dernier nourrit ou, du moins, est supposé nourrir des liens étroits avec le parti, puisqu’il en constitue le relai institutionnel : réflexion et préparation relèvent du parti, fabrication et concrétisation échoient au groupe parlementaire. C’est donc à travers le groupe et ses membres que le parti politique peut exister institutionnellement. D’ailleurs, s’il n’en est pas toujours le président, le chef du parti dispose d’une place privilégiée au sein des réunions de groupe et, même lorsqu’il n’est pas formellement membre du Parlement, il est fréquent qu’il y participe.

Il serait donc superflu de formaliser une association des partis politiques à l’élaboration des lois qui les concernent. D’une part, parce qu’elle existe déjà, les partis étant vecteur de représentation, ils mettent en œuvre le principe énoncé à l’article 4 de la Constitution. D’autre part, parce que toutes les lois les concernent, qu’ils les soutiennent ou s’y opposent, dès lors qu’ils ont une vocation démocratique générale. Enfin, parce que les lois spécifiquement relatives aux partis sont rares et, en tout état de cause, via les responsables qui siègent au Parlement, ils se saisiront de la question.

CL : L’encadrement législatif des partis politiques (en particulier, les règles visant la moralisation et les moyens de financement des partis politiques) présentent-il des spécificités légistiques ? Participe-t-il comme d’autres à l’inflation normative générale qui caractérise les législations contemporaines ? Est-il affecté également par une forte instabilité ?

J.-Ph. D. : La législation afférente aux partis politiques, en France, est à la fois minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi conférant un statut spécifique aux partis politiques et qui réglementerait leur fonctionnement. C’est dû à une convergence de facteurs : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988  puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Il n’y a donc pas d’inflation législative dans ce domaine et c’est presque malheureux, car un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte sur les partis politiques (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Le seul exemple des primaires permet d’ailleurs de le souligner. On a vu que, lorsqu’elles tendent à se généraliser, elles peuvent avoir un contre effet néfaste sur le débat démocratique, en occupant trop largement la scène médiatique, en marginalisant les partis eux-mêmes au profit des seuls candidats, en étendant la campagne électorale, en faussant les scrutins des primaires (avec des électeurs qui se mobilisent à plusieurs reprises). Une réglementation sur ce sujet pourrait paraître délicate car elle porterait atteinte à la liberté des partis. Néanmoins, si une loi ne saurait imposer des primaires, car cela doit demeurer du libre choix partisan, dès lors qu’un parti entend y recourir et bénéficier, à ce titre, du concours de l’État (au moins par la mise à disposition de listes électorales, voire par la mise à disposition de locaux), l’État est légitime à imposer un cadre minimale, par exemple quant aux dépenses, quant aux dates des scrutins et de la campagne.

CL : Qu’attendez-vous de ce prochain Forum ?

J.-Ph. D. : Les récentes élections, en France, en Europe (Italie, Allemagne, Royaume-Uni) et dans le monde (États-Unis) ont montré à quel point, d’une part, l’offre politique est en mutation, avec la montée en force de mouvements populistes et, d’autre part, les partis politiques demeurent indispensables pour l’accès aux fonctions électives. Toujours fidèle à sa méthodologie originale, la science constitutionnelle, qui associe, à une analyse juridique, l’éclairage des acteurs institutionnels concernés, le prochain Forum offrira une réflexion sur l’état du droit des partis politiques, tel que confronté à cette évolution.

Alors que le droit des partis politiques paraît très hétérogène en fonction des pays membres du Forum, la réflexion commune soulignera les forces et les faiblesses des différentes législations ou de l’absence de législation. Plus précisément, cela éclairera les évolutions possibles et éventuelles de notre propre droit en cette matière.

Le 4e ForInCIP portera sur Les Partis politiques et se déroulera à Lille, les 22 et 23 juin 2018. Il reste encore quelques places, si vous souhaitez vous inscrire (inscription gratuite mais obligatoire).

Propos recueillis par Suany Mazzitelli et Lea Zaoui, JurisClasseur Codes et Lois – Droit Public et Droit Privé

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