Les partis politiques : institutions cruciales pour la démocratie ?

Il s’agit d’une interview donnée pour le supplément Codes et Lois du Cahier Législatif, édité par LexisNexis. Elle est publiée avec l’aimable autorisation de LexisNexis et de sa Rédaction législation, que je remercie très sincèrement.

Vous pouvez télécharger ici l’intégralité du numéro où elle est parue.

*

Rédaction Codes et Lois : De quelle manière les partis politiques peuvent-ils être à l’initiative de la loi ? Entre autres, l’élaboration des programmes électoraux constitue-t-elle une réelle contribution à l’élaboration de la loi ?

Jean-Philippe Derosier : En France, formellement et en tant que tels, les partis politiques ne disposent pas d’initiative législative. Cette dernière est constitutionnellement limitée au Premier ministre et aux parlementaires (article 39 de la Constitution), le cas échéant soutenus par des électeurs (article 11) et elle obéit à un cheminement précis, qui fut discuté lors du 3e ForInCIP, en 2017 et dont les travaux viennent de paraître (Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018).

 

Néanmoins, les partis politiques exercent ici un rôle crucial, au sens propre. Ils structurent la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. Cela vaut d’autant plus lorsque l’électeur ne connaît pas directement le ou les candidats. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Ainsi, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. C’est là qu’ils jouent leur rôle crucial, à la croisée des chemins. La loi est en effet la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient alors des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques et pragmatiques des projets et propositions de loi qui sont déposés.

En ce sens, les partis politiques sont à l’initiative de la réforme législative, davantage que de la loi elle-même. Cela est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a ainsi pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

CL : D’autres instances proches (think tank, clubs de réflexion…) ou des lobbies exercent une influence concurrente aux partis politiques sur la fabrique de la loi ? Plus grande ?

J.-Ph. D. : Les lobbies sont à la sphère socio-économique ce que les partis politiques sont à la sphère politique : les premiers structurent leur sphère tout autant que les seconds façonnent la leur. Toutefois, il y a une différence notable : la structuration des lobbies n’intervient qu’au niveau de l’offre, c’est-à-dire à l’égard des différents acteurs du monde socio-économique qui s’organisent en fonction de leurs intérêts, pour les faire valoir. Ils n’organisent pas, en tant que tels, l’accès aux fonctions électives.

Par conséquent, l’influence qu’ils exercent (et la remarque vaut tout autant à l’égard des think tanks) sur l’initiative et la fabrique de la loi est à la fois moindre et plus grande. Moindre, elle ne peut intervenir que par l’intermédiaire d’un parlementaire qui, s’il représente un parti politique, ne représente pas un lobby. Cela d’autant moins depuis que la loi Sapin 2 (de 2016) a réglementé l’activité de lobbying et que les lois sur la moralisation de la vie publique de 2017 ont restreint les possibilités pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil. Mais, plus grande, elle est ciblée par secteur d’activité et centre d’intérêt et non générale, à l’instar des partis. Dès lors, elle peut être plus puissante car les efforts pourront être concentrés sur les parlementaires sensibles à l’intérêt concerné et en mesure de le valoriser.

CL : Un mécanisme de consultation des partis politiques, semblable à celui des partenaires sociaux (prévu par l’article L. 1 du Code du travail), pour les associer directement au processus normatif dans les domaines les concernant plus spécifiquement aurait-il un sens ?

J.-Ph. D. : Indirectement, c’est déjà le cas. Dès lors que les partis politiques exercent ce rôle crucial précédemment décrit, les élus qui siègent au Parlement et qui votent les lois représentent certes la Nation, mais à travers une structuration partisane. Les partis sont donc également représentés au sein des institutions et associés au processus législatif. De plus, leur chef est très souvent lui-même membre du Parlement ou du Gouvernement, même si c’est moins systématique en France que dans d’autres pays. Actuellement, c’est le cas de La République en marche (Christophe Castaner est membre du Gouvernement), du Parti Socialiste (Olivier Faure est député), de l’Union des démocrates indépendants (Jean-Yves Jégo est député), de La France insoumise (Jean-Luc Mélenchon est député), du Parti Communiste (Pierre Laurent est sénateur). Les présidents des Républicains et du Modem n’y siègent pas en personne, mais leurs partis sont représentés par leurs vice-présidents. Ils sont donc étroitement associés à tous le processus législatif, que ce soit à travers la voix de leur direction ou, plus généralement, par celle du groupe parlementaire auquel ils correspondent.

Ce dernier nourrit ou, du moins, est supposé nourrir des liens étroits avec le parti, puisqu’il en constitue le relai institutionnel : réflexion et préparation relèvent du parti, fabrication et concrétisation échoient au groupe parlementaire. C’est donc à travers le groupe et ses membres que le parti politique peut exister institutionnellement. D’ailleurs, s’il n’en est pas toujours le président, le chef du parti dispose d’une place privilégiée au sein des réunions de groupe et, même lorsqu’il n’est pas formellement membre du Parlement, il est fréquent qu’il y participe.

Il serait donc superflu de formaliser une association des partis politiques à l’élaboration des lois qui les concernent. D’une part, parce qu’elle existe déjà, les partis étant vecteur de représentation, ils mettent en œuvre le principe énoncé à l’article 4 de la Constitution. D’autre part, parce que toutes les lois les concernent, qu’ils les soutiennent ou s’y opposent, dès lors qu’ils ont une vocation démocratique générale. Enfin, parce que les lois spécifiquement relatives aux partis sont rares et, en tout état de cause, via les responsables qui siègent au Parlement, ils se saisiront de la question.

CL : L’encadrement législatif des partis politiques (en particulier, les règles visant la moralisation et les moyens de financement des partis politiques) présentent-il des spécificités légistiques ? Participe-t-il comme d’autres à l’inflation normative générale qui caractérise les législations contemporaines ? Est-il affecté également par une forte instabilité ?

J.-Ph. D. : La législation afférente aux partis politiques, en France, est à la fois minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi conférant un statut spécifique aux partis politiques et qui réglementerait leur fonctionnement. C’est dû à une convergence de facteurs : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988  puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Il n’y a donc pas d’inflation législative dans ce domaine et c’est presque malheureux, car un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte sur les partis politiques (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Le seul exemple des primaires permet d’ailleurs de le souligner. On a vu que, lorsqu’elles tendent à se généraliser, elles peuvent avoir un contre effet néfaste sur le débat démocratique, en occupant trop largement la scène médiatique, en marginalisant les partis eux-mêmes au profit des seuls candidats, en étendant la campagne électorale, en faussant les scrutins des primaires (avec des électeurs qui se mobilisent à plusieurs reprises). Une réglementation sur ce sujet pourrait paraître délicate car elle porterait atteinte à la liberté des partis. Néanmoins, si une loi ne saurait imposer des primaires, car cela doit demeurer du libre choix partisan, dès lors qu’un parti entend y recourir et bénéficier, à ce titre, du concours de l’État (au moins par la mise à disposition de listes électorales, voire par la mise à disposition de locaux), l’État est légitime à imposer un cadre minimale, par exemple quant aux dépenses, quant aux dates des scrutins et de la campagne.

CL : Qu’attendez-vous de ce prochain Forum ?

J.-Ph. D. : Les récentes élections, en France, en Europe (Italie, Allemagne, Royaume-Uni) et dans le monde (États-Unis) ont montré à quel point, d’une part, l’offre politique est en mutation, avec la montée en force de mouvements populistes et, d’autre part, les partis politiques demeurent indispensables pour l’accès aux fonctions électives. Toujours fidèle à sa méthodologie originale, la science constitutionnelle, qui associe, à une analyse juridique, l’éclairage des acteurs institutionnels concernés, le prochain Forum offrira une réflexion sur l’état du droit des partis politiques, tel que confronté à cette évolution.

Alors que le droit des partis politiques paraît très hétérogène en fonction des pays membres du Forum, la réflexion commune soulignera les forces et les faiblesses des différentes législations ou de l’absence de législation. Plus précisément, cela éclairera les évolutions possibles et éventuelles de notre propre droit en cette matière.

Le 4e ForInCIP portera sur Les Partis politiques et se déroulera à Lille, les 22 et 23 juin 2018. Il reste encore quelques places, si vous souhaitez vous inscrire (inscription gratuite mais obligatoire).

Propos recueillis par Suany Mazzitelli et Lea Zaoui, JurisClasseur Codes et Lois – Droit Public et Droit Privé

Retrouvez le Cahier législatif sur twitter @CodesetLois, sur Lexisnexis.fr et sur Tendancedroit.fr

Les partis politiques : structure de la démocratie

Présentation du 4e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques

Cette tribune est la Présentation du 4e Forum international sur la Constitution et les institutions politiques (ForInCIP). Elle paraitra le 4 juin 2018 dans le JCP-A, qui nous a aimablement autorisé à la publier également sur le blog.

La démocratie idéale est celle où chacun concourt personnellement à la décision collective, qui s’impose ensuite à tous. Sur le plan du droit, cela signifie l’identité entre le peuple sujet de la norme (son auteur) et le peuple objet de la norme (son destinataire). Mais parce qu’il est idéal, ce type de démocratie n’existe pas : des raisons objectives s’y opposent, que ce soit l’étendue géographique des territoires ou la taille des populations, mais aussi la simple nécessité de fixer un âge minimum pour participer activement à la vie politique.

Le fonctionnement de la démocratie repose alors sur le principe de la représentation. Pour cela, les partis politiques sont cruciaux : ils sont à la croisée des chemins de la démocratie.

En effet, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. Ils structurent ainsi la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Comme cela fut étudié lors du 3e Forum (Lille, septembre 2017 : Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018), la loi est la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques des projets et propositions de loi déposés. Les partis politiques se retrouvent ainsi à l’initiative des réformes législatives, davantage que de la loi elle-même, ce qui est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

Paradoxalement, alors que les partis politiques sont cruciaux pour la démocratie, la législation les concernant, en France, est minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi leur conférant un statut spécifique et qui réglementerait leur fonctionnement. Cela s’explique par des facteurs convergents : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988 puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Pour autant, un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte à leur égard (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Ces interrogations essentielles seront étudiées lors du 4e ForInCIP, qui se tiendra à l’Université de Lille, du 21 au 23 juin 2018.

Télécharger le programme.

En réunissant quinze systèmes juridiques différents (treize systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), la confrontation des différentes pratiques, réglementations et leurs mises en œuvre sera particulièrement éclairante, alors qu’il est envisagé de réformer la législation française. Cette analyse sera menée selon la méthodologie qui forge désormais l’identité du ForInCIP : la science constitutionnelle, laquelle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs).

Seront successivement examinés l’identification, le rôle et le financement des partis politiques. Dans certains pays, la Constitution leur octroie un statut, comme en France, sans que la loi ne vienne, ensuite, le compléter substantiellement. Dans d’autres, la reconnaissance est essentiellement législative. Pourquoi de telles divergences et quelles sont leurs conséquences ? De même, les partis politiques exercent un rôle institutionnel parfois étendu, en ce que tout candidat à une élection doit être affilié à un parti. Surtout, le « système des partis », c’est-à-dire le fonctionnement du régime politique tel qu’il repose sur le rôle des partis politiques, peut emporter des divergences importantes d’un régime à l’autre, alors qu’ils sont censés appartenir à la même catégorie. Comment peut-on expliquer ces différences ? Enfin, nécessaires à la démocratie, les partis sont donc nécessaires à l’État, qui leur octroie des financements, garantissant leur fonctionnement. Mais cela les place également en situation de dépendance vis-à-vis de l’État, impliquant à la fois un contrôle de ce financement et une garantie du respect de leur liberté. Comment les divers États mettent-ils en œuvre ces divers principes ?

Toutes ces questions seront discutées au cours des deux journées du 4e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, organisé à la Faculté de droit de l’Université de Lille, les 21, 22 et 23 juin 2018.

L’entrée y est libre, après une inscription toutefois obligatoire.

L’initiative de la loi : fondement juridique de l’action politique

Cette tribune est la Présentation du 3ème Forum international sur la Constitution et les institutions politiques (ForInCIP). Elle paraît le 3 juillet 2017 dans le JCP-A n° 26 qui nous a aimablement autorisé à la publier également sur le blog.

L’action politique des gouvernants repose d’abord sur la loi, « expression de la volonté générale » selon Jean-Jacques Rousseau (Du contrat social, Livre II, chapitre 6) et l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen de 1789. En démocratie, le peuple est la source du pouvoir, il le confie à des représentants, lesquels mènent la politique que le peuple a souhaitée et qui lui est destinée. C’est ainsi qu’il y a des programmes politiques, pour faire campagne et être élu, ou qu’il y a des communications ministérielles, pour faire de la pédagogie et annoncer.

Mais la loi demeure le seul vecteur de l’action politique.

C’est au législateur de faire la loi et personne n’est mieux placé que lui, sauf le peuple lui-même. Mais, au préalable, avant d’être maturée au cours du processus législatif, la loi doit être préparée : elle l’est souvent au cours d’un processus gouvernemental. C’est la phase d’initiative législative qui appartient généralement au chef du Gouvernement, dans les démocraties parlementaires.

On pourrait trouver surprenant que, dans des pays qui prônent la séparation des pouvoirs, le Gouvernement, en charge de l’exécutif, s’immisce ainsi dans les affaires législatives en préparant lui-même un texte que le Parlement n’aura plus qu’à voter. Cette surprise pourrait virer à l’incompréhension, voire à la contestation si l’on fait une comparaison avec les démocraties, tels les États-Unis, où les pouvoirs sont plus strictement séparés, l’exécutif ne disposant d’aucune initiative législative.

En réalité, dans tout cela, rien de choquant, au contraire : des pouvoirs séparés sont des pouvoirs qui doivent collaborer. Cette collaboration se réalise sous diverses formes, mais, toujours, conformément à une même logique : il y a un pouvoir directeur et un pouvoir producteur. Le premier a besoin de s’appuyer sur le second pour transformer ses projets en actes, le second a besoin du premier pour que les actes édictés soient coordonnés puis appliqués. En France, en Europe et dans le monde, dans les démocraties, qu’elles soient parlementaires ou non, on retrouve le même modèle.

La loi est le vecteur de l’action politique et le pouvoir d’initiative de la première est le fondement juridique de la seconde.

L’action politique, déterminée et conduite par le Gouvernement et, d’abord, son chef, trouve un prolongement légitime et juridique dans le pouvoir d’initiative législative dont l’exécutif dispose. Il peut alors s’appuyer sur les départements ministériels et l’administration, qui sont à son service, pour préparer un texte, qui sera ensuite examiné, amendé et voté par le Parlement. Même aux États-Unis, qui obéissent à un modèle différent (il n’y a pas de Gouvernement à proprement parler, le président n’a pas de pouvoir d’initiative), le fonctionnement est similaire. Certes, la loi ne peut être formellement initiée que par les membres du Congrès, mais le président arrête une direction politique et les départements ministériels peuvent contribuer à la préparation des textes.

Nulle remise en cause de la séparation des pouvoirs, les rôles sont ainsi répartis et les pouvoirs séparés : l’exécutif propose, le législatif dispose. Cela se passe comme dans un concert : sans orchestre, il n’y aurait point de musique, mais sans son chef, l’orchestre ne se mettrait pas à jouer. Le Premier ministre est en quelque sorte le chef d’orchestre du processus parlementaire : il initie la procédure, la canalise, l’accélère si nécessaire. Mais seuls les parlementaires restent les auteurs de la musique qui est produite, c’est-à-dire la loi.

L’initiative de la loi est ainsi l’exacte illustration d’une action politique, mise en œuvre selon des règles juridiques, permettant de réaliser un programme politique par l’élaboration de normes juridiques : elle sera l’objet des travaux du 3ème Forum international sur la Constitution et les institutions politiques (ForInCIP).

Le thème retenu s’inscrit dans le prolongement des travaux de l’an dernier, sur La désignation des gouvernants (Cahiers du ForInCIP n° 2). Il permet alors d’étudier le lien entre l’élection démocratique d’un chef, d’une nouvelle équipe majoritaire et d’un programme politique et les moyens à disposition pour mener, ensuite, l’action politique.

Surtout, il s’agit de poursuivre les échanges et confrontations d’analyses entre les différents pays représentés, en continuant d’associer des regards juridiques, politistes et politiques. Cette méthode de travail comparative et complémentaire fait émerger ce que l’on a appelé la science constitutionnelle, qui se nourrit, d’une part, de l’étude juridique des normes constitutionnelles et leur interprétation par le juge, d’autre part, de l’analyse de leur application et de ce qu’en font les acteurs, par la science politique et, enfin, du regard sur leur mise en œuvre, leur fonctionnement et leur adaptation par les acteurs eux-mêmes. Cette science constitutionnelle constitue une façon renouvelée de conduire une recherche sur les institutions politiques. Droit constitutionnel, science politique et vie politique sont ainsi mêlés pour enrichir la connaissance et la prospective, mais sans être entremêlés, ce qui nuirait au savoir en ne permettant pas d’identifier des résultats.

Le Forum est un moment de rencontre, de discussion et de confrontation entre universitaires et acteurs institutionnels, qu’ils soient des membres politiques ou administratifs des institutions, entre Français et étrangers. Il réunit en effet les expériences issues de plusieurs systèmes et cultures juridiques, française, européennes et au-delà (on compte cette année quatorze systèmes : Allemagne, Belgique, Colombie, Espagne, États-Unis, France, Grèce, Israël, Italie, Mexique, Pologne, Royaume-Uni, Suisse et Union européenne). Il aura lieu à Lille, du 14 au 16 septembre 2017.

Parce qu’il existe différents types d’initiative législative, ils seront tous étudiées, en s’appuyant sur une distinction entre l’initiative institutionnelle, au sein du Gouvernement et du Parlement, et l’initiative citoyenne, directement issue du peuple, lorsqu’il peut faire adopter ou, au contraire, faire abroger une loi. Au-delà, les destinataires de la loi se structurent parfois, autour de représentants d’intérêts ou de syndicats, afin d’influer sur le processus législatif et, d’abord, sa mise en œuvre. Le rôle de ces acteurs (plus ou moins) influents est essentiel et son encadrement est indispensable. Il sera ainsi le troisième temps du Forum, qui comparera les expériences françaises et étrangères.

Vous pouvez télécharger le programme prévisionnel.

Vous pouvez d’ores et déjà vous inscrire au 3ème Forum sur L’initiative de la loi.