Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Non au populisme

Le référendum est un mécanisme de souveraineté populaire. Il ne doit pas devenir l’outil d’un souverain populiste.

Dans une démocratie, on le sait, le pouvoir souverain appartient au peuple. C’est le cas de la Ve République, dont la Constitution précise que le peuple exerce sa souveraineté « par ses représentants et par la voie du référendum ». C’est également le cas de la République italienne, dont la Constitution indique, quant à elle, que le peuple l’exerce « dans les formes et les limites de la Constitution », cette dernière laissant également une place à l’expression référendaire, qu’elle soit constitutionnelle ou législative.

Aujourd’hui, la démocratie est essentiellement représentative, ce qui ne remet pas en cause le pouvoir du peuple pour autant : il élit des représentants qui vont exercer le pouvoir, en son nom. Ces représentants bénéficient ainsi d’une légitimité démocratique. De surcroît, ils sont responsables, devant alors rendre des comptes au peuple lui-même, en particulier en fin de mandat, lequel détermine le temps dont ils disposent pour mener leur mission politique.

On assiste désormais à une crise de la représentation, en ce que les citoyens ne se sentent plus effectivement représentés par leurs représentants. Elle apparaît dès lors qu’au cours du mandat, la majorité du peuple ne soutient plus la majorité des représentants. Pour éviter cela ou en contrôler les effets néfastes, diverses solutions sont proposées.

On évoque parfois l’hypothèse d’élections de mi-mandat, comme c’est le cas aux États-Unis et, en réalité, dans la plupart des pays du continent américain. Ce n’est pas une solution car elle ne fait que poser le problème en termes plus brefs. La politique s’inscrit dans la durée, non dans l’immédiateté, raison pour laquelle il faut qu’un mandat offre à ses détenteurs le temps nécessaire à la réalisation de sa mission. Surtout, la crise de la représentation risquerait de réapparaître de façon encore plus prégnante, les élus se souciant davantage de leur réélection prochaine que de l’intérêt général.

Que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment

Une autre hypothèse, actuellement avancée en France et en Italie, est le renforcement de l’outil référendaire, grâce à un référendum d’initiative populaire, voire un référendum révocatoire, permettant au peuple d’obtenir la démission d’un élu. L’idée est bonne, mais pour être saine, elle doit être mise en œuvre avec sagesse.

Il ne peut y avoir, de nos jours, d’autres formes de démocratie que la démocratie représentative, pour des raisons pratiques (étendue des territoires et importance des populations) et pragmatiques (tout citoyen n’a ni le devoir ni nécessairement l’envie de se consacrer quotidiennement aux affaires politiques de son État). Mais elle peut être utilement complétée par des possibilités d’intervention directe du peuple, lui assurant de faire entendre sa voix.

Toutefois, que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment. Il y a d’abord une Constitution, qui garantit notamment des principes et droits fondamentaux qui doivent être protégés, sans pouvoir être remis en cause de façon intempestive. Il y a ensuite des institutions, qui doivent fonctionner et ne doivent pas être entravées au risque, sinon, de pallier une crise de la représentation par une crise de la démocratie tout entière. Il y a enfin une majorité, qui a décidé de soutenir un projet politique.

L’usage du référendum ne doit alors pas conduire à une dictature de la minorité, empêchant la majorité de gouverner et les institutions de fonctionner. D’où la nécessité de le réglementer sagement pour qu’il soit utilisé sainement.

D’une part, il convient d’ouvrir suffisamment son utilisation pour en permettre la mise en œuvre, tout en prévoyant des restrictions afin d’éviter sa multiplication. Celle-ci n’aurait que l’effet inverse à celui escompté : désintérêt des citoyens trop sollicités, blocage des institutions trop mobilisées, inaction des élus trop préoccupés. D’autre part, il faut en restreindre le champ d’utilisation car certaines matières ne peuvent pas relever du référendum, presque par nature. La matière fiscale, par exemple, ferait courir grand risque au fonctionnement de l’État si elle était ouverte au référendum, car, pour être nécessaire – voire « indispensable » selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 –, l’impôt n’en est pas moins impopulaire.

Enfin, sous couvert de renforcement de la souveraineté populaire, la tentation serait grande d’en faire un outil populiste. On connaît déjà, en France, l’usage plébiscitaire qui a pu être fait du référendum, y compris sous la Ve République. L’époque était particulière et, en réalité, cela a permis d’affermir les institutions tout en maintenant la confiance politique. Aujourd’hui, à l’heure d’une radicalisation de nombreux Gouvernements européens, le contexte est différent, raison pour laquelle il faut rester vigilants à l’égard de la réforme amorcée en Italie par l’actuel Gouvernement.

En France, l’Exécutif explore l’idée d’un référendum « multiple » : plusieurs questions, plusieurs réponses, permettant de diluer la dimension personnelle. Encore faut-il que toutes les questions rentrent dans le champ de l’article 11 de la Constitution, qui n’évoque que les pouvoirs publics et la politique économique, sociale et environnementale de la nation et les services publics qui y concourent. Sont donc exclues, en l’état et sauf révision constitutionnelle antérieure, les questions constitutionnelles, fiscales, pénales ou de société.

Surtout, il faudrait qu’il se déroule dans un climat serein, permettant le débat d’idées, non le combat de rue. C’est le vœu que je formule pour cette année 2019, en souhaitant à tous ceux qui me font l’honneur de me lire, qu’elle apporte joie, succès et bonne santé.

 

La Ve République a 60 ans : anachronique ou sage ? Débat !

Bon anniversaire, petite sexagénaire !

Pour célébrer le soixantième anniversaire de la Constitution du 4 octobre 1958 – et, accessoirement, le deuxième anniversaire du blog ! –, La Constitution décodée publie un double regard sur la Constitution. L’un en vante les atouts et les mérites, l’autre en souligne les excès et les critiques.

Je remercie mon collègue Paul Alliès, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Montpellier, Président de la Convention pour la 6e République, de s’être associé à cette initiative conjointe de La Constitution décodée et de L’Hétairie. Ce double regard est publié simultanément ici, sur le site de L’Hétairie et sur Médiapart.

Une République anachronique, par Paul Alliès

Sage Ve République, par Jean-Philippe Derosier

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Une République anachronique

Les anniversaires sont l’occasion de mesurer l’épreuve du temps. Concernant la VRépublique, les soixante ans qu’elle a atteint lui donnent l’avantage de la durée. Presque autant que la IIIe République. D’où un concert de louanges sur sa plasticité, gage de stabilité institutionnelle rassurante dans un contexte de profonds changements politiques et sociaux. Cela ne saurait faire oublier qu’elle reste une démocratie à part, sans précédent dans notre histoire constitutionnelle et sans équivalent dans le monde des sociétés comparables. Une République anachronique.

Au lieu d’être un motif de fierté, ce caractère devrait nous faire réfléchir sur la responsabilité de ce régime dans la sécession civique qui ronge plus qu’ailleurs, le pays.

Singulière dans notre histoire, la Ve République l’est dès lors que, présidentialiste, elle conserve un noyau dur parlementaire : la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Trois cohabitations se sont chargées de démontrer l’efficience de cette dimension dans laquelle le Premier ministre a pu exercer le pouvoir que lui donnent les articles 20 et 21 de la Constitution. C’est là le socle de la souplesse que les thuriféraires du texte lui attribuent. Sauf que cela représente 9 années sur 60 de cette histoire. Le reste du temps est celui d’une irrésistible dynamique du présidentialisme : le temps d’une irresponsabilité croissante de l’Exécutif centré sur un Président qui gouverne sans pour autant pouvoir être atteint par une quelconque procédure. C’est un retour à la Restauration et à la Charte du 14 août 1830 où la personne du roi était dite « inviolable et sacrée » auquel « appartient seul la puissance exécutive ». Si bien que la déclaration estivale de l’actuel Président de la République dans l’affaire Benalla (« Le seul responsable, c’est moi et moi seul. Qu’ils viennent me chercher ») apparaît au mieux comme une forfanterie adolescente : aucune procédure ni aucune institution ne peut « aller chercher » le chef de l’État.

Singulière, cette surpuissance l’est dans le concert des régimes démocratiques. Aucun des treize autres pays de l’Union Européenne qui élisent leur président au suffrage universel direct ne connaissent une telle concentration et centralisation du pouvoir. Si bien que quelques libéraux en France en ont fait le procès en temps réel : tels Raymond Aron ou Jean-François Revel. Il dénoncèrent, en vain, un « absolutisme inefficace » où le président ne décide pas de tout mais de ce qu’il veut décider, jusque et y compris le choix de 223 emplois de direction (de la SNCF ou l’Opéra de Paris jusqu’au Consul général de Los Angeles) sans oublier le procureur général de Paris et bien d’autres. La « société de cour » ainsi produite sécrète une étiquette qui régit les sommets de l’État, loin de la méritocratie républicaine. Le contraste avec les contre-pouvoirs établis par le régime présidentiel des États-Unis est spectaculaire (imagine-t-on en France le scénario qu’illustre la nomination du juge Brett Kavanaugh à la Cour Suprême ?).

La Ve République est en rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus

Le problème est que l’efficacité de ce pouvoir est d’autant plus limitée que son irresponsabilité est illimitée. Quels que soient le parti ou la personnalité des Présidents, ceux-ci sont généralement menacés d’impuissance (traduite par l’effondrement de leur cote de popularité sondagière) un an après leur élection. Ils nourrissent la confusion des pouvoirs, l’illisibilité de la politique par la société. C’est en cela que la Ve République, comparée aux régimes homologues, apparaît comme un système anachronique mais aussi exotique et de basse intensité démocratique.

Anachronique, elle l’est de par les conditions de sa naissance, quand la France était encore un empire colonial et méconnaissait la Communauté européenne. Elle a satisfait alors le désir d’homme providentiel, reproduisant les traits du bonapartisme, singularité hexagonale qu’a bien analysé Patrice Gueniffey comme symptôme d’immaturité (Napoléon et De Gaulle, deux héros français, Perrin, 2017). Elle est aujourd’hui en complète rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus ; si bien que la figure du Président devient improbable que ce soit dans son hystérisation, sa banalisation ou son rajeunissement.

Exotique, elle l’est tout autant puisque la France est le seul régime en Europe et au-delà à pratiquer un tel présidentialisme où « l’absence de morale, le climat de complaisance ou de complicité, de résignation est au principe de ce régime où les institutions sont confisquées par un souverain unipersonnel et sa bureaucratie » (Pierre Mendès-France, 1974).

De basse intensité démocratique elle le reste, tellement elle repose sur l’irresponsabilité générale, politique et pénale d’un chef de l’État qui gouverne sans avoir à rendre de comptes, peut changer comme il le veut de politique sans rien devoir à sa majorité parlementaire. Il contamine ainsi tous les niveaux du système jusqu’à sa périphérie, celle des Exécutifs locaux.

Sans doute est-il possible de faire évoluer ce régime : en équilibrant les pouvoirs au sein de l’Exécutif ; en revenant aux articles 20 et 21 de la Constitution ; en donnant le pouvoir de dissolution au Premier ministre ; en élisant les députés à la proportionnelle personnalisée comme en Allemagne ; en étendant le mandat unique dans le temps pour que les parlementaires puissent contrôler le gouvernement. Ce sont là des marches pour accéder enfin à un régime parlementaire stable, fort et équilibré, où le Premier ministre est effectivement responsable devant sa majorité au Parlement.

Encore faut-il admettre que la Ve République n’est pas la fin de la riche histoire constitutionnelle de la France.

On rappellera à ce sujet la théorie classique du doyen Maurice Hauriou qui distinguait (en 1923) deux cycles successifs à partir de 1789 et en chacun d’entre eux, trois périodes : « la primauté des assemblées, la réaction exécutive, la collaboration des pouvoirs ». Maurice Duverger, reprenant ce classement constatait (en 1970) que la République n’avait été parfois (la Ire et la IIe) qu’une forme transitoire de passage d’une période à une autre mais qu’elle était devenue l’enveloppe incluant la succession des trois formes. Ne serions-nous pas alors dans un troisième cycle, ouvert en 1946 par une période de primat des assemblées, parvenus au terme d’une période de « réaction exécutive » qui semble avoir épuisé toutes ses ressources ?

La République française pourrait rejoindre alors le peloton européen où elle fait encore exception en accédant à sa troisième période, celle de la collaboration équilibrée des pouvoirs. Ce serait l’avènement d’une VIe République dotée d’institutions obéissant à un régime de responsabilité réciproque, donc un régime de type primo-ministériel. En ces temps où renaissent les aspirations à l’autoritarisme, le changement de République reste donc plus que jamais d’actualité.

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Sage Ve République

Sans lui reprocher tous les maux, on l’associe à de nombreux mots : déséquilibrée, antidémocratique, hyperprésidentialiste, coup d’État permanent, Parlement godillot. C’est oublier qu’en six décennies d’existence et au moment où elle souffle sa soixantième bougie, la Constitution de la Ve République a gagné en maturité, en démocratie et en modernité.

Ses institutions ont trouvé leur équilibre. Le Conseil constitutionnel a su s’affirmer comme gardien de la Constitution, grâce aux droits et libertés constitutionnels qu’il préserve, à l’opposition parlementaire qui peut le saisir, à la question prioritaire de constitutionnalité que tout justiciable peut lui soumettre. Le Sénat fait œuvre d’opposition constructive, quoique parfois perçue comme abusive par ceux auxquels il oppose une résistance ; mais c’est là précisément son rôle et il suscite un compréhensible agacement. L’Assemblée nationale connaît la rationalisation, qui se confond certes parfois avec la soumission, mais qui lui permet de soutenir et infléchir un programme choisi par les électeurs et non plus de peser sur toute politique de façon intempestive et opportuniste. Le Gouvernement connaît la stabilité dont il a besoin pour gouverner, c’est-à-dire diriger. Le Premier ministre a rencontré une légitimité variable, mais toujours effective, qu’elle soit directe, lors des cohabitations, pseudo-directe, en début de mandat présidentiel (car, accompagnant le Président dans sa victoire, il s’impose à lui) ou indirect, en fin de mandat présidentiel (car il est choisi par le Président qui l’impose aux autres). Le Président de la République, enfin, s’est imposé comme le chef politique de l’État, répondant par là à la volonté des électeurs, sans cesse renouvelée et confirmée.

C’est le Président de la République qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre et ce sont les élections législatives qui confirment ou non l’étendue du pouvoir présidentiel

Nostalgiques du passé, las d’une politique qu’ils ne sont pas parvenus à contester lors des échéances électorales, d’aucuns reprochent à la Ve République ses excès, son dirigisme présidentiel, son Parlement incapable de s’y opposer ou son Premier ministre effacé. Comme si les vingt-quatre Gouvernements qu’a connus la IVe République en seulement douze années d’existence étaient moins excessifs. Comme si un chef de Gouvernement à la merci d’une Assemblée incontrôlable était plus affirmé. Comme si la démocratie n’était que le demos, le peuple et sa représentation dans toute sa diversité, en oubliant le kratos, le gouvernement et la nécessité de prendre alors des décisions en dirigeant les affaires du pays.

D’autres soutiennent que les instruments de la rationalisation (tels le recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution ou le droit discrétionnaire de dissolution), couplés au fait majoritaire, apparu en 1962 et qui garantit l’existence d’une majorité claire et stable à l’Assemblée nationale, ne seraient plus appropriés à une démocratie parlementaire d’aujourd’hui.

Pourtant, quoi de plus démocratique que l’élection populaire de celui (ou celle) appelé à diriger la politique de la Nation au cours d’un mandat de cinq ans ? Quoi de plus parlementaire que la confirmation (ou l’infirmation) du pouvoir du Président et de son étendue lors des élections législatives ? Car c’est bien le Président de la République, d’abord, élu au suffrage universel direct, qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre, poursuivre et mettre en œuvre au cours de son mandat. Et ce sont bien les élections législatives, ensuite, qui vont confirmer, infléchir ou infirmer l’étendue du pouvoir présidentiel, en fonction de l’importance et de la nature de la majorité qu’elles feront naître. Si la majorité est absolue, le pouvoir sera à l’avenant (ou presque), mais cela ne durera qu’un temps et procèdera, là encore, de la volonté même des électeurs. Si elle n’est que relative, acquise de justesse ou résultant d’une coalition, le pouvoir sera à son image, ainsi que les électeurs l’auront souhaité. Comme toujours.

C’est bien cela faire preuve de maturité, de qualités démocratiques et de modernité. Voire de sagesse, ce à quoi la Ve République, avec ses douze lustres, est bien en droit de prétendre.

Et c’est incontestablement faire preuve de sagesse que d’être conscient que l’on peut encore évoluer, renforcer la démocratie, affermir sa modernité.

Il serait évidemment présomptueux de prétendre que notre Constitution est parfaite et qu’il n’y faut rien changer. Elle peut encore gagner en maturité, en appelant les responsables politiques à davantage de responsabilité et les parlementaires à davantage de rigueur. Elle peut aussi renforcer la démocratie, en assurant une meilleure représentativité, au Sénat notamment. Elle peut toujours se moderniser, en se saisissant pleinement du numérique, pour en faire un instrument, un atout et même un attribut de la démocratie.

Mais, alors même qu’elle célèbre le soixantième « automne » depuis celui de sa promulgation, l’âge de la retraite n’a certainement pas encore sonné. Et si l’on se voyait reprocher ici un enthousiasme débordant, voire excessif, on répondra qu’il est pleinement assumé, en ce jour anniversaire, au regard d’institutions qui fonctionnent efficacement. Car cette Constitution sait répondre aux attentes des électeurs, n’en déplaise à ceux qui la contestent : c’est leur droit le plus précieux et le plus respectable, mais qui ne convainc pas une majorité, du moins à ce jour. Néanmoins, les écouter pour évoluer, c’est encore faire preuve de sagesse et promettre une longévité plus grande encore à la Ve République.

Ce second billet a fait l’objet d’une traduction en italien par Stefano Ceccanti (député, que je remercie chaleureusement) et d’une publication sur le site de Libertà eguale.