Bonnes (ré)solutions

À tous les lecteurs de La Constitution décodée, je souhaite une excellente année 2020 : qu’elle soit une année 20/20 et vous apporte le bonheur, la bonne santé et les succès que vous escomptez !

La coutume veut que l’on accompagne l’entrée dans la nouvelle année de bonnes résolutions. Parmi celles auxquelles souscrit l’auteur de ces lignes, il y a la volonté d’assumer avec fierté et dignité la fonction de Président du Comité scientifique que m’a confiée, depuis le 1er janvier 2020, le Réseau mondial de Justice électorale (RMJE), en veillant à promouvoir l’excellence scientifique en matière de justice électorale et de démocratie.

À l’inverse, il n’y a pas celle de renoncer au regard critique sur l’actualité constitutionnelle, politique et parlementaire… dans laquelle on peut constater que le Gouvernement, lui, ne semble pas vouloir sacrifier à cette coutume. Pourtant, une bonne résolution aurait été d’avoir davantage d’égards pour le Parlement.

La réforme des retraites passe par la loi : ce devrait être au Parlement de la discuter et de l’adopter

Le Premier ministre a formulé diverses annonces quant à la réforme des retraites, dans l’espoir de résoudre un conflit social qui détient désormais le record de longévité. Il ne s’agit pas d’en discuter le fond, mais davantage la forme et, surtout, d’évoquer la stratégie retenue.

Plusieurs syndicats ont souligné que le Premier ministre renonçait à l’âge pivot à 64 ans. Or c’est inexact : s’il y renonce, ce n’est que temporairement. Ce n’est qu’un jeu de dupes, permettant de donner satisfaction à certains partenaires sociaux pour lesquels renoncer à cette mesure était une condition de la reprise des négociations.

Le retrait de la mesure pourrait devenir définitif, à la condition cependant, pour les syndicats, de trouver une solution garantissant un système financièrement équilibré, à compter de 2027. Et à la condition supplémentaire que la solution proposée n’entraîne « ni baisse des pensions pour préserver le pouvoir d’achat des retraités ni hausse du coût du travail pour garantir la compétitivité de notre économie ».

Bon courage ! Le chemin d’une solution alternative paraît étroit. Il est vrai qu’il reste possible à tracer et c’est une manière stratégiquement habile de sortir de la crise actuelle. Le Gouvernement va dans le sens des attentes des partenaires sociaux « et, en même temps », il ne renonce pas définitivement à sa mesure.

Mais ce n’est que reculer pour mieux sauter. Voire sauter davantage.

Car faute de solution alternative trouvée, non seulement l’âge pivot reviendra à 64 ans mais, en plus, il sera adopté par ordonnance, coupant court à tout débat parlementaire.

C’est précisément là que le Gouvernement se trompe de stratégie. Puisque la réforme des retraites passe par la loi, ce devrait être au Parlement de la discuter et de l’adopter.

Le Premier ministre dispose certes de l’initiative des lois et, à ce titre, il a la charge d’élaborer un projet, à partir des négociations qu’il aura préalablement menées et en arbitrant les éventuels points de désaccord.

Mais ce devrait être ensuite au Parlement de débattre de la réforme, en poursuivant, si nécessaire, les échanges avec les partenaires sociaux, qui peuvent être entendus par le rapporteur du texte et par la ou les commissions saisies. Le débat parlementaire permettrait un échange d’arguments en un lieu adapté, prévu à cet effet, selon une procédure démocratique et transparente, destinée à aboutir à un texte amendé et amélioré, satisfaisant pour le plus grand nombre et adopté par la représentation nationale. L’une des vertus des textes adoptés avec un tel soin est souvent la pérennité : n’est-ce pas l’intention des initiateurs de ce projet ?

Le Gouvernement ne serait pas dépourvu de toute marge de manœuvre puisqu’il dispose de la majorité, mais devrait effectivement composer avec elle. La majorité, en plus de s’honorer d’une telle implication,  pourrait infléchir les choix de l’Exécutif et parfaire le texte. L’opposition pourrait faire entendre sa voix. Celle des partenaires sociaux y serait entendue et relayée par les parlementaires qui soutiennent leur cause.

Pour cela, il faut du temps. Mais quelle urgence y a-t-il à faire adopter une loi qui ne déploiera ses effets que dans plusieurs années ?

Comme c’est trop souvent le cas désormais, le Parlement est marginalisé alors qu’il y aurait tant à gagner à l’associer pleinement au processus de réforme. Pis, le Gouvernement a annoncé que le texte serait examiné selon la procédure accélérée, alors qu’aucune urgence n’est avérée… sauf peut-être celle de se débarrasser au plus vite de ce qui plombe la popularité de la majorité.

D’autant plus qu’Édouard Philippe a annoncé que les résultats des concertations sur l’équilibre du financement seront intégrés au projet de loi en deuxième lecture, en avril. En plus de la difficulté de devoir respecter, alors, les exigences de la procédure parlementaire, interdisant tout ajout qui ne présente pas de lien direct avec une disposition encore en discussion, on s’étonne d’une promesse d’une deuxième lecture, avec engagement de la procédure accélérée car l’objectif de celle-ci est précisément d’éviter celle-là (ainsi que les délais contraints par la Constitution).

Confier au Parlement le soin de discuter et adopter effectivement les lois n’est pas original, mais peut constituer parfois une bonne solution, au point de s’élever en bonne résolution. Tous n’y souscrivent pas.

Treize

Treize. Un chiffre qui porte chance pour les uns, malheur pour les autres. 

C’est aussi le nombre de fonctions qu’a finalement déclarées Jean-Paul Delevoye à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), lui valant de passer en un rien de temps de membre à ancien membre du Gouvernement.

L’affaire est assez singulière.

D’abord, est dénoncée une omission dans sa déclaration d’intérêts à la HATVP, et non des moindres : sa fonction d’administrateur de l’Institut de formation de la profession de l’assurance. Quoique bénévole, cette activité le place en position de conflit d’intérêts potentiel, car les entreprises du secteur sont susceptibles d’augmenter les ventes de leurs produits d’épargne retraite.

Ensuite, on découvre qu’il exerce une activité professionnelle, en demeurant président du think tank Parallaxe. Il touchait une rémunération de 5368€/mois. Cette fois, l’activité était bien déclarée mais un tel cumul est expressément prohibé par l’article 23 de la Constitution. Cependant, si l’interdiction est posée par la Constitution, elle ne connaît aucune sanction directe, encore moins de niveau pénal. Il faut dire que très fréquemment, les personnes nommées au Gouvernement sont soit des parlementaires (et ils sont alors automatiquement remplacés de façon temporaire), soit des fonctionnaires (et ils sont alors automatiquement placés en détachement), soit encore des élus locaux (et, dans ce cas, le cumul est autorisé, malheureusement). S’ils exercent une activité professionnelle privée, ils prennent généralement le soin de démissionner, ne serait-ce que parce qu’ils n’ont plus matériellement le temps de l’affronter.

Il faut distinguer les personnes et les fonctions : les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. La préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières

Enfin, « de lui-même », il corrige sa déclaration initiale à la HATVP et reconnaît exercer treize activités, toutes (ou presque) de façon bénévole. Il est alors facile de minimiser les méfaits de M. Delevoye : les activités rémunérées ont été déclarées, les activités bénévoles n’ont pas être déclarées, sauf si elles sont « susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts », ce qui peut donner lieu à une interprétation subjective, la correction a été opérée « rapidement », les démissions l’ont été tout autant.

Mais il y a une triple difficulté, rendant le départ du Gouvernement inéluctable. L’omission de déclaration est constitutive d’un délit, la Constitution a été ouvertement violée, le conflit d’intérêts paraissait avéré, de surcroît par le porteur d’une réforme qui anime un conflit social de grande ampleur et qui ne paraît pas se résorber.

Comme on l’a déjà souligné, il faut opérer une distinction nette et précise entre les personnes et les fonctions. Les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. Mais la préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières.

Il est donc sain que M. Delevoye et, au-delà, la majorité actuelle en prennent désormais conscience, même si cette dernière nous avait habitués à d’autres procédés, dont elle a peut-être tiré les leçons… 

Cependant, cela renseigne aussi sur l’architecture de cette majorité. François de Rugy, auquel on peut reprocher une pratique assez personnelle de la déontologie, mais non d’avoir violé clairement la loi et la Constitution, a été rapidement poussé vers la sortie. Rappelons qu’il n’est pas un soutien de la première heure du Président de la République, qu’il avait même concouru à la Primaire socialiste dont il a ensuite violé les règles (même s’il n’est pas le seul) et qu’il était un soutien politique assez marginal.

À l’inverse, Richard Ferrand, Président de l’Assemblée nationale, quatrième personnage de l’État, est mis en examen. Pour autant, il ne démissionne pas du perchoir, entachant ainsi une fonction dont la dignité réclamerait que son titulaire soit irréprochable. Mais il est un soutien de la toute première heure du Chef de l’État, qui demeure essentiel.

Jean-Paul Delevoye était un pilier de la majorité, d’autant plus qu’il portait une réforme primordiale. Il est pourtant poussé vers la sortie. Un mauvais esprit pourrait penser que cela n’est pas dû aux conflits d’intérêts eux-mêmes, mais davantage au conflit social actuel, que cette démission pourrait contribuer à résorber.

Et La Constitution décodée a parfois mauvais esprit…

*

Non parce qu’elle fait grève, mais davantage parce que comprendre le simulateur des retraites proposé par le Gouvernement requiert ascèse et concentration, La Constitution décodée se retire quelques semaines.

À tous ceux qui me font l’honneur de lire ce blog, je souhaite d’excellentes fêtes de fin d’année !

Le prochain billet paraîtra le 13 janvier.

Le million !

1 000 500.

C’est le nombre de soutiens exprimés au référendum d’initiative partagée et confirmés par le Conseil constitutionnel, à la date du 4 décembre 2019.

Cette procédure a été initiée, rappelons-le, à la veille de l’adoption définitive de la « Loi Pacte », dont l’un des objectifs était de permettre la privatisation d’Aéroports de Paris. Elle prend la forme d’une proposition de loi, déposée par 248 parlementaires (députés et sénateurs), déclarée recevable par le Conseil constitutionnel le 9 mai 2019, non sans susciter une certaine agitation. La proposition de loi elle-même tend à faire d’Aéroports de Paris un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946, imposant alors sa nationalisation.

Un million de soutiens, c’est beaucoup. Mais c’est encore largement trop peu.

En effet, pour être validé, le référendum d’initiative partagée requiert le soutien d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales soit, selon la décision même du Conseil constitutionnel, 4 717 396. Ces soutiens doivent être recueillis avant le 13 mars 2020, soit dans tout juste trois mois.

Autant le dire d’emblée : alors que moins d’un quart des soutiens nécessaires ont été confirmés et, sauf sursaut fort improbable, ce nombre ne sera pas atteint.

Si la volonté du chef de l’État était réellement de renforcer la vie démocratique, il convoquerait un référendum dès à présent

Mais un million, c’est déjà beaucoup. D’abord, bien qu’il s’agisse d’un référendum, le sujet (le statut d’Aéroports de Paris) demeure circonscrit et technique. Il ne passionne guère les foules et ne suscite pas davantage l’enthousiasme des conversations de comptoir. Or, s’il en existe plusieurs, des initiatives qui réunissent plus d’un millions de soutiens officiels (pétitions, primaires, etc.) demeurent peu nombreuses.

Ensuite, les initiateurs du processus (tous les partis d’opposition) ne peuvent compter ni sur l’appui du Gouvernement ni sur celui de puissants lobbies, qui les aideraient à mobiliser des soutiens. Au contraire, le Gouvernement fait tout pour empêcher que l’initiative aboutisse, de l’absence de publication quotidienne des chiffres au refus de campagne audiovisuelle, qui permettrait de sensibiliser l’électorat à cette première démocratique, en passant par la complexité du système de recueil des soutiens.

Enfin, ce seuil d’un million de soutiens, d’abord symbolique, est celui que le Président de la République proposait de retenir, dans une version révisée de cette procédure d’initiative partagée.

En effet, le projet de loi constitutionnelle, déposé le 29 août 2019 sur le bureau de l’Assemblée nationale, mais qui n’a pas encore fait l’objet d’un examen en commission (et qui ne le fera sans doute jamais), prévoit d’assouplir les conditions formelles requises pour enclencher un référendum d’initiative populaire. Son article 9 dispose ainsi, notamment, que le nombre de soutiens nécessaires est d’un million.

Si la volonté du chef de l’État était donc réellement de renforcer et rénover la vie démocratique, il pourrait prendre acte dès à présent du franchissement du seuil qu’il propose de retenir, puis convoquer un référendum comme l’article 11 de la Constitution l’y autorise.

Le geste serait fort et pourrait même se retourner contre les instigateurs eux-mêmes, tant l’on sait que les référendums mobilisent très faiblement l’électorat.

Pourtant, il ne le fera pas.

D’une part, ce serait malgré tout donner satisfaction à l’opposition et le pari demeurerait risqué, car le résultat ne peut être connu à l’avance.

D’autre part, entre réforme des retraites, contestations sociales, élections municipales et bon nombre d’autres sujets, l’Exécutif et, en particulier, le chef de l’État, n’entend pas se préoccuper davantage du statut d’Aéroports de Paris. Il lui est bien plus confortable, sur ce point, de laisser la procédure courir jusqu’à son terme et se terminer vraisemblablement sans davantage de débat.

Enfin, ce seuil d’un million d’électeurs prévu par la révision constitutionnelle est équilibré par de nombreuses autres mesures, à commencer par l’impossibilité d’organiser un tel référendum d’initiative partagée sur un objet identique à une disposition en cours de discussion au Parlement, prenant ainsi acte de ce que firent les parlementaires à l’origine de la présente initiative.

Malgré tout, même si la procédure ne prospère pas davantage, elle aura un mérite essentiel : démontrer tout à la fois l’inefficacité du mécanisme actuel et la nécessité de le réformer afin de garantir que les voix démocratiques d’un millions (au moins) de citoyens puissent être entendues.