Un Sénat incontournable

Le Président de la République aime le Sénat, on ne peut plus en douter.

À voir le temps qu’il a passé au Salon de l’agriculture, on ne peut que conclure qu’il apprécie particulièrement l’agriculture française, donc ses territoires ruraux. Et l’on ne saurait d’ailleurs faire de différence entre les territoires français : en un mot, le Président aime les territoires. Or le Sénat représente les territoires. Donc, conclusion, il aime le Sénat.

À entendre le silence avec lequel il a accueilli le rapport de la « Commission d’enquête sur l’affaire Benalla » (qui, rappelons-le, n’était autre que la Commission des Lois investie des pouvoirs d’une commission d’enquête), on se dit qu’il est plongé dans sa lecture minutieuse, appréciant le travail scrupuleux mené par les sénateurs. Car si le Gouvernement s’est exprimé, par la voie de son porte-parole ou du Premier ministre, le Président de la République, lui, n’a rien dit.

Ainsi, à n’en pas douter, si une doléance devait ressortir du « Grand débat national » quant à la suppression du Sénat, le Président de la République serait un ardent défenseur de cette institution indispensable.

Agir autrement serait un tort. À la fois constitutionnel, politique et démocratique.

Avec le Sénat, la Nation est mieux représentée, la loi mieux discutée, le contrôle renforcé

Sur le plan constitutionnel, la suppression du Sénat suppose une révision constitutionnelle, laquelle ne peut aboutir qu’avec l’accord… du Sénat ! Tout autre procédé est inconstitutionnel, notamment le recours direct au référendum de l’article 11.

Sur le plan politique, à chaque fois qu’ils en ont eu l’occasion, les Français ont montré leur attachement au Sénat. Dans toute l’histoire constitutionnelle française, trois référendums seulement ont conduit à une victoire du « Non » et deux d’entre eux portaient sur la suppression du Sénat : en 1946, avec le premier projet de Constitution pour la IVRépublique et en 1969, lors d’une réforme proposée par le Général de Gaulle. Celui-ci démissionna et une page se tourna.

Il se pourrait que l’opinion des Français ait évolué. Il se dit d’ailleurs que l’une des suggestions ressortant du Grand débat serait la suppression du Sénat. C’est possible, mais ce n’est pas certain. De là à dire que c’est une opinion majoritaire, il y a un pas : c’est aussi possible, mais tout aussi incertain.

Enfin et surtout, sur le plan démocratique, le Sénat participe de la représentation nationale, en représentant les territoires. Il participe à l’élaboration de la loi. Il contribue au contrôle du Gouvernement et même de la Présidence de la République. Partant, la Nation est mieux représentée, la loi est mieux discutée, le contrôle est renforcé.

La France est un pays centralisé, tant sur le plan administratif qu’institutionnel : le pouvoir s’exerce à Paris, par une majorité généralement soudée, c’est-à-dire par un Gouvernement voire, d’abord, par un Président. Une chambre représentant les territoires, nécessaire dans un État fédéral, est-elle alors utile ?

Plus que jamais et, précisément, parce que nous sommes dans un pays centralisé, sur le plan administratif et institutionnel.

En raison du centralisme territorial et administratif important, une chambre représentant les territoires et permettant d’en défendre les intérêts est essentielle. D’autant plus que la Constitution proclame certes que la République est indivisible, mais aussi que son organisation est décentralisée.

En raison de la centralisation du pouvoir politique et constitutionnel, un contre-pouvoir législatif est indispensable à l’équilibre démocratique. Le fait majoritaire existe à l’Assemblée nationale, apportant à notre régime la stabilité dont il a besoin. Il est important de le préserver. Et il est alors tout aussi important de conserver une seconde chambre, qui tempère la première et exerce ce contre-pouvoir garantissant un équilibre.

En un mot, la première chambre assure la stabilité et la seconde garantit l’équilibre. C’est ainsi que fonctionne notre démocratie, majoritaire et parlementaire.

Même la simple réduction du nombre de parlementaires serait aussi un tort. On l’a dit : on ne peut substantiellement réduire le nombre de députés sans réduire également le nombre de sénateurs. Or une telle réduction affaiblirait la représentation nationale, la représentation des territoires et la représentation du peuple, donc la démocratie. Elle affaiblirait également le Parlement, donc le contre-pouvoir qu’il exerce, donc la démocratie.

Surtout, là encore, cette réduction qui supposerait l’adoption d’une loi organique « relative au Sénat », devrait être approuvée par celui-ci. Sauf à ce qu’elle soit soumise directement à référendum, par exemple à l’issue du Grand débat.

C’est une idée qui est parfois évoquée. Mais c’est une idée qui est surtout risquée, car ce serait contourner ouvertement le Sénat. Il ne l’apprécierait sans doute pas et il se trouve que, représentant les territoires, il y est bien présent, pouvant alors mener une véritable campagne pour sa propre défense. D’autant plus qu’il vient de montrer son utilité, avec l’« affaire Benalla ».

Mais qu’on se rassure, le Président de la République ne le fera pas : il aime le Sénat !

 

Remanichangement

3, 2, 1… partez !

Délitement au sommet : en à peine seize mois, les trois Ministres d’État du Gouvernement nommé le 17 mai 2017 ont quitté leurs fonctions. Cela, d’ailleurs, dans l’ordre inverse de leur rang protocolaire : d’abord François Bayrou, puis Nicolas Hulot, enfin Gérard Collomb.

Chacun part pour des raisons différentes, mais leurs démissions ont ceci de commun que le chef de l’État s’en serait bien passé. Chacun représentait un pilier de la macronie, mais tous paraissent aujourd’hui prendre leurs distances.

François Bayrou prétendait incarner le centre à lui tout seul, tellement seul qu’il n’est jamais parvenu à franchir le premier tour de l’élection présidentielle. Son soutien à Emmanuel Macron fut néanmoins un gage de crédibilité de cette candidature, tout en lui apportant les voix du centre droit. Il ne fut pas reconduit dans le deuxième Gouvernement d’Édouard Philippe, nommé au lendemain des élections législatives, pour cause de poursuites judiciaires. L’erreur de casting était manifeste : on ne peut imaginer un seul instant que la nomination d’une telle personnalité politique, avec rang de Ministre d’État, ne fut initialement prévue que pour cinq semaines. D’autant plus que François Bayrou a quitté ses fonctions peu après la présentation du projet de loi sur la confiance dans la vie politique, auquel il était particulièrement attaché. Il en nourrira une rancœur certaine à l’égard du Président de la République et le MoDem, sans s’opposer frontalement à La République en marche, s’en détache progressivement. Il ira jusqu’à présenter la candidature de Marc Fesneaux contre celle de Richard Ferrand, candidat de la majorité, lors de l’élection du Président de l’Assemblée nationale, qui a réuni un nombre substantiel de voix.

Nicolas Hulot s’est offert une démission fracassante, en l’annonçant lui-même, en direct, sur France Inter, sans avoir préalablement prévenu ni le Président de la République ni le Premier ministre ni son entourage (d’après ses dires). C’est une première dans l’histoire de la Ve République et un deuxième coup dur (gouvernemental, car il y en a eu d’autres) pour Emmanuel Macron, qui perd son meilleur représentant de ce que l’on appelle habituellement la « société civile » et, surtout, l’une des personnalités préférées des Français. Peu aguerri à la politique mais fin connaisseur du monde médiatique, il ne pouvait pas ignorer l’impact d’une telle démission et de son annonce. Il l’a fait car, dit-il, « je ne veux plus me mentir ». Décodons : le Gouvernement, la politique de la majorité, donc le Président de la République ne sont pas à la hauteur des enjeux et de ses attentes. Fin de l’histoire.

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même

Gérard Collomb a imposé sa démission au chef de l’État et au chef du Gouvernement, alors qu’il était un soutien historique du candidat Macron. Il incarnait à la fois son aile gauche, issu du Parti socialiste mais avec lequel il avait pris ses distances depuis quelques temps, et une forme de sagesse, due à sa longue expérience politique, son ancrage territorial et son statut de doyen d’âge. Il part afin de briguer à nouveau la mairie de Lyon, lors des élections municipales de 2020, dans dix-huit mois. Était-il utile de partir si tôt ? Pas nécessairement. Sauf que sa sagesse, justement, lui a rappelé que si l’on souhaite remporter ce type de scrutin, il est sage de prendre ses distances avec la majorité du moment, comme il le fit déjà avec le Parti socialiste. D’ailleurs, il n’envisage pas de se présenter sous l’étiquette LREM

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même, ce qui serait un véritable coup dur pour le Président de la République… sauf à ce que ce soit à sa demande, pour le renommer immédiatement et procéder à un changement de Gouvernement plutôt qu’à un simple remaniement.

En soi, cela arrive fréquemment, que ce soit pour écarter un Ministre qui refuse de partir (comme Arnaud Montebourg, en août 2014) ou que l’on souhaite exfiltrer discrètement (comme Éric Woerth, en novembre 2010). Au fond, la différence entre un remaniement ministériel et un changement de Gouvernement avec reconduction du Premier ministre est ténue, pour ne pas dire inexistante : « on prend les mêmes et on recommence ». Certains sont remerciés ou exfiltrés, d’autres sont maintenus voire promus. Mais les deux voies peuvent mener au même résultat. On est ici face à un « remanichangement », c’est-à-dire un changement de Gouvernement qui se borne à remanier tout en cherchant à renvoyer un message formel : celui d’une étape nouvelle. Mais avec un même Premier ministre, l’affaire n’est pas simple.

En revanche, on ne peut totalement détacher ces différentes secousses gouvernementales de leurs répliques parlementaires : la majorité à l’Assemblée nationale elle-même connaît quelques vacillements. De ceux qui ont officiellement quitté le banc majoritaire (Jean-Michel Clément, Frédérique Dumas) à ceux qui y songent parfois, de ceux qui s’abstiennent sur certains projets de loi emblématiques (Sonia Krimi) à ceux qui ne votent pas pour le candidat de la majorité au Perchoir mais pour un autre : la discipline parlementaire semble appartenir à l’ancien monde et le délitement pourrait bien ne pas avoir lieu qu’au sommet…

Ce n’est pas sans rappeler les fondements mêmes de cette majorité : hétéroclite et hétérogène. Et les conséquences que cela pourrait avoir, à terme : le fait majoritaire contestataire, qu’a connu François Hollande, ne serait alors plus exceptionnel.

 

La Ve République a 60 ans : anachronique ou sage ? Débat !

Bon anniversaire, petite sexagénaire !

Pour célébrer le soixantième anniversaire de la Constitution du 4 octobre 1958 – et, accessoirement, le deuxième anniversaire du blog ! –, La Constitution décodée publie un double regard sur la Constitution. L’un en vante les atouts et les mérites, l’autre en souligne les excès et les critiques.

Je remercie mon collègue Paul Alliès, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Montpellier, Président de la Convention pour la 6e République, de s’être associé à cette initiative conjointe de La Constitution décodée et de L’Hétairie. Ce double regard est publié simultanément ici, sur le site de L’Hétairie et sur Médiapart.

Une République anachronique, par Paul Alliès

Sage Ve République, par Jean-Philippe Derosier

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Une République anachronique

Les anniversaires sont l’occasion de mesurer l’épreuve du temps. Concernant la VRépublique, les soixante ans qu’elle a atteint lui donnent l’avantage de la durée. Presque autant que la IIIe République. D’où un concert de louanges sur sa plasticité, gage de stabilité institutionnelle rassurante dans un contexte de profonds changements politiques et sociaux. Cela ne saurait faire oublier qu’elle reste une démocratie à part, sans précédent dans notre histoire constitutionnelle et sans équivalent dans le monde des sociétés comparables. Une République anachronique.

Au lieu d’être un motif de fierté, ce caractère devrait nous faire réfléchir sur la responsabilité de ce régime dans la sécession civique qui ronge plus qu’ailleurs, le pays.

Singulière dans notre histoire, la Ve République l’est dès lors que, présidentialiste, elle conserve un noyau dur parlementaire : la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Trois cohabitations se sont chargées de démontrer l’efficience de cette dimension dans laquelle le Premier ministre a pu exercer le pouvoir que lui donnent les articles 20 et 21 de la Constitution. C’est là le socle de la souplesse que les thuriféraires du texte lui attribuent. Sauf que cela représente 9 années sur 60 de cette histoire. Le reste du temps est celui d’une irrésistible dynamique du présidentialisme : le temps d’une irresponsabilité croissante de l’Exécutif centré sur un Président qui gouverne sans pour autant pouvoir être atteint par une quelconque procédure. C’est un retour à la Restauration et à la Charte du 14 août 1830 où la personne du roi était dite « inviolable et sacrée » auquel « appartient seul la puissance exécutive ». Si bien que la déclaration estivale de l’actuel Président de la République dans l’affaire Benalla (« Le seul responsable, c’est moi et moi seul. Qu’ils viennent me chercher ») apparaît au mieux comme une forfanterie adolescente : aucune procédure ni aucune institution ne peut « aller chercher » le chef de l’État.

Singulière, cette surpuissance l’est dans le concert des régimes démocratiques. Aucun des treize autres pays de l’Union Européenne qui élisent leur président au suffrage universel direct ne connaissent une telle concentration et centralisation du pouvoir. Si bien que quelques libéraux en France en ont fait le procès en temps réel : tels Raymond Aron ou Jean-François Revel. Il dénoncèrent, en vain, un « absolutisme inefficace » où le président ne décide pas de tout mais de ce qu’il veut décider, jusque et y compris le choix de 223 emplois de direction (de la SNCF ou l’Opéra de Paris jusqu’au Consul général de Los Angeles) sans oublier le procureur général de Paris et bien d’autres. La « société de cour » ainsi produite sécrète une étiquette qui régit les sommets de l’État, loin de la méritocratie républicaine. Le contraste avec les contre-pouvoirs établis par le régime présidentiel des États-Unis est spectaculaire (imagine-t-on en France le scénario qu’illustre la nomination du juge Brett Kavanaugh à la Cour Suprême ?).

La Ve République est en rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus

Le problème est que l’efficacité de ce pouvoir est d’autant plus limitée que son irresponsabilité est illimitée. Quels que soient le parti ou la personnalité des Présidents, ceux-ci sont généralement menacés d’impuissance (traduite par l’effondrement de leur cote de popularité sondagière) un an après leur élection. Ils nourrissent la confusion des pouvoirs, l’illisibilité de la politique par la société. C’est en cela que la Ve République, comparée aux régimes homologues, apparaît comme un système anachronique mais aussi exotique et de basse intensité démocratique.

Anachronique, elle l’est de par les conditions de sa naissance, quand la France était encore un empire colonial et méconnaissait la Communauté européenne. Elle a satisfait alors le désir d’homme providentiel, reproduisant les traits du bonapartisme, singularité hexagonale qu’a bien analysé Patrice Gueniffey comme symptôme d’immaturité (Napoléon et De Gaulle, deux héros français, Perrin, 2017). Elle est aujourd’hui en complète rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus ; si bien que la figure du Président devient improbable que ce soit dans son hystérisation, sa banalisation ou son rajeunissement.

Exotique, elle l’est tout autant puisque la France est le seul régime en Europe et au-delà à pratiquer un tel présidentialisme où « l’absence de morale, le climat de complaisance ou de complicité, de résignation est au principe de ce régime où les institutions sont confisquées par un souverain unipersonnel et sa bureaucratie » (Pierre Mendès-France, 1974).

De basse intensité démocratique elle le reste, tellement elle repose sur l’irresponsabilité générale, politique et pénale d’un chef de l’État qui gouverne sans avoir à rendre de comptes, peut changer comme il le veut de politique sans rien devoir à sa majorité parlementaire. Il contamine ainsi tous les niveaux du système jusqu’à sa périphérie, celle des Exécutifs locaux.

Sans doute est-il possible de faire évoluer ce régime : en équilibrant les pouvoirs au sein de l’Exécutif ; en revenant aux articles 20 et 21 de la Constitution ; en donnant le pouvoir de dissolution au Premier ministre ; en élisant les députés à la proportionnelle personnalisée comme en Allemagne ; en étendant le mandat unique dans le temps pour que les parlementaires puissent contrôler le gouvernement. Ce sont là des marches pour accéder enfin à un régime parlementaire stable, fort et équilibré, où le Premier ministre est effectivement responsable devant sa majorité au Parlement.

Encore faut-il admettre que la Ve République n’est pas la fin de la riche histoire constitutionnelle de la France.

On rappellera à ce sujet la théorie classique du doyen Maurice Hauriou qui distinguait (en 1923) deux cycles successifs à partir de 1789 et en chacun d’entre eux, trois périodes : « la primauté des assemblées, la réaction exécutive, la collaboration des pouvoirs ». Maurice Duverger, reprenant ce classement constatait (en 1970) que la République n’avait été parfois (la Ire et la IIe) qu’une forme transitoire de passage d’une période à une autre mais qu’elle était devenue l’enveloppe incluant la succession des trois formes. Ne serions-nous pas alors dans un troisième cycle, ouvert en 1946 par une période de primat des assemblées, parvenus au terme d’une période de « réaction exécutive » qui semble avoir épuisé toutes ses ressources ?

La République française pourrait rejoindre alors le peloton européen où elle fait encore exception en accédant à sa troisième période, celle de la collaboration équilibrée des pouvoirs. Ce serait l’avènement d’une VIe République dotée d’institutions obéissant à un régime de responsabilité réciproque, donc un régime de type primo-ministériel. En ces temps où renaissent les aspirations à l’autoritarisme, le changement de République reste donc plus que jamais d’actualité.

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Sage Ve République

Sans lui reprocher tous les maux, on l’associe à de nombreux mots : déséquilibrée, antidémocratique, hyperprésidentialiste, coup d’État permanent, Parlement godillot. C’est oublier qu’en six décennies d’existence et au moment où elle souffle sa soixantième bougie, la Constitution de la Ve République a gagné en maturité, en démocratie et en modernité.

Ses institutions ont trouvé leur équilibre. Le Conseil constitutionnel a su s’affirmer comme gardien de la Constitution, grâce aux droits et libertés constitutionnels qu’il préserve, à l’opposition parlementaire qui peut le saisir, à la question prioritaire de constitutionnalité que tout justiciable peut lui soumettre. Le Sénat fait œuvre d’opposition constructive, quoique parfois perçue comme abusive par ceux auxquels il oppose une résistance ; mais c’est là précisément son rôle et il suscite un compréhensible agacement. L’Assemblée nationale connaît la rationalisation, qui se confond certes parfois avec la soumission, mais qui lui permet de soutenir et infléchir un programme choisi par les électeurs et non plus de peser sur toute politique de façon intempestive et opportuniste. Le Gouvernement connaît la stabilité dont il a besoin pour gouverner, c’est-à-dire diriger. Le Premier ministre a rencontré une légitimité variable, mais toujours effective, qu’elle soit directe, lors des cohabitations, pseudo-directe, en début de mandat présidentiel (car, accompagnant le Président dans sa victoire, il s’impose à lui) ou indirect, en fin de mandat présidentiel (car il est choisi par le Président qui l’impose aux autres). Le Président de la République, enfin, s’est imposé comme le chef politique de l’État, répondant par là à la volonté des électeurs, sans cesse renouvelée et confirmée.

C’est le Président de la République qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre et ce sont les élections législatives qui confirment ou non l’étendue du pouvoir présidentiel

Nostalgiques du passé, las d’une politique qu’ils ne sont pas parvenus à contester lors des échéances électorales, d’aucuns reprochent à la Ve République ses excès, son dirigisme présidentiel, son Parlement incapable de s’y opposer ou son Premier ministre effacé. Comme si les vingt-quatre Gouvernements qu’a connus la IVe République en seulement douze années d’existence étaient moins excessifs. Comme si un chef de Gouvernement à la merci d’une Assemblée incontrôlable était plus affirmé. Comme si la démocratie n’était que le demos, le peuple et sa représentation dans toute sa diversité, en oubliant le kratos, le gouvernement et la nécessité de prendre alors des décisions en dirigeant les affaires du pays.

D’autres soutiennent que les instruments de la rationalisation (tels le recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution ou le droit discrétionnaire de dissolution), couplés au fait majoritaire, apparu en 1962 et qui garantit l’existence d’une majorité claire et stable à l’Assemblée nationale, ne seraient plus appropriés à une démocratie parlementaire d’aujourd’hui.

Pourtant, quoi de plus démocratique que l’élection populaire de celui (ou celle) appelé à diriger la politique de la Nation au cours d’un mandat de cinq ans ? Quoi de plus parlementaire que la confirmation (ou l’infirmation) du pouvoir du Président et de son étendue lors des élections législatives ? Car c’est bien le Président de la République, d’abord, élu au suffrage universel direct, qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre, poursuivre et mettre en œuvre au cours de son mandat. Et ce sont bien les élections législatives, ensuite, qui vont confirmer, infléchir ou infirmer l’étendue du pouvoir présidentiel, en fonction de l’importance et de la nature de la majorité qu’elles feront naître. Si la majorité est absolue, le pouvoir sera à l’avenant (ou presque), mais cela ne durera qu’un temps et procèdera, là encore, de la volonté même des électeurs. Si elle n’est que relative, acquise de justesse ou résultant d’une coalition, le pouvoir sera à son image, ainsi que les électeurs l’auront souhaité. Comme toujours.

C’est bien cela faire preuve de maturité, de qualités démocratiques et de modernité. Voire de sagesse, ce à quoi la Ve République, avec ses douze lustres, est bien en droit de prétendre.

Et c’est incontestablement faire preuve de sagesse que d’être conscient que l’on peut encore évoluer, renforcer la démocratie, affermir sa modernité.

Il serait évidemment présomptueux de prétendre que notre Constitution est parfaite et qu’il n’y faut rien changer. Elle peut encore gagner en maturité, en appelant les responsables politiques à davantage de responsabilité et les parlementaires à davantage de rigueur. Elle peut aussi renforcer la démocratie, en assurant une meilleure représentativité, au Sénat notamment. Elle peut toujours se moderniser, en se saisissant pleinement du numérique, pour en faire un instrument, un atout et même un attribut de la démocratie.

Mais, alors même qu’elle célèbre le soixantième « automne » depuis celui de sa promulgation, l’âge de la retraite n’a certainement pas encore sonné. Et si l’on se voyait reprocher ici un enthousiasme débordant, voire excessif, on répondra qu’il est pleinement assumé, en ce jour anniversaire, au regard d’institutions qui fonctionnent efficacement. Car cette Constitution sait répondre aux attentes des électeurs, n’en déplaise à ceux qui la contestent : c’est leur droit le plus précieux et le plus respectable, mais qui ne convainc pas une majorité, du moins à ce jour. Néanmoins, les écouter pour évoluer, c’est encore faire preuve de sagesse et promettre une longévité plus grande encore à la Ve République.

Ce second billet a fait l’objet d’une traduction en italien par Stefano Ceccanti (député, que je remercie chaleureusement) et d’une publication sur le site de Libertà eguale.