Dissoudre le Sénat

Le Gouvernement a décidé de dissoudre le Sénat. Pourtant, la Constitution ne le permet pas, limitant cette possibilité à l’encontre de la seule Assemblée nationale.

Après le volet constitutionnel le 9 mai 2018, ce sont les volets organique et ordinaire de la réforme des institutions voulue par Emmanuel Macron qui ont été adoptés en Conseil des ministres, le 23 mai 2018 et déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Ils ne contiennent pas ou peu de surprises puisqu’ils reprennent principalement les mesures en débat depuis plusieurs mois : réduction du nombre de parlementaires, introduction d’une dose de proportionnelle, limitation du nombre de mandats dans le temps.

À cela s’ajoute le renouvellement intégral du Sénat en 2021, qui avait été évoqué mais non encore confirmé. La raison invoquée est « d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries », comme le précise l’exposé des motifs. Ainsi, les sénateurs élus en 2017 (série 1) verraient leur mandat réduit de deux ans, soit un tiers de sa durée, tandis que les sénateurs élus en 2014 (série 2) verraient leur mandat prorogé d’un an. Afin de revenir immédiatement au principe du renouvellement partiel, les premiers (série 1) seraient bien élus pour six ans (jusqu’en 2027), mais les seconds (série 2) seulement pour trois ans (jusqu’en 2024).

Ce serait la première fois que la durée du mandat d’un parlementaire sera autant affectée, hormis l’hypothèse d’une dissolution de l’Assemblée nationale, prévue par la Constitution.

Cela fait beaucoup d’éléments constitutionnels, non prévus par la Constitution, qu’il faudrait admettre

Par le passé, le mandat des députés avait été prolongé en 2001, avec effet sur le mandat en cours, pour rétablir le calendrier électoral et prévoir leur élection après l’élection présidentielle. Mais ce ne fut que de onze semaines. Quant au Sénat, le mandat fut prorogé d’un an pour tous les sénateurs par la loi du 15 décembre 2005, afin de permettre que le renouvellement du Sénat se fasse après les élections locales, elles-mêmes reportées en raison de l’accumulation d’élections au cours de l’année 2007. Jamais le mandat des sénateurs ne fut raccourci en cours de mandat, tandis que celui des députés ne le fut qu’en vertu du droit de dissolution.

De surcroît, la Constitution prévoit expressément que le Sénat se renouvelle partiellement, à travers la durée du mandat de son Président, lequel est élu « après chaque renouvellement partiel ». Certes, il ne s’agit pas d’une disposition qui impose directement un tel mode de renouvellement (comme c’est le cas, par exemple, pour l’élection au suffrage indirect, à l’article 24), mais elle l’induit néanmoins et il faudrait admettre que l’on puisse y déroger de façon exceptionnelle, sans que la Constitution ne le dise.

De plus, si on l’interprète strictement, cet article signifierait a contrario qu’après un renouvellement intégral, donc non partiel, on ne procèderait pas à l’élection du Président du Sénat, ce qui serait problématique. On pourrait alors admettre que cette obligation de l’élire « après chaque renouvellement partiel » signifie que l’on doit également l’élire après un renouvellement intégral, alors que la Constitution ne le prévoit pas. Mais cela commence à faire beaucoup d’éléments constitutionnels et non prévus par la Constitution qu’il faudrait admettre.

Par conséquent, alors que le Conseil d’État soutien que « le renouvellement intégral du Sénat est justifié par la nécessité de maintenir l’importance approximativement égale des deux séries, prévue par l’article LO 276 du code électoral », on demeure réservé sur la constitutionnalité de cette mesure.

Si le maintien de la périodicité normale pourrait porter atteinte au principe d’égalité des suffrages, pour une partie seulement du Sénat, la modification porterait atteinte à l’article 32 de la Constitution, pour tout le Sénat, ainsi qu’à l’égalité du suffrage, pour une partie du Sénat, car les sénateurs élus par les électeurs de 2017 n’exerceraient leur mandat que pendant quatre ans, là où ceux élus par les électeurs de 2014 l’exerceraient pendant sept ans, soit presque le double.

Par ailleurs, la périodicité du renouvellement du Sénat le place à l’abri des secousses politiques de l’instant, ce qui contribue fortement à la différencier de l’Assemblée nationale et donc à justifier son existence. Elle est ainsi directement liée à son statut de seconde chambre et concerne l’équilibre même du bicamérisme sa nature même.

S’il n’appartient jamais au Conseil constitutionnel « de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies », il peut retenir que la voie retenue est manifestement inappropriée, car contraire à la Constitution.

Sans compter, ne l’oublions pas, que ce renouvellement intégral relève d’une disposition organique… relative au Sénat. Il lui faut donc la voter : ce n’est pas fait.

Le Sénat, ou l’opposition ravivée

Une droite confortée, une gauche préservée, la République en marche a échoué.

Voici comment on pourrait décrire, en quelques mots, les résultats des élections sénatoriales d’hier. En réalité, il n’y a là rien de surprenant. Ce n’est point la victoire de « l’ancien monde », comme le décrient certains, mais bien la logique institutionnelle de la Vème République et, particulièrement, des élections sénatoriales.

Tout, au Sénat, est prévu pour faire de la seconde chambre une instance de tempérament, d’opposition constructive, de « raison de la République », pour reprendre la formule que Boissy d’Anglas utilisa pour désigner le Conseil des Anciens, dans la Constitution du Directoire (1795). Tel est son rôle constant dans notre histoire constitutionnelle et cela ne change pas.

Cela commence par son mode d’élection. Élu par des élus, les grands électeurs, pour une durée de six ans, mais renouvelé par moitié tous les trois ans, le Sénat ne peut pas subir les mêmes changements nets de majorité que l’Assemblée nationale. Les résultats le confirment : ils sont la répercussion des élections locales de 2014 et 2015, notamment les municipales de 2014, qui ont vu une percée de la droite. Selon cette même logique, là où le Parti socialiste était parvenu à résister, comme à Paris ou en Loire-Atlantique, il a fait, hier, un score honorable, arrivant en tête.

Ainsi, on ne peut pas s’étonner que la majorité gouvernementale ait connu une forme de revers électoral. D’abord, n’existant pas lors des scrutins de 2014 et 2015, la REM ne pouvait pas disposer d’élus locaux, à l’exception de ceux qui s’y sont ralliés. Ensuite, les territoires où elle est bien implantée (Bretagne, Lyon) n’étaient pas soumis à renouvellement. Enfin, les décisions annoncées pendant l’été sur la suppression des emplois aidés, la révision de la taxe d’habitation ou la dotation des collectivités territoriales, malgré la pédagogie qui les a accompagnées, ont été perçues comme une attaque contre les territoires, notamment ruraux.

Or c’était précisément là que la majorité pouvait espérer remporter quelques sièges supplémentaires, en convaincant les maires de petites communes qui, bien souvent, ne sont pas ou peu politisés. La démarche du Gouvernement et du Président de la République ne doit pas être perçue comme irrationnelle ou suicidaire pour autant.

Quoi qu’aient pu en dire certains, il était impossible que la REM obtienne la majorité au Sénat, soit 175 sièges. Il était même certain qu’avec ses alliés (le Modem, Les Républicains constructifs), elle ne pourrait atteindre ni cette majorité ni celle de 160 sénateurs, lui permettant de réunir 3/5e des parlementaires au Congrès. Par conséquent, les négociations auraient été et seront, de toutes façons, inévitables pour trouver des accords sur les textes.

Si bien qu’il était politiquement plus important de maintenir ces engagements, auprès des Français mais aussi de Bruxelles, que de tenter de séduire quelques élus locaux supplémentaires, pour, au final, atteindre un résultat assez similaire.

Par ailleurs, la gauche et, notamment, le Parti socialiste (ou ce qu’il deviendra) devraient désormais trouver au Sénat une tribune importante pour faire valoir leur opposition à la politique gouvernementale. Tout dépendra, ici, de la personnalité du président du groupe, élu demain, de la ligne politique qui sera retenue et de la possibilité d’éviter une scission.

Pour la première fois depuis 1993 et dans une proportion bien plus importante, les socialistes sont plus nombreux au Sénat qu’à l’Assemblée nationale. Cela renforce d’autant leur positionnement politique, au sein de cette assemblée. Surtout qu’ils y demeurent le deuxième groupe le plus important, après Les Républicains, loin devant la REM, qui ambitionnait de le devenir. Mais, pour cela, il leur faut rester unis. La désignation de leur président revêt ainsi une importance particulière.

Enfin, ces résultats soulèvent la question de la faisabilité d’une révision constitutionnelle.

Elle n’est nullement remise en cause, car toute révision ayant abouti a toujours été le fruit de compromis entre les deux assemblées. Et la question n’est pas tant celle de la majorité des 3/5e au Congrès que celle d’une majorité sénatoriale, soutenant le même texte que celui adopté par l’Assemblée. Car, ne l’oublions pas, avant même d’aller au Congrès ou de soumettre la révision à referendum, les deux chambres doivent s’accorder sur un texte identique. Ici, c’est la droite et Les Républicains qui pèseront.

Le Président de la République pourra alors déployer, à nouveau, ses talents d’équilibriste et raviver sa politique du « en même temps ».

Il lui faudra convaincre l’Assemblée nationale et en même temps le Sénat, la droite et en même temps la gauche. Bref, aboutir à une révision constitutionnelle qui soit équilibrée et en même temps efficace.

Et, lors de cette révision et, au-delà, pour l’adoption des textes législatifs, il faudra compter avec un Sénat fidèle à lui-même, où l’opposition y est ravivée.

Le temps s’accumule sur le cumul des mandats

Édito paru dans l’AJDA 2013, p. 593 (du 25 mars 2013)

Interdire le cumul des mandats : une mesure simple, populaire et qui ne justifie donc en rien qu’elle prenne du temps pour être implantée. Et pourtant, évoquée dès la campagne électorale par l’actuel Président de la République – et même avant, puisqu’il s’agit d’un argument politique régulièrement avancé –, elle ne cesse d’être retardée.

Signalons toutefois qu’une interdiction stricte (déjà imposée en 1997) a été appliquée au niveau gouvernemental, parfaitement justifiée du point de vue juridique. Comment peut-on tolérer, en effet, qu’un ministre puisse cumuler sa fonction avec un mandat local alors qu’il est, en tant que ministre, le supérieur hiérarchique du préfet et, en tant que responsable local, placé sous le contrôle de ce même préfet ?

En revanche, plus généralement, l’interdiction du cumul tarde à voir le jour. Prévue pour l’année 2012, elle devait ensuite être traitée dès les premières semaines de 2013 pour être repoussée, désormais, à la seconde quinzaine de mars. Cela est dû à ce que, en réalité, elle n’est ni simple ni pleinement populaire.

La mesure, en elle-même, n’est pas complexe. Son adoption, en revanche, l’est davantage. Elle suppose, d’une part, le vote d’une loi organique et la question de la nécessité de l’accord du Sénat s’est alors posée. On sait que le Conseil constitutionnel, depuis une jurisprudence de 2009, ne range pas les lois qui concernent les deux assemblées parmi les « lois organiques relatives au Sénat » et elles peuvent donc être votées en dernier lieu par l’Assemblée nationale, le cas échéant. D’autre part, elle requiert de réfléchir à sa date d’application et à d’éventuelles mesures transitoires : faut-il frapper d’incompatibilité les mandats parlementaires en cours, lors de prochaines élections locales (donc, dès 2014) ou bien faut-il reporter l’application au prochain mandat parlementaire ? Dans la première hypothèse, faut-il laisser le droit en vigueur s’appliquer (donnant lieu à des élections législatives partielles) ou bien prévoir un autre mécanisme transitoire (tel le remplacement par le suppléant) ?

Les délicates réponses à ces questions expliquent le retard de la mesure car elles sont étroitement liées à sa popularité, qui n’est que partielle. Si elle est paraît souhaitée par l’opinion publique, voire par une partie des responsables politiques, elle l’est beaucoup moins par les principaux concernés : les parlementaires qui cumulent, lesquels sont, de loin, les plus nombreux. Désormais résignés, grâce à la logique du fait majoritaire et à l’engagement du Président de la République, certains préconisent néanmoins de retarder son application, pour une entrée en vigueur lors de la prochaine législature. Cela serait sage, politiquement et constitutionnellement.

Politiquement, cela éviterait une « mini-dissolution », puisqu’on estime à au moins 10% le nombre de parlementaires qui préfèreraient leur mandat exécutif local, en 2014, multipliant les législatives partielles. Il y aurait alors un enjeu considérable car le gouvernement risquerait fort de perdre sa majorité. Une telle instabilité serait déplorable au cours d’une même législature. Constitutionnellement, présente une autre difficulté se présente car ce risque pourrait être évité par une modification du droit en vigueur tendant à permettre au suppléant de remplacer le parlementaire frappé d’incompatibilité. Seule une modification de la loi organique suffit, l’article 25 de la Constitution étant clair sur ce point. Mais cette loi sera alors examinée par le Conseil constitutionnel et une censure est vraisemblable car il n’existe aucun motif d’intérêt général suffisant, permettant de modifier les règles applicables au mandat en cours.