Incontournable immunité

L’immunité, dont peuvent particulièrement bénéficier les parlementaires, est nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie, car elle est la garantie de la liberté du mandat.

Si on l’a déjà souligné, il n’est pas inutile de le rappeler, au regard de certains faits d’actualité. Notamment, cet après-midi, le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur Le statut des députés et leurs moyens de travail, dans le cadre des Rendez-vous des réformes 2017-2022, organise une table-ronde sur « Le régime de l’immunité parlementaire : est-il encore justifié ? Doit-il évoluer ? ».

La réponse est clairement affirmative à la première question.

L’immunité parlementaire est d’abord une garantie de la séparation des pouvoirs en ce qu’elle préserve les membres du pouvoir législatif d’une ingérence de la part du pouvoir judiciaire.

Mais immunité n’est pas impunité, comme on le dit souvent : l’immunité préserve la fonction et le mandat, non son titulaire, en tant que personne. Si ce dernier a ou a eu un comportement répréhensible, il peut faire l’objet de poursuites, mais non de mesures privatives ou restrictives de liberté. Néanmoins, ces dernières ne sont pas totalement exclues : elles peuvent être autorisées par le bureau de l’assemblée concernée et, en cas de crime ou délit flagrant, cette autorisation n’est pas requise. C’est notamment ce qui avait permis le placement en garde à vue du député LRM M’jid El Guerrab, à propos de violences contre Boris Faure, cadre du Parti socialiste.

De même, l’immunité interdit toute répréssion et poursuite à l’égard des votes et opinions émis dans l’exercice de la fonction. Cela garantit que le mandat s’exerce en toute liberté et que le parlementaire n’ait rien à craindre de ce qu’il dit ou fait lorsqu’il s’exprime ou agit en tant que parlementaire. Là encore, immunité n’est point impunité car il peut néanmoins faire l’objet de sanctions, sur le fondement du règlement de l’assemblée dont il est membre.

La France ne fait nullement figure d’exception en cette matière, puisque la même immunité est garantie par les démocraties étrangères et, notamment, celles qui nous entourent, comme l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, ou encore, le Royaume-Uni.

Et l’Espagne. Pourtant, on est interloqué par ce qui s’y déroule, à cet égard, en ce moment.

L’immunité y préserve les membres des deux chambres du Parlement et ceux des Parlements des Communautés autonomes, telle la Généralité de Catalogne.

Ainsi, la déclaration d’indépendance de Carles Puigdemont, à la suite du referendum organisé le 1er octobre, entre dans ce cadre. Elle contrevient incontestablement à l’ordre légal et constitutionnel espagnol. La Constitution interdit toute sécession d’une communauté autonome et le referendum avait été déclaré illégal par le Tribunal constitutionnel.

Néanmoins, jusqu’à la mise en œuvre de l’article 155 de la Constitution et l’édiction des mesures de destitution et de dissolution prises par le Premier ministre Mariano Rajoy, les membres de la Généralité et, en particulier, son Président, ont bénéficié de l’immunité à l’égard des votes et opinions émis dans le cadre de leurs fonctions.

S’il existe donc bien un délit de rébellion et de sédition, prévu et réprimé par le code pénal espagnol, Carles Puigdemont ne saurait être poursuivi pour ces délits que pour les actes commis postérieurement à sa destitution et à la dissolution de la Généralité catalane, intervenue le 27 octobre. Si bien que la déclaration d’indépendance et son vote ce même 27 octobre peuvent certes lui être politiquement reprochés, mais ne peuvent être pénalement sanctionnés.

Faire cela reviendrait à remettre en cause l’immunité et, indirectement, la liberté démocratique. La France elle-même l’a déjà fait, lors d’épisodes peu glorieux : sous la Convention, en 1793, puis à l’égard des parlementaires qui avaient voté les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain, en 1940. Nul doute que l’événement catalan n’y est point comparable.

Surtout, sur le plan politique, le Gouvernement de Madrid a tout intérêt à prendre davantage garde à ne pas passer pour le persécuteur du Président catalan, quoiqu’il soit déchu, car il serait alors rapidement perçu comme le persécuteur de la Catalogne tout entière. Et ce même Président déchu, désormais candidat déclaré aux élections du 21 décembre prochain, pourrait aisément se présenter comme le défenseur d’un peuple libre ce que, d’ailleurs, il fait déjà.

Cela n’augurerait rien de bon pour les résultats.

Indépendantisme

Un vent d’indépendantisme souffle sur l’Europe. Le vent présente un avantage : il est source d’énergie renouvelable, bienvenue en cette période de soutien aux politiques environnementales.

Le vent d’indépendantisme pourrait ainsi redonner de l’énergie à l’Europe, qui en aurait grand besoin, pour renforcer sa solidarité, sa cohésion et sa dynamique politiques.

Mais le vent présente aussi un inconvénient : trop violent, il peut faire des ravages. Et il n’est point contrôlable. Si l’on peut éventuellement anticiper sa violence, grâce aux études météorologiques, pour se protéger, rien ne permet cependant de l’éviter. Il ne reste qu’à attendre passivement son passage.

Ce vent a commencé à souffler contre l’Union européenne elle-même, tout entière, avec la victoire du « Leave » à 51,9% des voix, lors du referendum sur le Brexit, le 24 juin 2016. Rappelons toutefois que l’Écosse et l’Irlande du Nord, ainsi que la région de Londres étaient nettement favorables au « Remain ».

Cela a ravivé, d’ailleurs, quoique de façon contenue pour le moment, le vent d’indépendantisme écossais. Il fut vif en 2014, lorsqu’un referendum eut lieu le 18 septembre de cette année. Mais le « Non » à l’indépendance l’avait emporté avec 55,3% des voix. Toutefois, les Écossais désirant rester dans l’Union, vivent mal le choix imposé par les Anglais et les Gallois d’en sortir. Et le Gouvernement écossais a demandé, le 31 mars 2017, qu’une nouvelle consultation ait lieu. Elle est renvoyée, pour l’heure, à l’après-Brexit.

Le vent le plus fort, aujourd’hui, souffle évidemment en Espagne, entre Madrid et la Catalogne. Samedi 21 octobre, Mariano Rajoy, chef du gouvernement, a annoncé qu’il demandait l’activation de l’article 155 de la Constitution espagnole. Cet article, comme d’autres de la Constitution de 1978, est directement inspiré de la Loi fondamentale allemande et son article 37, intitulé Bundeszwang, soit « contrainte fédérale » : c’est dire son sens et sa puissance.

C’est la réponse institutionnelle à ce qui est considéré comme un coup d’État. Plusieurs éléments permettent de le corroborer : le referendum avait préalablement été déclaré illégal, il a malgré tout été organisé, en violation du droit et selon des conditions suspectes (urnes opaques, émargements approximatifs, faible participation), l’indépendance a été déclarée mais immédiatement suspendue par le chef du Gouvernement catalan, Carles Puigdemont.

Pour être activé, l’article 155 impose que ce dernier soit entendu puis que le Sénat approuve sa mise en œuvre, à la majorité absolue de ses membres. Cela devrait avoir lieu le 27 octobre et ne devrait pas poser de difficulté, dès lors que les deux principaux partis d’opposition, le PSOE et Ciudadanos, y ont apporté leur soutien. Il permettra de destituer le Président de la Communauté autonome, de dissoudre son Parlement afin d’organiser des élections anticipées, de prendre le contrôle de la police locale, de l’administration fiscale et des télécommunications, autant d’éléments stratégiques lorsque l’on souhaite imposer l’indépendance par un coup d’État.

Toutefois, Carles Puigdemont pourrait l’éviter : Madrid a prévenu que s’il recule et renonce à sa déclaration d’indépendance, « l’arme 155 » ne serait pas déclenchée. Mais les chances sont faibles car c’est bien cet ultime recours qui est perçu comme un coup d’État, en Catalogne.

À ce stade, nul élément juridique ne le corrobore. Mais il y a la force politique de l’article, d’abord : une mise sous tutelle pure et simple. Ses conséquences juridiques, ensuite : destitution, dissolution, administration. Et, surtout, un rappel historique, enfin : en 1939, Franco avait lui-même dissout les parlements régionaux et, notamment, celui de Catalogne. Tout cela renforce la position de Puigdemont, au moins aux yeux des Catalans.

Ce vent indépendantiste espagnol souffle si fort qu’il pourrait traverser la Méditerranée, tout en perdant alors de sa vigueur. Sur le chemin, il y aurait d’abord… la Corse, ou les électeurs seront appelés aux urnes les 3 et 10 décembre 2017 pour élire leurs représentants au Conseil de la collectivité unique. Les indépendantistes, nationalistes et autonomistes ont prévu de faire une liste commune, ce qui pourrait leur permettre d’obtenir une majorité.

Au-delà, il y a ensuite l’Italie, où deux régions italiennes, la Lombardie (Milan) et la Vénétie (Venise), ont organisé un referendum ce dimanche 22 octobre, demandant non pas l’indépendance mais davantage d’autonomie. Le Gouvernement italien n’avait aucune raison de s’y opposer : d’une part, cette consultation est légale et n’a que valeur consultative et, d’autre part, la Constitution elle-même autorise un régionalisme différencié, en son article 116, al. 3, en permettant à certaines régions d’exercer des compétences que d’autres n’auraient pas. Le « Oui » l’a largement emporté dans les deux cas, malgré une participation modérée.

Cela ne devrait pas susciter de crise majeure, mais il faut néanmoins rester vigilant. Cela souligne, surtout, que la réaction virulente de Madrid n’était sans doute pas des plus adaptées, ainsi qu’on l’a déjà souligné. Faire droit à la démocratie, écouter un peuple ou une population, reconnaître le droit à l’autodétermination n’a jamais été synonyme d’un droit à la sécession, lequel, par nature, remet en cause un pacte constitutionnel et démocratique.

Le tout est de savoir faire confiance au peuple et de ne pas le craindre. Et c’est ainsi qu’en retour, ce peuple pourra faire confiance.

Crise en Catalogne

Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est un principe qui ne se discute pas. Il a valeur constitutionnelle en France, ainsi qu’en Espagne, grâce à l’article 2 de la Constitution espagnole de 1978. Pour autant, cela n’autorise pas les mouvements nationalistes, indépendantistes et sécessionnistes à mener toutes les actions possibles, ce même article 2 proclamant l’« unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols ».

Le Gouvernement espagnol a sans doute commis une erreur dans sa gestion du referendum catalan. À un triple niveau : une erreur politique, stratégique et juridique. Il ne s’agit pas, pour autant, de soutenir que cette consultation devait se tenir, mais simplement de souligner la maladresse politique dans cette crise.

Car il y a bien une crise. Une consultation populaire s’est tenue, alors qu’elle avait été déclarée illégale par le Tribunal constitutionnel et le Gouvernement. Elle a été réprimée par les forces de l’ordre, faisant plus de 800 blessés. Elle a conduit à un résultat, qui doit être discuté et nuancé : 90% de oui, mais 42,3% de participation (soit 57,7% d’abstention).

L’erreur politique est d’avoir voulu empêcher, coûte que coûte, la consultation de se dérouler. C’est une erreur, car il était certain qu’elle se tiendrait, même a minima et toute tentative de l’empêcher était ainsi vouée à l’échec. C’est une erreur, car, de ce fait, la crise n’a pas pu être évitée mais, au contraire, a été renforcée. C’est une erreur, car il aurait été plus judicieux de prendre acte de son interdiction, par le Tribunal constitutionnel, pour soutenir que ce ne serait nullement un referendum au sens juridique du terme, mais une simple consultation de l’opinion qui n’aurait aucun effet de droit.

Et il est démocratiquement plus aisé de justifier une position politique par le droit que par la force.

L’erreur stratégique est d’avoir agi avec force et violence. Les affrontements n’ont fait que renforcer la motivation, voire le sentiment indépendantiste. Car il ne s’agissait plus tant de voter pour ou contre l’indépendance, que pour ou contre le droit de s’exprimer librement, dans une démocratie. Et cela ne devrait souffrir aucune discussion, aucune restriction, aucune répression.

Là encore, laisser la population s’exprimer aurait, au mieux, permis de constater que la volonté indépendantiste n’est pas aussi puissante qu’elle paraît (on l’a vu en Écosse) ou, au pire, de prendre acte d’une volonté politique dépourvue d’effets de droit, mais que le pouvoir ne peut nier.

L’erreur juridique est d’avoir voulu bâillonner le peuple. Dans une démocratie, il doit toujours pouvoir s’exprimer. C’est le principe même de la démocratie, c’est le synonyme de la liberté d’expression, mais aussi du pluralisme politique. Cela ne remet pas en cause le principe de l’unité nationale, constitutionnellement garanti.

Reste à savoir quels effets donner à cette possibilité d’expression populaire. Rien n’oblige à ce que les effets de droit soient radicaux et immédiats. Que ce soit en l’état ou si la consultation s’était tenue sans heurts, il ne peut y avoir aucun effet de droit, puisque la Catalogne n’a aucune compétence pour déclarer son indépendance ou organiser une telle consultation. Si bien que, en droit, elle est (et elle aurait été) nulle et non avenue.

Aujourd’hui, le gouvernement catalan se prévaut de 90% de votants en faveur du Oui. Seulement, la participation de 42,7% est si faible que le résultat ne peut être représentatif. On peut facilement imaginer que tous les partisans du Non ne se soient pas déplacés, car ils ont renié un scrutin illégal, car ils ne souhaitaient pas se retrouver au milieu de violences, car, tout simplement, ils avaient mieux à faire.

Sur le plan du droit, donc, la Catalogne ne peut devenir indépendante, à ce stade. Lorsque le droit ne suffit pas, on peut parfois recourir à la force, notamment en invoquant la « résistance à l’oppression », toutefois inapplicable en l’espèce. Surtout, mener un combat, voire une guerre de sécession, est extrêmement risqué – d’autant plus que les institutions catalanes ne disposent pas de force armée – sans compter sur l’impact désastreux que cela aurait.

Le droit permet d’apporter une réponse : l’article 155 de la Constitution espagnole autorise le Gouvernement, après accord du Sénat, à placer l’administration de la Catalogne sous son autorité. Ce serait une solution juridique qui permettrait, le cas échéant, d’éviter une nouvelle escalade dans la crise.

Mais elle ne saurait être durable que si elle connaît un prolongement politique acceptable et accepté par les Catalans, sans nouveau recours à la force… par qui que ce soit.