Le vote par correspondance : une solution exceptionnelle

Le vote à l’urne est préférable au vote par correspondance, mais le vote par correspondance est préférable à l’absence de vote : telle est la position que j’ai pu défendre lors de mon audition devant la Mission d’information sur le vote à distance constituée par la commission des Lois du Sénat, dont on trouvera la contribution écrite ici et ci-après.

En effet, le vote par correspondance ne soulève pas tant le problème de fraudes ou de pressions. D’une part, elles sont minimes et des dispositions peuvent être prises, aujourd’hui, pour les limiter au maximum. À ce titre, la proposition de loi d’Éric Kerrouche, sénateur, propose des solutions judicieuses. D’autre part, ces fraudes et pressions peuvent exister tout autant lors d’un vote à l’urne.

La principale difficulté du vote par correspondance est son caractère diffus dans le temps.

Retrouvez l’interview à Marianne

Retrouvez Le Figaro Live : « Le vote par correspondance est-il vraiment la porte ouverte aux fraudes ? »

Retrouvez l’article du Point : « Vote par correspondance : les sénateurs disent «non»»

En effet, en votant par correspondance, les électeurs ne sont pas tous placés face aux mêmes événements puisqu’ils ne votent pas tous au même instant. Le scrutin peut s’en retrouver totalement bouleversé et altéré.

Le vote à l’urne est préférable au vote par correspondance, mais le vote par correspondance est préférable à l’absence de vote

L’exemple le plus parlant est ce qui s’est produit lors de l’élection présidentielle aux États-Unis, 2016. Le scrutin était organisé le 8 novembre. Hillary Clinton, candidate démocrate et favorite des sondages (elle a d’ailleurs remporté le « vote populaire » avec plus de 2 millions de voix d’avance) a été une nouvelle fois mise en cause pour l’affaire des « e-mails » qu’elle a envoyés depuis sa messagerie privée, alors qu’elle était Secrétaire d’État, le 28 octobre, par le FBI, soit dans la dernière ligne droite de la campagne. Le 6 novembre, dix jours après cette mise en cause et deux jours avant le scrutin, le FBI a déclaré qu’elle était hors de cause et que les nouveaux éléments ne justifiaient pas de rouvrir une enquête qui avait été close en juillet. Pendant cette dizaine de jours, un grand nombre d’électeurs ont voté par correspondance et des études ont pu démontrer que c’est précisément ce qui lui a fait perdre le scrutin.

Ce simple exemple illustre parfaitement comment la sincérité du scrutin peut être altérée par l’étalage dans le temps du vote par correspondance, alors que tous les électeurs ne disposent pas des mêmes informations au moment où ils s’expriment.

Cependant, face à une crise grave, telle la crise sanitaire, il est nécessaire d’inspirer confiance aux électeurs, pour que les élections puissent se dérouler dans les meilleures conditions et qu’une nouvelle abstention record soit évitée. Le vote par correspondance peut y contribuer.

Les travaux de la mission d’information de la Commission des lois du Sénat ont été présentés le mercredi 16 décembre et le rapport rendu public le vendredi 18 décembre :

Vous retrouverez ci-après l’intégralité de la contribution écrite adressée à cette mission d’information.

*

La Constitution décodée va prendre quelque repos, mais sans couvre-feu : le blog reste consultable à toute heure du jour ou de la nuit. Je vous souhaite à tous d’excellentes fêtes de fin d’année, nous nous retrouverons le 11 janvier 2021.

*

 Monsieur le Président,

Vous m’avez fait l’honneur de bien vouloir m’auditionner dans le cadre de la Mission d’information sur le vote à distance de la Commission des Lois du Sénat, dont vous êtes le rapporteur. Cette audition a eu lieu le 3 décembre 2020 et, pour la guider, vous m’avez fait adresser un questionnaire indicatif.

Vous voudrez bien trouver, ci-après, une contribution écrite répondant aux questions où je pense pouvoir vous apporter une expertise.

L’ensemble de ces réponses est guidé par une même ligne, que j’ai pu exposer lors de cette audition. Le vote à l’urne me semble préférable au vote à distance, mais le vote à distance me semble préférable à l’absence de vote. Par absence de vote, j’entends également un scrutin dont la participation serait inférieure à 30% ou un report des échéances au-delà d’une durée raisonnable de six mois maximum.

➢       Questions d’ordre général et conséquences électorales du vote à distance

1. La crise sanitaire a-t-elle, selon vous, une influence directe sur l’abstention, notamment au regard des dernières élections municipales ?

Le vote à distance (vote par correspondance « papier » ou par Internet) peut-il permettre de réduire significativement l’abstention ?

La confiance du collège électoral risque-t-elle d’être altérée, ou au contraire renforcée, par le recours à des mécanismes de vote à distance ?

Depuis le début des années 1990, le taux de participation aux municipales chute régulièrement d’environ 2 points à chaque scrutin, pour atteindre 63,55% au 1er tour et 62,13% au second en 2014.

Chute vertigineuse en 2020 : seuls 44,66% des électeurs se sont rendus aux urnes le 15 mars ; 41,6% le 28 juin pour le second tour. Les causes majeures résident dans les annonces préalables au premier tour : le jeudi 12 mars, le Président de la République annonce la fermeture des écoles, à compter du lundi suivant mais maintient les élections ; puis, le samedi 14, veille du scrutin, le Premier ministre annonce la fermeture de la majeure partie des activités économiques du pays à compter du samedi minuit, mais confirme l’organisation des opérations électorales.

L’incidence est réelle, directe et immédiate sur le comportement électoral. C’est d’ailleurs cette seule annonce couplée au taux de participation qui a conduit le tribunal administratif de Nantes à annuler le scrutin municipal de la ville de Malville, au regard des trois voix d’avance qui ont permis à un candidat d’emporter le scrutin (TA Nantes, 9 juillet 2020, req. n° 2004764).

S’agissant du second tour, dont la tenue le 28 juin a été longtemps incertaine et suspendue aux avis du comité scientifique (convocation des électeurs annoncée par le Premier ministre le 22 mai après le feu vert du conseil scientifique, sauf si dégradation des indicateurs ; amélioration de la situation épidémique les 8 et 14 juin, date à laquelle le Président de la République a confirmé la tenue du scrutin, laquelle a encore été suspendue à la décision du Conseil constitutionnel du 17 juin) la campagne s’est déroulée dans le contexte anxiogène de sortie du confinement du printemps, encadrée par des restrictions (réunions, rassemblements) importantes.

Les électeurs ont eu peur, ils ne se sont pas déplacés.

Il est probable que le vote à distance, s’il avait existé, aurait pu avoir un impact, dans ces circonstances très particulières, pour les électeurs qui ne sont pas traditionnellement abstentionnistes mais qui, dans un contexte épidémique menaçant, ne souhaitent pas prendre le risque de se rendre au bureau de vote. On pense naturellement aux personnes les plus fragiles, comme les personnes âgées qui, en outre, ont connu le vote par correspondance, avant sa suppression en 1975.

La confiance dans le processus démocratique est fonction de différents éléments, au premier rang desquels la transparence du déroulement des différentes étapes et leur contrôle, tant par les électeurs que les acteurs politiques (candidats, partis). Ce contrôle des opérations électorales, par les électeurs et les candidats, doit pouvoir librement s’exercer de l’établissement des listes électorales jusqu’à la proclamation des résultats, sans omettre aucun mode de votation. Cela peut être un problème s’agissant du vote par Internet dont la technicité semble a priori empêcher le contrôle éclairé des citoyens et dont la faisabilité est encore improbable aujourd’hui, pour ne pas dire inexistante, à l’échelle d’un pays qui entend mobiliser plusieurs millions d’électeurs le même jour.

D’autres facteurs propices à la confiance doivent également être pris en considération, comme le temps nécessaire au dépouillement et à la proclamation des résultats : un délai trop long est suspect et alimente la méfiance, comme l’ont démontré les difficultés apparues lors de l’élection présidentielle aux États-Unis, cet automne.

Ensuite, la pédagogie – communication gouvernementale – et le consensus des forces politiques concernées pour l’établissement d’un nouveau mode de votation, sont des facteurs fondamentaux de la confiance.

Il n’y a donc pas d’obstacle insurmontable au rétablissement du vote par correspondance, tel que  sa réputation de faciliter les fraudes. Mais un travail de communication est indispensable afin que la mesure soit largement acceptée par les candidats et les électeurs, qu’ils s’en saisissent ou non.

Enfin, paradoxalement, une trop forte participation pourrait fragiliser la confiance dans le résultat du scrutin : si la moitié du corps électoral vote par correspondance, le résultat pourrait être dénoncé (on ne parle pas ici de contestation formelle) par les candidats déçus qui jetteraient le discrédit sur le processus démocratique et pourraient crier aux manœuvres électorales. Mais l’objection vaut également pour le vote par procuration : si la moitié des électeurs confie son vote à un mandataire, le résultat du scrutin est-il aussi solide qu’avec une utilisation limitée du vote par procuration ?

2. Au regard des exemples de pays étrangers mettant en œuvre le vote par correspondance (l’Allemagne, la Suisse, l’Australie et les États-Unis notamment), peut-on objectivement affirmer que le vote par correspondance « papier » concernerait davantage certaines catégories d’électeurs ? Quelles peuvent être ses conséquences sur le résultat d’une élection ?

Les dispositifs des pays étrangers peuvent-ils être transposés en France ?

Les exemples étrangers qui sont cités sont difficilement transposables, pour trois raisons. D’une part, il ne s’agit que d’États fédéraux où les modalités de vote sont de la compétence des États fédérés (États-Unis, Allemagne, Autriche, Suisse) et la différence d’échelle ne permet pas d’extrapoler à la France les analyses qui peuvent en être faites. En tout état de cause, à l’aune de notre doctrine française du droit électoral, fortement marqué par le principe de souveraineté nationale, on ne peut qu’être réservé à l’égard d’une différenciation territoriale des règles de vote relatives à une élection nationale. D’autre part, les modalités encadrant les scrutins varient beaucoup d’un État à un autre : le vote à l’urne n’est pas nécessairement organisé le dimanche ni pendant une seule journée. Le vote par correspondance, traditionnel dans ces pays, où les scrutins ne comportent qu’un seul tour, est une facilité pour les électeurs empêchés de voter par leur travail. Cela ne peut servir de grille d’analyse s’agissant de ce qui serait une modalité « de crise » en France.

Enfin, la singularité française tient au fait que toutes les consultations électorales (à l’exception du scrutin européen) peuvent se dérouler sur deux tours, espacés d’une ou deux semaines. Même un écart de deux semaines rend difficile le vote par correspondance, en raison des délais postaux.

3. Quels sont, selon vous, les avantages et les inconvénients du vote par correspondance « papier » et du vote par Internet ? Estimez-vous qu’il soit possible d’y recourir sans remettre en cause la sincérité du scrutin ?

4. À titre personnel, seriez-vous favorable à la mise en œuvre du vote par correspondance « papier » ou du vote par internet pour les prochaines élections régionales et départementales, qui pourraient être reportées en juin 2021 ?

L’ouverture anticipée des bureaux de vote permettrait-t-elle d’atteindre les mêmes objectifs que le vote par correspondance, avec un risque juridique moindre ?

Comme on l’a souligné en préambule, un vote à l’urne est préférable au vote par correspondance. Mais un vote par correspondance est préférable à l’absence de vote et l’on met dans cette catégorie un vote qui mobiliserait moins de 30% des électeurs ou encore un vote qui serait différé au-delà de trois ou six mois. Or ce taux de participation pourrait être constaté si l’on applique aux élections régionales et départementales ce qui a été observé lors des élections municipales de 2020 où la participation est tombée de 20 points.

Aujourd’hui, le vote par Internet ne semble pas techniquement faisable. Il est notamment mis en œuvre pour des élections françaises organisées à l’étranger où il est organisé de façon anticipée et sur plusieurs jours. Mais les techniques dont nous disposons ne permettent pas de le mettre en œuvre à l’échelle d’un pays comptant 47 millions d’électeurs. Nous ne disposons pas des connaissances suffisantes pour garantir un vote par Internet sécurisé pour un tel nombre d’électeurs qui se tiendrait en une seule journée, seule façon de garantir l’unité de l’élection. Outre les inévitables risques techniques, par exemple de compatibilité entre les différents navigateurs et équipements utilisés, les risques de piratages ne manqueraient pas d’être tentés.

S’agissant du vote par correspondance, ce ne sont pas tant les risques de fraude, qui peuvent certes exister mais demeurent marginaux et touchent également le vote à l’urne, que l’altération de la sincérité du scrutin qui est la plus préoccupante.

Ma principale réserve quant au vote par correspondance ou à n’importe quelle modalité d’anticipation d’un scrutin tient à son caractère diffus dans le temps, en ce que l’instant du vote ne peut être ramassé en une seule journée. Cet étalage dans le temps du vote sous pli fermé (comme du vote anticipé) peut venir fausser la sincérité du scrutin.

L’exemple le plus parlant est ce qui s’est produit lors de l’élection présidentielle aux États-Unis, 2016. Le scrutin était organisé le 8 novembre. Hillary Clinton, candidate démocrate et favorite des sondages (elle a d’ailleurs remporté le « vote populaire » avec plus de 2 millions de voix d’avance) a été une nouvelle fois mise en cause pour l’affaire des « e-mails » qu’elle a envoyés depuis sa messagerie privée, alors qu’elle était Secrétaire d’État, le 28 octobre, par le FBI, soit dans la dernière ligne droite de la campagne. Le 6 novembre, dix jours après cette mise en cause et deux jours avant le scrutin, le FBI a déclaré qu’elle était hors de cause et que les nouveaux éléments ne justifiaient pas de rouvrir une enquête qui avait été close en juillet. Pendant cette dizaine de jours, un grand nombre d’électeurs ont voté par correspondance et des études ont pu démontrer que c’est précisément ce qui lui a fait perdre le scrutin.

Ce simple exemple illustre parfaitement comment la sincérité du scrutin peut être altérée par l’étalage dans le temps du vote par correspondance, alors que tous les électeurs ne disposent pas des mêmes informations au moment où ils s’expriment.

Néanmoins, les conditions sanitaires font que voter à l’urne peut présenter des risques pour les électeurs, faisant que même si on leur garantit toute la sécurité nécessaire, ils n’auraient pas suffisamment confiance pour aller voter. Or, toute opération électorale doit se dérouler dans la plus parfaite confiance des électeurs envers le système politique dans lequel ils sont impliqués. C’est pourquoi, dans le cadre de cette crise, le recours au vote par correspondance pourrait permettre aux d’électeurs qui ne se sentent pas suffisamment en sécurité de pouvoir valablement exprimer leur choix démocratique.

Il n’existe aucun moyen de garantir l’absence totale de pression de l’entourage, notamment familial ou communautaire. Il n’est donc pas possible de garantir que lorsque l’électeur glissera son bulletin dans l’enveloppe depuis son salon, il n’y ait pas un membre de la famille ou des amis qui fassent pression. On ne peut reproduire le passage dans l’isoloir.

Le seul moyen de l’éviter, ce serait de renoncer au vote par correspondance. Mais là encore, quoique dans une moindre mesure, l’isoloir ne permet pas davantage de garantir l’absence total de pressions familiales ou communautaires : l’exemple du vote en Nouvelle-Calédonie le démontre, notamment lors du référendum pour l’indépendance. Le passage dans l’isoloir ne permet pas à l’électeur de se défaire de la pression sociale et familiale, très présente dans ces îles.

Enfin, le risque de pression peut tout autant entacher le vote par procuration.

➢ Organisation du vote par correspondance « papier »

5. Rappeler les arguments avancés en 1975 pour justifier la suppression du vote par correspondance « papier ». Donner des exemples de fraudes constatées à l’époque.

Préciser les éléments du dispositif qui, à votre sens, ne devraient pas être repris en cas de redéploiement du vote par correspondance (conditions de stockage des plis, procédures de vérification de la légalité du vote, etc.).

D’une manière générale, comment limiter le risque de fraude ? Dans les jours qui précèdent le scrutin, faut-il conserver les plis dans les mairies ou dans d’autres lieux (préfectures, tribunaux judiciaires, etc.) ?

6. Quelles garanties peut-on envisager pour s’assurer de la sincérité du vote et de l’absence de pression de la part de l’entourage en cas de recours au vote par correspondance « papier » ? De même, comment s’assurer de l’identité de l’électeur (envoi d’une copie des documents d’identité ou de la carte d’électeur, signature, questions de sécurité, etc.) ?

7. Les sanctions existantes en matière de fraude ou de tentative de fraude électorale vous semblent-elles adaptées en cas de rétablissement du vote par correspondance « papier » ?

8. Un électeur ayant transmis son vote par correspondance doit-il pouvoir, malgré tout, voter à l’urne ? Quelles seraient les difficultés juridiques concrètes engendrées par un tel choix, notamment pour éviter tout « double vote » ? Comment concilier une telle possibilité et le mécanisme du vote par procuration (a fortiori si le mécanisme de double procuration était généralisé pour les élections à venir) ?

9. Faut-il, selon vous, fixer un délai limite pour l’envoi des plis (par exemple le jeudi précédant le scrutin) ou pour leur réception par le bureau de vote (par exemple jusqu’à la fermeture du bureau) ?

Cela doit-il avoir un impact sur la date de fin de la campagne officielle ? Un délai limite de vote antérieur pour le vote par correspondance pose-t-il des difficultés au regard du principe d’égalité du vote ?

10. Vous semble-t-il préférable de dépouiller les votes par correspondance « papier » avant l’ouverture des bureaux de vote ou à la clôture des bureaux ? Préciser les avantages et les inconvénients de ces deux solutions afin de prévenir au mieux tout type de contentieux électoral.

Une durée trop longue pour le dépouillement, qui ne correspond pas à la tradition française, serait-elle bien acceptée par les électeurs ?

Nous sommes aujourd’hui en mesure de nous prémunir face aux risques de fraudes, davantage que ce n’était le cas lorsqu’il a été mis un terme au vote par correspondance.

La lecture des débats à l’Assemblée nationale et au Sénat lors de l’examen du projet de loi

« modifiant certaines dispositions du code électoral », qui a conduit à la suppression du vote par correspondance en 1975, enseigne que les fraudes d’alors pourraient globalement être évitées aujourd’hui.

Devant les députés, Michel Poniatowski, qui défendait le texte, estimait que « 3 à 4% des maires » se prêtaient à la fraude. Les initiatives étaient variées et elles étaient toutes rendues possibles par le fait que le matériel de vote était adressé par les mairies aux électeurs ayant demandé à voter par correspondance. Rappelons qu’alors le code électoral exigeait « un empêchement irréfragable » de se déplacer au bureau de vote (liste des personnes admises établie à l’article L. 80 et L. 81 du code électoral).

Et le ministre d’énumérer les exemples de fraudes ayant émaillé les élections municipales de 1971 :

« envoi par le maire des bulletins d’une seule liste, celle qu’il conduisait ; certificats médicaux produits à l’appui des demandes, signés par un médecin n’ayant pas examiné les électeurs ; envoi d’enveloppes ne contenant pas tous les bulletins des listes en présence, faux émargements et votes fictifs (l’enveloppe contenant le matériel de vote n’était pas envoyée et directement utilisée par les agents municipaux) », etc.

En tout état de cause, pour ces élections, le ministre faisait état de 463 recours au Conseil d’État pour irrégularités ; 32 de ces élections ont été annulées ; 216 l’ont été « partiellement ». Au regard des

38.000 communes, c’est peu. Le ministre évoquait sept feuillets remplis d’exemples de fraudes, concernant 60 départements.

Comme le résume au Sénat Michel Poniatowski, « toute la procédure repose sur la bonne foi du maire », qui a « le monopole de la mobilisation du vote par correspondance ». Soit il peut faire voter des personnes à leur insu ou contre leur volonté en usurpant le matériel de vote, soit il fait voter des inscrits fictifs ou, enfin, il empêche de voter les personnes dont le « vote n’est pas sûr », en n’adressant pas le pli, en ne le recevant pas ou trop tard.

On peut également relever la crainte des pouvoirs publics des années 1970, quand le Parti communiste français représentait 20% de l’électorat, face au poids des syndicats et notamment celui de la CGT, au sein des PTT. Les procédures de tri et d’acheminement étaient alors essentiellement manuelles.

Ces fraudes seraient rendues beaucoup plus difficiles, voire impossibles par le dispositif envisagé par la proposition de loi n° 136 présentée parle sénateur Éric Kerrouche et plusieurs de ses collègues, notamment à travers la constitution d’une commission du « vote par correspondance », chargée de contrôler et d’enregistrer les demandes des électeurs, qui transmet tant au maire qu’à la commission de propagande, qui envoie le matériel de vote, la liste des électeurs admis à voter par correspondance. Le fractionnement des acteurs et leur dépolitisation apporte des garanties bienvenues.

Trois réserves peuvent toutefois être formulées contre le dispositif de cette proposition de loi.

Première réserve : le calendrier. Si la proposition de loi prévoit bien des mécanismes qui permettent de se prémunir contre le caractère diffus dans le temps du vote par correspondance, en prévoyant un vote jusqu’au vendredi qui précède le scrutin à 17h, elle semble difficilement réalisable au regard des délais qu’elle met en œuvre.

La difficulté principale du vote par correspondance en France se sont les deux tours que comportent toutes les élections, à l’exception de l’élection européenne, qui n’est pas proprement française. C’est une exception notable qu’il convient de souligner, face à la promotion largement faite des modèles que l’on voudrait importer de l’étranger.

Ces deux tours sont traditionnellement espacées d’une semaine, à l’exception de l’élection présidentielle où ils le sont de quinze jours, délai que cette proposition de loi tend à reprendre.

Néanmoins, quinze jours constituent un délai trop court.

En effet, après le premier tour, les listes qui se présenteront au second peuvent être déposées jusqu’au mardi soir, à 18 heures. Il faut ensuite procéder à l’impression des bulletins, à leur mise sous pli, accompagnés, pour les électeurs qui en auront fait la demande, des enveloppes nécessaires au vote par correspondance. Il faut ensuite acheminer le tout jusqu’aux électeurs, par pli recommandé.

Nos territoires ne sont pas tous aussi bien desservies et certains connaissent des délais supplémentaires pour l’acheminement du courrier, rallongeant le processus. Des plis ne pourraient être présentés que le lundi. Or, nous ne sommes pas tous chez nous lors du passage du facteur, ce qui implique d’aller à la poste, nécessitant encore un délai : dans ces mêmes régions isolées, les bureaux de poste ne sont pas ouverts tous les jours ou toute la journée. L’électeur, aussi zélé soit-il, ne pourra pas nécessairement s’y rendre dès le lendemain de la réception de l’avis de passage. Il faut également prendre en compte le fait qu’un électeur, recevant le matériel de vote, ne va pas nécessairement faire preuve de la plus grande diligence. Il pourrait ne récupérer son pli recommandé que le mercredi, voire le jeudi.

Il faut encore que l’électeur glisse son bulletin dans l’enveloppe d’anonymisation, puis celle-ci dans celle d’identification et enfin dans l’enveloppe d’acheminement, pour poster le tout à nouveau. Or son propre pli doit arriver avant le vendredi, à 17 heures, en provenant du même territoire déjà mal desservi à l’aller.

Ces délais, très contraints, pourront poser des problèmes purement calendaires.

Il est donc préférable de prévoir un délai de trois semaines entre les deux tours, lequel, dès lors qu’il est décidé en amont de l’élection et représente un report limité (par rapport à un espacement de trois mois et demi entre les deux tours, décidé après la tenue du premier) ne poserait pas de problème quant à la sincérité du scrutin, mais permettrait au contraire d’en résoudre.

On peut également s’interroger sur l’heure limite de réception des enveloppes par le tribunal judiciaire : 18 heures (heure de clôture habituelle des bureaux de vote, sauf dans les grandes villes), voire 19 heures, plutôt que 17 heures, serait un horaire plus adapté pour les personnes finissant leur travail à 17 heures le vendredi et désireuses de déposer elle-même leur bulletin.

Pour préserver la sincérité du scrutin, il faut éviter de modifier les règles pendant qu’il a lieu, c’est- à-dire entre les deux tours. Dès lors qu’elles sont fixées au préalable, le risque est inexistant.

Il est judicieux d’anticiper suffisamment la décision de l’électeur de recourir au vote par correspondance, comme le fait la proposition de loi en reprenant le processus mis en place pour les élections des députés des Français de l’étranger pour laquelle le vote par correspondance est encore autorisé : seuls les électeurs qui ont manifesté vouloir y avoir recours reçoivent le matériel électoral idoine. Cette étape doit être suffisamment anticipée afin que le matériel de vote puisse être valablement acheminé jusqu’aux électeurs. Si on estime à environ 10% le nombre d’électeurs qui feraient la demande de vote par correspondance, cela limitera le coût de l’envoi par recommandé.

Là encore, la limite du deuxième vendredi précédant le premier tour (soit à peine dix jours avant) est insuffisante.

Parallèlement, il faut aussi éviter que le recueil des votes soit trop étalé dans le temps : plus le délai est long, plus les fraudes sont possibles. Il n’est donc pas inutile de prévoir qu’on ne puisse pas envoyer son bulletin avant une date déterminée, attestée par le cachet de la poste (par exemple le lundi ou le mardi qui précède le scrutin), ainsi qu’un délai limite pour la réception de son pli, qui devra être anticipé par l’électeur (actuellement le vendredi, à 17 heures), étant entendu qu’un système prévoira l’alerte de bonne réception de son bulletin à l’électeur.

En l’absence de réception de cette alerte, l’électeur sait conserver la possibilité de voter à l’urne. Cette possibilité est particulièrement judicieuse pour remédier aux éventuels dysfonctionnements du vote par correspondance, d’ordres très différents : retard dans l’acheminement du courrier, événement qui modifie le choix de l’électeur alors qu’il a déjà voté par correspondance (exemple Clinton, en 2016), pressions de l’entourage, etc.

Deuxième réserve : le réacheminement des votes par correspondance. La proposition de loi prévoit que les votes par correspondance, adressés au tribunal judiciaire, sont réacheminés à la mairie, puis au bureau de vote où l’électeur était inscrit, afin de regrouper tous les bulletins pour le dépouillement.

Pour minimiser les risques de fraudes ou les dysfonctionnements, il est souhaitable de limiter au maximum les manipulations et d’éviter de les placer en un lieu politique, tel que la mairie. On l’a vu, c’est la cause essentielle des fraudes dénoncées dans les années 1970.

Tous les maires ne sont pas susceptibles de se livrer à de la fraude, mais le risque existe. En outre, le simple fait que la mairie soit chargée du stockage des bulletins peut susciter la défiance des électeurs. Pour que le vote par correspondance se déroule dans les meilleures conditions possibles, il faut que les bulletins subissent le moins de déplacements possibles. Il faut donc éviter de les réacheminer vers les bureaux de vote traditionnels, ce qui limiterait les risques, non seulement de fraudes, mais aussi et surtout de dysfonctionnements, tels que la perte de bulletins, toujours possible : même marginal, le risque existe.

Par conséquent, les envoyer, mais aussi les conserver puis les dépouiller au tribunal judiciaire paraît ainsi la meilleure des solutions. On pourrait alors y envisager la création d’un bureau de vote ad hoc, dit « bureau de vote par correspondance ». Les plis y seraient recueillis, dépouillés et comptabilisés.

Comme le prévoit la proposition de loi n° 126, un registre des plis reçus est tenu au fur et à mesure de leur réception. L’électeur est alerté que son pli est bien parvenu. Si celui-ci décide finalement de voter à l’urne, il conserve la faculté de se présenter au bureau de vote où il est inscrit, le jour du scrutin. Ce dernier disposera des listes d’émargements où figurent les électeurs qui ont voté par correspondance. Si un tel électeur se présente et confirme son choix de voter à l’urne, en remplacement de son vote par correspondance, le président du bureau de vote alertera sans délai et au fil de l’eau son homologue du bureau de vote par correspondance et les enveloppes d’identification pourront alors être retirées immédiatement, puis détruites.

Le dépouillement des votes par correspondance aurait lieu dans le bureau ad hoc, où ils auront été répartis par circonscription électorale et ce dépouillement ne commencerait qu’à la clôture du scrutin à l’urne. Ce bureau de vote ad hoc serait notamment composé d’assesseurs, dont le nombre devra être plus important que pour les autres bureaux afin de permettre un roulement au cours de la semaine, puis le jour du dépouillement. Il pourra exceptionnellement être présidé par un membre du greffe du tribunal, afin de garantir une présence permanente de son président.

Enfin, une troisième et dernière réserve : un vote par correspondance exceptionnel. D’une part, c’est parce qu’il est préférable d’avoir un vote par correspondance plutôt que pas de vote du tout que ce dernier peut effectivement être autorisé. D’autre part, la multiplication des modes de participation entraine la multiplication des risques de fraudes ou de dysfonctionnement. C’est pourquoi le recours au vote par correspondance doit donc rester strictement circonscrit et exceptionnel. Il serait donc judicieux que notre code électoral en prévoie le mécanisme et la possibilité d’y recourir, mais seulement lorsque les circonstances l’exigent, par exemple en période de crise.

 

Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Non au populisme

Le référendum est un mécanisme de souveraineté populaire. Il ne doit pas devenir l’outil d’un souverain populiste.

Dans une démocratie, on le sait, le pouvoir souverain appartient au peuple. C’est le cas de la Ve République, dont la Constitution précise que le peuple exerce sa souveraineté « par ses représentants et par la voie du référendum ». C’est également le cas de la République italienne, dont la Constitution indique, quant à elle, que le peuple l’exerce « dans les formes et les limites de la Constitution », cette dernière laissant également une place à l’expression référendaire, qu’elle soit constitutionnelle ou législative.

Aujourd’hui, la démocratie est essentiellement représentative, ce qui ne remet pas en cause le pouvoir du peuple pour autant : il élit des représentants qui vont exercer le pouvoir, en son nom. Ces représentants bénéficient ainsi d’une légitimité démocratique. De surcroît, ils sont responsables, devant alors rendre des comptes au peuple lui-même, en particulier en fin de mandat, lequel détermine le temps dont ils disposent pour mener leur mission politique.

On assiste désormais à une crise de la représentation, en ce que les citoyens ne se sentent plus effectivement représentés par leurs représentants. Elle apparaît dès lors qu’au cours du mandat, la majorité du peuple ne soutient plus la majorité des représentants. Pour éviter cela ou en contrôler les effets néfastes, diverses solutions sont proposées.

On évoque parfois l’hypothèse d’élections de mi-mandat, comme c’est le cas aux États-Unis et, en réalité, dans la plupart des pays du continent américain. Ce n’est pas une solution car elle ne fait que poser le problème en termes plus brefs. La politique s’inscrit dans la durée, non dans l’immédiateté, raison pour laquelle il faut qu’un mandat offre à ses détenteurs le temps nécessaire à la réalisation de sa mission. Surtout, la crise de la représentation risquerait de réapparaître de façon encore plus prégnante, les élus se souciant davantage de leur réélection prochaine que de l’intérêt général.

Que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment

Une autre hypothèse, actuellement avancée en France et en Italie, est le renforcement de l’outil référendaire, grâce à un référendum d’initiative populaire, voire un référendum révocatoire, permettant au peuple d’obtenir la démission d’un élu. L’idée est bonne, mais pour être saine, elle doit être mise en œuvre avec sagesse.

Il ne peut y avoir, de nos jours, d’autres formes de démocratie que la démocratie représentative, pour des raisons pratiques (étendue des territoires et importance des populations) et pragmatiques (tout citoyen n’a ni le devoir ni nécessairement l’envie de se consacrer quotidiennement aux affaires politiques de son État). Mais elle peut être utilement complétée par des possibilités d’intervention directe du peuple, lui assurant de faire entendre sa voix.

Toutefois, que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment. Il y a d’abord une Constitution, qui garantit notamment des principes et droits fondamentaux qui doivent être protégés, sans pouvoir être remis en cause de façon intempestive. Il y a ensuite des institutions, qui doivent fonctionner et ne doivent pas être entravées au risque, sinon, de pallier une crise de la représentation par une crise de la démocratie tout entière. Il y a enfin une majorité, qui a décidé de soutenir un projet politique.

L’usage du référendum ne doit alors pas conduire à une dictature de la minorité, empêchant la majorité de gouverner et les institutions de fonctionner. D’où la nécessité de le réglementer sagement pour qu’il soit utilisé sainement.

D’une part, il convient d’ouvrir suffisamment son utilisation pour en permettre la mise en œuvre, tout en prévoyant des restrictions afin d’éviter sa multiplication. Celle-ci n’aurait que l’effet inverse à celui escompté : désintérêt des citoyens trop sollicités, blocage des institutions trop mobilisées, inaction des élus trop préoccupés. D’autre part, il faut en restreindre le champ d’utilisation car certaines matières ne peuvent pas relever du référendum, presque par nature. La matière fiscale, par exemple, ferait courir grand risque au fonctionnement de l’État si elle était ouverte au référendum, car, pour être nécessaire – voire « indispensable » selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 –, l’impôt n’en est pas moins impopulaire.

Enfin, sous couvert de renforcement de la souveraineté populaire, la tentation serait grande d’en faire un outil populiste. On connaît déjà, en France, l’usage plébiscitaire qui a pu être fait du référendum, y compris sous la Ve République. L’époque était particulière et, en réalité, cela a permis d’affermir les institutions tout en maintenant la confiance politique. Aujourd’hui, à l’heure d’une radicalisation de nombreux Gouvernements européens, le contexte est différent, raison pour laquelle il faut rester vigilants à l’égard de la réforme amorcée en Italie par l’actuel Gouvernement.

En France, l’Exécutif explore l’idée d’un référendum « multiple » : plusieurs questions, plusieurs réponses, permettant de diluer la dimension personnelle. Encore faut-il que toutes les questions rentrent dans le champ de l’article 11 de la Constitution, qui n’évoque que les pouvoirs publics et la politique économique, sociale et environnementale de la nation et les services publics qui y concourent. Sont donc exclues, en l’état et sauf révision constitutionnelle antérieure, les questions constitutionnelles, fiscales, pénales ou de société.

Surtout, il faudrait qu’il se déroule dans un climat serein, permettant le débat d’idées, non le combat de rue. C’est le vœu que je formule pour cette année 2019, en souhaitant à tous ceux qui me font l’honneur de me lire, qu’elle apporte joie, succès et bonne santé.