Une vigilance nécessaire

En cas de crise, il faut agir. Mais pas n’importe comment.

La crise sanitaire exceptionnelle et mondiale impose des décisions à sa mesure. Mais elle ne peut servir de prétexte à bafouer les principes démocratiques fondamentaux, les libertés publiques et individuelles, le socle social de notre démocratie.

En ces temps de crise, la Constitution demeure notre ultime refuge et ne peut en aucun cas être remise en cause.

Démonstration a déjà été faite de l’inconstitutionnalité du report du seul second tour des élections municipales.

Le projet de loi d’urgence contient des mesures nécessaires dans leur principe, mais excessives dans leurs modalités

Le lecteur intéressé pourra retrouver des développements complémentaires sur l’inconstitutionnalité du report du second tour des élections municipales dans une série d’interviews :

Cependant, le projet de loi que soumet aujourd’hui le Gouvernement au Parlement, d’abord au Sénat puis à l’Assemblée nationale, contient d’autres mesures, nécessaires dans leur principe, excessives dans leurs modalités. D’abord, il crée un nouveau régime d’exception, l’état d’urgence sanitaire et, ensuite, il habilite le Gouvernement à prendre de très nombreuses mesures par ordonnances, dans le domaine économique et social.

L’épidémie actuelle et les conséquences qu’elle va engendrer commandent d’adopter des mesures exceptionnelles. Il demeure toutefois indispensable de préserver notre État de droit, notre socle fondamental et nos principes constitutionnels.

Le nouvel état d’exception est, par définition, attentatoire aux libertés car tel est l’objet d’un état d’exception. Mais des limites et des garanties doivent être apportées, afin d’encadrer strictement tout état d’exception.

Le lecteur intéressé pourra retrouver des développements complémentaires sur l’état d’urgence sanitaire et le recours aux ordonnances dans mes réponses aux questions de Esther Attias, pour Challenges.

L’état d’urgence sanitaire peut être déclenché « en cas de catastrophe sanitaire, notamment d’épidémie mettant en péril par sa nature et sa gravité, la santé de la population ».

Il habilite alors le Premier ministre à « prendre par décret […] les mesures générales limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services nécessaires afin de mettre fin à la catastrophe sanitaire […]. Ces mesures peuvent inclure l’interdiction du déplacement de toute personne hors de son domicile dans la zone géographique qu’elles déterminent ».

Enfin, sur le modèle de l’état d’urgence classique, l’état d’urgence sanitaire pourra être décrété en Conseil des ministres. Mais, contrairement à l’état d’urgence de la loi de 1955 qui prévoit un délai de douze jours (à l’instar de l’état de siège), c’est au bout d’un mois que sa prorogation doit être autorisée par la loi, du moins dans la version du projet de loi déposée au Sénat. De même, aucun contrôle parlementaire n’est automatiquement prévu, à l’inverse de ce que prévoit l’article 4-1 de la loi de 1955, inséré en 2015.

C’est particulièrement attentatoire à la démocratie, aux droits et libertés et, par voie de conséquence, à l’État de droit.

La tardiveté de l’autorisation parlementaire est contraire à tous les régimes d’exception que nous connaissons en France.

L’état d’urgence sanitaire permettra d’importantes restrictions aux libertés publiques et individuelles. Qu’il puisse être déclenché par décret est logique, parce qu’il faut parfois réagir très rapidement. Mais le Parlement doit être saisi au plus vite pour en autoriser le prolongement, puisqu’il s’agit de mettre en suspens des droits et libertés dont les règles sont fixées par la loi.

De même, s’il est vrai que le contrôle est la mission traditionnelle du Parlement, prévu par la Constitution et qu’il n’a donc pas besoin de texte spécifique pour l’exercer, il n’est pas inutile qu’une loi d’exception le rappelle et plus aisé qu’elle prévoie une transmission automatique des informations pertinentes, lui évitant de devoir aller systématiquement les chercher.

De surcroît, les conditions de déclenchement de ce nouvel état d’exception demeurent vagues et imprécises. Qu’est-ce qu’une « catastrophe sanitaire », notamment une épidémie ? La grippe saisonnière pourrait en être une, à moins que l’on ne précise qu’il s’agit d’une catastrophe sanitaire exceptionnelle, laquelle mettrait en péril non seulement la santé mais aussi la vie de la population.

Par ailleurs, le recours aux ordonnances est parfois nécessaire pour faire face à une situation d’urgence. Cependant, il faut toujours prendre garde à l’action précipitée et demeurer vigilant à l’égard de ce qui est justifié pour répondre à une crise, mais qui ne l’est plus en période normale.

Or les multiples habilitations pourront notamment permettre « de déroger aux règles du code du travail et aux stipulations conventionnelles relatives à la durée du travail, au repos hebdomadaire et au repos dominical », pour les « entreprises de secteurs particulièrement nécessaires à la sécurité de la nation ou à la continuité de la vie économique et sociale », ou encore de « modifier les conditions d’acquisition de congés payés et permettre à tout employeur d’imposer ou de modifier unilatéralement les dates de prise d’une partie des congés payés, des jours de réduction du temps de travail et des jours de repos affectés sur le compte épargne-temps du salarié ».

Tout cela sans aucune garantie, à commencer par celle du caractère exceptionnel et provisoire de telles mesures.

La ligne directrice doit demeurer la même : face à une crise, il est impératif de prendre des mesures exceptionnelles, qui reviennent sur des acquis et dérogent à des principes établis. On comprend donc la nécessité de telles mesures.

Mais la crise ne saurait tout justifier et certainement pas la pérennité des mesures exceptionnelles, dont le seul but est de permettre le retour à une période normale.

Il est indispensable, en période de crise, de demeurer vigilant à ce que nos principes constitutionnels continuent à soutenir et à souder notre société, sans qu’ils deviennent malléables au point de risquer l’effondrement.

L’État ne doit pas renoncer aux réponses graduées

Tribune parue sur Lemonde.fr, le 16 novembre 2015

L’état d’urgence est le premier mécanisme parmi plusieurs niveaux de réponses à une situation d’une particulière gravité. Issu de la loi du 3 avril 1955, il se distingue ainsi de l’état de siège et des pouvoirs exceptionnels, respectivement régis par les articles 36 et 16 de notre Constitution. Décrété en Conseil des ministres – d’où la réunion en urgence samedi à minuit –, il constitue le fondement de décisions de police administrative, permettant de réduire les libertés publiques dans des proportions impossibles en période normale, en raison d’un « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou « d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ». Par conséquent, il n’a d’autres conséquences que de permettre des mesures exceptionnelles, mais il ne saurait les instituer lui-même.

Il appelle d’autres décisions, prises ultérieurement par le ministre de l’intérieur ou le préfet, c’est-à-dire des autorités administratives. Ils peuvent alors notamment limiter la liberté d’aller et venir en instituant des couvre-feux dans certaines zones, ou ordonner la fermeture de certains lieux recevant du public (débits de boisson, salles de spectacle, etc.). Généralement circonscrit à certaines portions du territoire, il est aujourd’hui décrété sur l’ensemble du territoire, comme ce fut le cas en 1961, lors de la guerre d’Algérie et en même temps qu’il a été fait recours aux pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution. Ce n’est donc pas la première fois qu’il est décrété, mais la sixième, après les précédents en lien avec la guerre d’Algérie (1955, 1958 et 1961), la Nouvelle Calédonie (1984) et les émeutes dans les banlieues (2005). Il ne préjuge pas des mesures qui pourront être prises par la suite.

Soit la situation de crise se résorbe et il en constituera la seule réponse. Soit elle perdure et il pourra être prorogé, mais il faudra une loi au-delà de douze jours. Soit elle s’aggrave et les autres mécanismes pourront être enclenchés. Ce pourra être l’état de siège, également décrété en Conseil des ministres mais qui ne peut l’être qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée (art. L. 2121-1 du code de la défense). Il a pour effet de transférer à l’autorité militaire tous les pouvoirs de police générale. Il n’a jamais été décrété sous la Vème République.

Ou ce pourra être le recours aux pouvoirs exceptionnels de l’article 16, permettant au Président de la République de prendre toutes les mesures assurant aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens d’accomplir leur mission, en menace grave et immédiate aux institutions, à l’indépendance de la nation, à l’intégrité du territoire ou d’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Il n’a été mis en œuvre qu’une seule fois, en 1961, lors du putsch des généraux en Algérie. Autant dire que ces deux autres mécanismes sont bien plus puissants mais aussi bien plus alarmant que l’état d’urgence. Ils constituent dès lors une réponse à des situations ou des menaces encore plus graves et s’intègrent dans un système gradué de moyens dont l’État dispose pour assurer la protection de ses populations, ce qui est son premier rôle, en tant que fondement même du contrat social.