À quand le dixième ?

Dès le premier billet publié après le second tour des élections législatives de 2017, La Constitution décodée interrogeait : Une majorité durable ? En effet, au lendemain de ce scrutin, une opposition avait résisté et une majorité était bien installée, mais la question essentielle devenait : pour combien de temps ?

On connaît la réponse aujourd’hui : un peu moins de trois ans.

La création de Écologie Démocratie Solidarité, le neuvième groupe parlementaire à l’Assemblée nationale, a été officialisée la semaine dernière. Composé de dix-sept députés (loin des cinquante-huit annoncés), sa création a scellé le départ de sept députés de plus du groupe majoritaire, le faisant passer sous le seuil de la majorité absolue de 289 députés.

Mais de toutes les conséquences que cette création engendre, ce n’est pas là la plus importante.

La perte de la majorité absolue est plus symbolique que problématique, mais devient stratégique pour le premier allié de la majorité

D’abord, la perte de la majorité absolue doit être relativisée car elle est minime. Avec 288 députés, La République en marche bénéficie encore d’une majorité imposante. Cette perte est plus symbolique que problématique, tant que le cumul des oppositions, lui, ne s’approche pas des 289 voix.

Ensuite, elle était attendue et prévisible, tant la majorité actuelle est hétéroclite et hétérogène. On remarque d’ailleurs que c’est à chaque sujet clivant que des départs se sont produits. La crise majeure que nous traversons ne pouvait pas laisser la majorité totalement indemne.

Enfin, la création de ce nouveau groupe facilitera la gestion politique du groupe majoritaire, à la différence du maintien, en son sein, de députés dissidents ou « frondeurs », comme on les appelle désormais. En effet, l’une des difficultés connues par la majorité de la précédente législature était l’impossibilité de dénombrer clairement les frondeurs, au sein du groupe majoritaire. Dès lors qu’ils constituent un nouveau groupe, leur position et leur nombre sont clarifiés.

En revanche, cette création emporte d’autres importantes conséquences.

D’une part, François Bayrou, qui considérait déjà avoir fait du « candidat Emmanuel » le « Président Macron », grâce à son soutien (entre autres, certes), se sent pousser des ailes. Si la perte de la majorité absolue demeure plus symbolique que problématique, elle devient stratégique pour le premier parti allié de la majorité. Ainsi, la présence médiatique du Président du MoDem ces derniers jours n’est pas tant due à ses nombreuses idées sur la gestion de la crise, qu’à l’utilité de se rappeler au bon souvenir d’un Président de la République qui pourrait prochainement avoir besoin de lui… non sans monnaie d’échange. Ou quand la question de la proportionnelle pourrait revenir dans le débat (vraisemblablement sans grand espoir de succès).

D’autre part, cette semaine aura (enfin) lieu le débat parlementaire sur le recours à l’application « StopCovid » : mercredi après-midi à l’Assemblée nationale et mercredi soir au Sénat. Le débat sera suivi d’un vote et il donnera la première occasion à ce nouveau groupe de se positionner vis-à-vis du Gouvernement, alors qu’il assure ne pas être dans l’opposition. Mais, « en même temps », certains de ses membres ont exprimé de sérieuses réserves quant au recours à cette application de traçage numérique.

Enfin, l’envie d’émancipation pourrait être contagieuse. Ainsi, un nouveau courant est créé au sein de la majorité. Baptisé « En commun » – sans lien aucun avec le slogan de campagne de la gauche aux élections municipales… –, il réunit quarante-six députés désireux de créer une « troisième voie », entre le maintien dans la majorité et le départ.

Parallèlement, on apprend ce matin que l’alliance entre « Agir » (réunissant des députés du centre droit soutenant le Gouvernement) et l’UDI, vouée à sécuriser la présence de Franck Riester au Gouvernement, pourrait prochainement vaciller, alors que Jean-Christophe Lagarde (président de l’UDI) continue de refuser de s’inscrire pleinement dans la majorité.

Sur le plan politique, tout cela s’explique par le climat de crise actuelle et les échéances électorales, présentes et futures, qui imposent aux responsables politiques de se démarquer pour exister : il faut compter ses forces pour espérer ensuite pouvoir peser. C’est assez classique.

Mais sur le plan institutionnel, un tel éclatement du nombre de groupes parlementaires rend la gestion délicate : présence des différents groupes dans les instances représentatives (bureau, commissions, délégations, etc.), questions au Gouvernement, droit de tirage, etc.

Ici, la cause est simple : l’abaissement du seuil de création d’un groupe à 15 députés (et 10 sénateurs dans l’autre assemblée), ce qui rend une telle formation particulièrement aisée. Certains invoqueront l’argument démocratique, le pluralisme et la liberté partisane pour préserver cette facilité. Pourtant, les mêmes arguments plaideraient pour une élévation de ce seuil, au nom de la lisibilité démocratique et de la structuration partisane.

Le morcellement partisan n’a rien de bon pour l’efficacité de la démocratie. Surtout, il emporte un manque de clarté pour les citoyens qui, in fine, en pâtissent. Pour l’éviter, la clarification doit être encouragée d’abord au sein même du Parlement, en contraignant qu’un groupe parlementaire ne puisse être créé que s’il est effectivement représentatif et fédérateur : quelques groupes aux différences marquées, mais qui savent débattre en leur sein, valent bien mieux qu’une multitude de formations aux identités incertaines, fluctuantes et, surtout, opportunistes.

Assumer pour avancer

Alors que les premières QPC (questions prioritaires de constitutionnalité) arrivent au Conseil d’État à propos de la constitutionnalité du report du seul second tour des élections municipales, que l’on a déjà dénoncé comme inconstitutionnel, l’Exécutif accélère la cadence.

D’une part, une ordonnance et un décret permettent que les équipes municipales élues dès le premier tour du 15 mars prennent leurs fonctions et soient investies cette semaine et la semaine prochaine. Ce sera la fin de cette période bancale de transition où des élus battus restaient en fonction, non seulement pour gérer les affaires courantes, selon l’usage, mais aussi pour régler la crise sanitaire, ce qui n’est pas une petite affaire et n’a rien de courant.

D’autre part, initialement prévu pour le 23 mai, l’avis du Conseil scientifique éclairant la décision d’organiser ou non le second tour avant la fin du mois de juin dans les communes où il est nécessaire (un peu moins de 5 000) devrait être rendu dès lundi 18 mai. Le lendemain, Matignon devrait réunir les Maires, avant d’organiser, dans la semaine, un débat suivi d’un vote à l’Assemblée nationale et au Sénat. Une façon d’impliquer la représentation nationale dans une décision délicate, ce qui parait sain, mais aussi une façon de la prendre au piège, en se défaussant sur elle.

Un report des municipales serait un échec terrible pour le Gouvernement, qui s’est obstiné à maintenir le premier tour du 15 mars

On se souvient dans quel contexte le premier tour a été organisé et maintenu : volonté du Président de la République de le reporter contre volonté du Président du Sénat, des Présidents des groupes LR à l’Assemblée et au Sénat et, surtout, du Premier ministre, de le maintenir ; messages contradictoires entre « On ferme tout le pays », le samedi 14 mars au soir et « Allez voter », le dimanche 15 mars ; abstention record ; confinement général et report du second tour le mardi 17 mars ; contaminations et même décès dans les semaines qui ont suivi, sans que le lien de causalité directe puisse être établi, à ce jour.

L’organisation du second tour est donc on ne peut plus délicate et la décision en revient au seul Gouvernement, qui convoque les électeurs. Mais, pour éviter d’endosser seul la responsabilité d’une autre crise politique, voire sanitaire, il préfère impliquer et obtenir la bénédiction du Parlement. Ce dernier et, en particulier, les oppositions ne sont pas dupes et voient clair dans le jeu de l’Exécutif, tout en étant pris au piège car nombre d’élus et de candidats du terrain veulent en finir avec cette séquence électorale.

L’enjeu est donc majeur et le risque réel, pour le Gouvernement et pour tous les partis politiques.

Conformément à ce que prévoit la loi du 23 mars 2020, qui a tenu compte de l’avis du Conseil d’État mais qui ne préjuge pas d’une décision ultérieure du Conseil constitutionnel qui remettrait tout en cause, un nouveau report au-delà du mois de juin imposerait de réorganiser l’ensemble des opérations électorales, premier et second tours. Ce serait un échec terrible pour le Gouvernement, qui a maintenu le premier tour du 15 mars, car ce dernier serait purement et simplement annulé, dans les communes où un second tour est nécessaire. Mais ce ne serait pas la seule conséquence.

D’abord, de nombreuses petites listes n’auraient pas les moyens financiers de mener une nouvelle campagne électorale. Pourtant présentes le 15 mars, elles seraient de facto éliminées du débat démocratique lors de la nouvelle élection, à moins d’une aide financière de l’État.

Ensuite, en période de récession économique, il est impératif que les équipes municipales soient désignées au plus vite afin de relancer de nombreux chantiers et maintenir le niveau de la commande publique. Or rien ne sera entrepris ou poursuivi tant que les nouvelles équipes ne seront pas élues.

De même, sur le plan politique, les élections municipales sont devenues une véritable épine dans le pied du Gouvernement et de sa majorité, tant en raison des mauvais résultats du premier tour que des conséquences sanitaires de son maintien. Alors qu’une défaite est désormais très probable et que son deuil est fait, afin de passer à une nouvelle séquence et de reconquérir son électorat pour obtenir son soutien à l’égard des futures réformes et en vue des prochaines échéances électorales (départementales et régionales de 2021, mais aussi présidentielle et législatives de 2022), il faut que cette séquence électorale municipale soit achevée.

Enfin, un report du scrutin municipal après l’été (à l’automne ou en mars prochain) imposerait de reporter également les élections sénatoriales, prévues en septembre. Pour cela, il faut une loi organique, votée avec l’accord du Sénat : ce dernier détiendrait donc la clef de la nouvelle date de son propre renouvellement, mais aussi de celle des élections municipales ainsi reportées, l’une n’allant pas sans l’autre. Or ce serait sans doute assez pénible et un aveu de faiblesse pour le Gouvernement (déjà en difficulté dans la gestion de la crise sanitaire) et de sa majorité (avec le départ de poids lourds et la constitution d’un nouveau groupe à l’Assemblée nationale), de devoir ainsi composer avec le Sénat, qui n’est pas disposé à lui faire de cadeaux.

Tout plaide donc pour organiser ce second tour le 21 ou le 28 juin. Mais le risque est grand et les interrogations nombreuses.

En effet, comment organiser une campagne en préservant les critères sanitaires en vigueur ? Comment encourager la participation au vote, tout en maintenant un discours de vigilance face au virus ? Les conséquences seraient dramatiques si une « nouvelle vague » devait démarrer au lendemain de ce second tour, pour le Gouvernement, dont plusieurs membres font déjà l’objet de plaintes devant la Cour de justice de la République ainsi que, surtout, pour l’ensemble de la population, si elle devait affronter de nouveaux malades, de nouveaux décès et un nouveau confinement.

C’est un véritable casse-tête pour l’Exécutif, qui n’a d’autre choix que de prendre ses responsabilités : assumer pour avancer.

État d’urgence sanitaire et libertés en mauvaise santé

Ce billet est initialement paru sous forme de tribune sur Marianne.net, le 28 mars 2020 

L’état d’urgence sanitaire est désormais en vigueur en France, pour une durée de deux mois, du fait de la loi du 23 mars 2020. Il vient conférer une base légale à l’ensemble des mesures qui ont été prises pour faire face à l’épidémie de Covid-19, dont le confinement décrété à compter du 17 mars à 12 heures, alors même que cela ne paraissait pas indispensable. En effet, dimanche 22 mars, le Conseil d’État a rendu une ordonnance  dans laquelle il retient que « le Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, telle une épidémie avérée, comme celle de covid-19 que connaît actuellement la France ».

Cet état d’urgence sanitaire n’est donc pas tant destiné à conférer une telle base légale qu’à renforcer les mesures qui pourront être prises.

Il s’agit d’un nouvel état d’exception, inspiré de l’état d’urgence « sécuritaire », déclenché et modernisé après les attentats du 13 novembre 2015. Mais, similaire dans son appellation et son déclenchement (par décret en Conseil des ministres), il s’en éloigne nettement par son régime, avec des mesures encore plus attentatoires aux droits et libertés.

Il est indispensable qu’en cette période troublée, le Parlement continue de fonctionner

D’abord, les raisons justifiant qu’il soit activé sont aussi larges que floues : « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». Tel pourrait ainsi être le cas de l’épidémie de grippe saisonnière, dont plusieurs milliers de personnes meurent chaque année. Une mention plus précise aurait donc été nécessaire, telle une catastrophe sanitaire « exceptionnelle », qui met en péril la santé « et la vie » de la population, ou encore qui, par « son ampleur », menace de dépasser les capacités des services de santé : seraient alors exclues les épidémies pour lesquelles on dispose déjà d’un vaccin ou dont le traitement peut être assuré dans le cadre du fonctionnement normal des services en question.

Ensuite, la prorogation de l’état d’urgence sécuritaire au-delà de douze jours requiert une loi, tandis que le Parlement ne doit intervenir pour proroger l’état d’urgence sanitaire qu’au terme d’un délai d’un mois. Ainsi, pendant un mois, l’Exécutif a toute latitude pour agir en vertu de cet état d’exception, sans que le Parlement puisse lui reprocher d’y avoir recours et y mettre un terme, ou sans qu’un débat démocratique sur le déclenchement d’un tel régime attentatoire aux libertés ne soit organisé.

Mais la plus grande différence concerne les très nombreux pouvoirs conférés au Premier ministre, qui sont tous des pouvoirs généraux, alors que l’état d’urgence sécuritaire prévoit, pour l’essentiel, des pouvoirs individuels. La différence est de taille car, au-delà du nombre de personnes concernées, une mesure individuelle doit être dûment motivée, ce qui n’est pas le cas d’une mesure générale. Une fois l’état d’urgence sanitaire déclenché, le Premier ministre peut prendre des mesures générales (sur tout ou partie du territoire) de restrictions de la circulation, de confinement à domicile, « sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé » (ce qui est donc plus restrictif encore que le confinement actuel), de fermeture provisoire d’établissements recevant du public, de limitation ou d’interdiction de réunion, ou toute autre mesure nécessaire et limitant la liberté d’entreprendre. Le champ de compétence est extrêmement vaste.

Malgré tout, la loi a prévu deux moyens de contrôle : c’est un moindre mal.

D’une part, les recours en référé (liberté et suspension) devant le juge administratif demeurent actifs. En particulier, en matière de référé liberté (en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale), le juge doit statuer en 48 heures. Encore faudra-t-il qu’il puisse se réunir, en dépit des circonstances actuelles.

D’autre part, la loi prévoit que l’Assemblée nationale et le Sénat sont informés « sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire » et qu’ils peuvent « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ». Il est en effet indispensable qu’en cette période troublée, le Parlement continue de fonctionner, qu’il poursuive son travail de contrôle et suive toutes les mesures qui seront prises au cours de cette période.

Il est compréhensible que la crise sanitaire requière des adaptations, y compris au sein de nos institutions, sans déboucher, cependant, sur leur interruption ou quasi-interruption. Il ne serait pas admissible que des mesures générales soient prises au sein des assemblées pour limiter, de façon coercitive, le nombre de députés et de sénateurs présents au Parlement. Une telle mesure ne peut résulter que d’une bonne entente entre les groupes, non d’une obligation à leur égard : les parlementaires sont chez eux au Parlement et ils doivent pouvoir s’y rendre pour accomplir leur mission de représentants de la Nation.

D’ailleurs, une mission d’information a été créée à l’Assemblée nationale, présidée par Richard Ferrand : c’est judicieux, mais aussi douteux, car l’on connaît, depuis l’affaire « Benalla », la clémence de la majorité envers le Gouvernement et, surtout, cette démarche pourrait empêcher que ne soit constituée, plus tard, une commission d’enquête sur la crise sanitaire actuelle.

Un suivi comparable va être entrepris au Sénat. Gageons qu’il sera plus impartial, tout en étant à même d’interpeller les pouvoirs publics et, notamment, le Gouvernement sur les éventuels excès en matière de libertés publiques individuelles. Que l’état d’urgence sanitaire ne soit pas fatal à nos libertés et à l’État de droit !