À Jacques Chirac, la Constitution reconnaissante

En ce jour de deuil national et d’hommage au Président Jacques Chirac, La Constitution décodée propose de revenir sur l’empreinte constitutionnelle laissée par le cinquième Président de la Ve République.

Il est d’abord le Président qui a mené à son terme le plus grand nombre de révisions constitutionnelles : quatorze, en douze ans de mandat, soit plus de la moitié des vingt-quatre révisions abouties depuis 1958. On peut y ajouter les deux révisions (1974 et 1976) opérées sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing, dont il était le Premier ministre.

Il est également le seul, à ce jour, à avoir respecté la procédure constitutionnelle ordinaire, qui veut qu’une révision soit ratifiée par référendum : ainsi fut introduit le quinquennat, le 24 septembre 2000. Il est enfin le seul à avoir convoqué, puis « déconvoqué » le Congrès, sur la réforme de la Justice et en raison du constat d’un émiettement de la majorité des trois cinquièmes nécessaires.

Il faut retenir les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution

Certaines de ces révisions étaient nécessaires en raison « d’exigences extérieures », notamment internationales, ce qui n’enlève rien à l’importance de certaines d’entre elles : 1999 (pour la ratification du Traité d’Amsterdam, puis pour celui relatif à la Cour pénale internationale), 2003 (pour l’application du mandat d’arrêt européen), 2005 (pour la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui ne sera finalement pas ratifié, faute d’approbation populaire) et 2007 (pour l’abolition définitive de la peine de mort). Il faut y ajouter les révisions relatives à la Nouvelle-Calédonie, en 1998, puis en 2007, la première ouvrant la voie à l’évolution vers l’indépendance de ce territoire, la seconde gelant son corps électoral et portant ainsi une atteinte constitutionnelle regrettable au droit électoral.

D’autres, au contraire, résultaient de choix politiques et marquaient la volonté de bâtir une œuvre constitutionnelle. Sans toutes les citer, on peut évoquer ici l’égalité entre les femmes et les hommes, en 1999), l’organisation décentralisée de la République, en 2003 et la Charte de l’Environnement, en 2005.

Mais ce qu’il faut peut-être surtout retenir, ce sont les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution.

S’il n’a accédé à la magistrature suprême qu’en 1995, il s’y préparait au moins depuis près de vingt ans, lorsqu’il quitta Matignon en 1976 et créa le Rassemblement pour le République, RPR. Il a surtout réussi l’exploit d’avoir participé à un Gouvernement sous la présidence de chacun de ses prédécesseurs, soit en tant que Secrétaire d’État (avec le Général de Gaulle), soit en tant que Ministre (avec Georges Pompidou), soit en tant que Premier ministre (avec Valéry Giscard d’Estaing puis François Mitterrand).

En tant que Premier ministre, il est aussi le seul à avoir spontanément démissionné, en 1976, c’est-à-dire sans être prié de le faire par le Président de la République ou en le faisant en raison d’élections présidentielle ou législatives. Dix ans plus tard, en 1986, il sera le premier à expérimenter la cohabitation, qu’il connaîtra mieux que personne puisqu’il la vivra ensuite en tant que Président, pendant cinq ans, soit la plus longue de notre régime. Il est ainsi le seul, encore, à avoir subi l’échec d’une dissolution, celle de 1997.

En revanche, s’il n’est pas le seul à avoir perdu un référendum, puisque le Général de Gaulle en avait fait l’expérience en 1969, il est le seul à avoir été ainsi désavoué, tout en se maintenant au pouvoir. Il est surtout le dernier à avoir utilisé ce mécanisme puisque, précisément, cet autre échec a laissé une trace indélébile et refroidi les ardeurs de ses successeurs, du moins jusqu’à présent.

C’est encore à son égard que le régime constitutionnel de la responsabilité du chef de l’État fut précisé, d’abord par le Conseil constitutionnel, puis par la Cour de cassation, enfin par la révision constitutionnelle de 2007. Pendant toute la durée de son mandat, le Président de la République est intouchable sur le plan juridictionnel : c’est un régime parfaitement justifié, mais qui devait néanmoins bien l’arranger, puisqu’il est – à ce jour, mais cela pourrait évoluer… – le seul ancien Président à avoir été condamné.

Jacques Chirac est également le Président de la République à la fois le plus mal et le mieux élu de l’histoire de la Ve République. Le mieux élu car il est réélu le 5 mai 2002 avec 82,21% des voix, face à Jean-Marie Le Pen. Mais le plus mal élu car il ne se qualifie pour le second tour, le 21 avril 2002, en n’ayant recueilli que 13,75% des inscrits. Voyant alors poindre le risque d’une nouvelle cohabitation, qu’il vient juste de clore, il invente une machine à gagner les élections législatives : donner une majorité au Président, créer l’Union pour une majorité présidentielle, premier nom de l’UMP. Le pari sera brillamment gagné puisque l’UMP, confirmant la logique du rétablissement du calendrier électoral, remportera le meilleur score pour un parti politique aux élections législatives de juin 2002.

On lui doit toutefois d’avoir toujours eu un message implacable et clair contre l’extrême droite et le Front national. Pas de « ni – ni », pas de tergiversations ou, pis, de tentatives de séduction, mais un « non » ferme et définitif. Un rappel utile en ces temps particulièrement troublés sur ce sujet.

Il fut enfin le premier Maire de Paris, en 1977. Et ce n’est donc pas surprenant qu’il soit le premier ancien Président de la Ve République à être enterré à Paris.

 

 

Cassure

Le contexte social actuel fait parler des casseurs, mais c’est une cassure qui en ressort.

Les casseurs frappent. Ils frappent les forces de l’ordre. Ils frappent les vitrines et les voitures. Ils frappent mêmes les passants ou les manifestants. Et ils frappent les esprits, naturellement.

Cependant, ce qui marque le plus, c’est la cassure : celle à laquelle le quinquennat d’Emmanuel Macron est confronté, depuis juillet 2018. Car tout part de là : alors que son élection avait redonné confiance aux Français, le Président de la République tangue, menaçant même de chavirer.

Grâce à sa légitimité issue des urnes et à la verticalité qu’il a voulu rétablir, il a pu faire adopter certaines réformes auxquelles d’autres s’étaient heurtés. Il en est ainsi de la réforme du droit du travail par ordonnances, de la réforme de la SNCF selon la même voie, de la loi antiterrorisme aux allures ultra sécuritaires. Toutes ont été adoptées malgré une contestation, largement contenue.

Le Président de la République voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il est contraint de céder

C’est par l’intérieur même de la maison Élysée que l’autorité du Chef de l’État a d’abord été écorchée. L’affaire Benalla n’a pas seulement montré qu’il était mal entouré, mais aussi qu’il tentait de manœuvrer. Et mal, qui plus est. C’est cela, sans doute, qui est apparu le plus grave aux yeux des Français : alors qu’Emmanuel Macron devait incarner le « nouveau monde », avec des pratiques politiques renouvelées, ce sont bien les pires manœuvres de l’ancien monde qui sont réapparues, depuis les tentatives d’étouffer l’affaire jusqu’aux pressions à l’égard d’institutions.

Désormais, c’est la rue qui tente de faire vaciller le pouvoir. Si le procédé est classique, sa durée et sa violence sont exceptionnelles. Cela s’explique surtout par l’aspect totalement déstructuré et largement horizontal du mouvement des « Gilets jaunes », qui rend difficile tant le dialogue que la canalisation des manifestations. La contestation pourrait d’ailleurs encore s’intensifier, en étant relayée par d’autres, qui demeurent actuellement latentes : les lycéens, les routiers, les agriculteurs et, pourquoi pas, demain, les professionnels de santé ou de la justice, voire ensuite l’ensemble des agents publics, s’ils sont la cible de mesures vouées à contrebalancer des dépenses sociales nouvelles.

Le Président de la République est ainsi confronté aux limites de sa pratique du pouvoir : il voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il sera contraint de céder. Car les solutions demeurent limitées.

Un référendum ? Encore faudrait-il savoir sur quoi et si cela entre dans le champ de l’article 11 de la Constitution. Mais ce serait suicidaire, en tout état de cause, car la réponse ne serait pas donnée à la question posée mais à celui qui la pose et le contexte politique n’est pas favorable au Président de la République.

Une dissolution ? Ce serait sans doute excessif et particulièrement risqué, pour les mêmes raisons. La République en marche ne bénéficie plus, aujourd’hui, du même entrain qu’en juin 2017, dû à la victoire à la présidentielle et risquerait fortement de perdre la majorité ou, a minima, de la voir sérieusement atténuée.

Un changement de Premier ministre ? Ce serait se tromper de cible, en l’espèce, car les manifestants réclament ouvertement la démission du Chef de l’État, non celle du Chef du Gouvernement. D’autant plus qu’il est probable qu’après les échéances électorales à venir, européennes ou municipales, un tel changement s’impose : renvoyer Édouard Philippe dès aujourd’hui serait se priver d’une alternative d’ici quelques mois.

Un changement de Gouvernement ou un remaniement ? Encore un… Depuis les dix-neuf mois qu’il est en fonction, le Gouvernement Philippe a déjà été changé et remanié de nombreuses fois, parfois après des départs fracassants, comme en août ou octobre 2018. Deux remaniements en l’espace de deux mois, c’est trop : et l’autorité du Chef de l’État serait ébranlée encore davantage.

Les députés de gauche, quant à eux, ont déposé une motion de censure. Elle n’a évidemment aucune chance d’aboutir, mais constituera à la fois un instant politique et un test pour la majorité. Après les débats dans les deux assemblées de la semaine dernière, qui n’engageaient pas sa responsabilité, le Gouvernement devra répondre des annonces qui seront faites ce soir. Au-delà, lors du vote, il verra sur quelle majorité il peut encore compter. Rappelons que ne sont recensés que les votes favorables à la motion, donc ceux qui se prononcent expressément contre le Gouvernement. S’il est peu probable que tel sera le cas de députés membres du groupe majoritaire, c’est potentiellement plus incertain quant aux membres des groupes minoritaires qui sont supposés le soutenir.

Le champ des possibles demeure donc assez restreint pour l’Exécutif et le Président de la République, qui n’auront pas véritablement d’autres choix que de faire un pas symboliquement fort envers ceux qui revendiquent davantage de justice sociale, au risque, sinon, de voir la contestation se renforcer : au-delà des soubresauts de la vie institutionnelle et des modalités procédurales, ce sont des décisions et des résultats que le peuple attend.

La Ve République pourrait-elle vaciller, alors qu’elle serait à bout de souffle, comme on le dénonce parfois ? Vraisemblablement pas, car elle permet de surmonter des crises, comme elle l’a déjà prouvé. Et malgré ses 60 ans, l’âge de la retraite n’a pas sonné.

Mais Emmanuel Macron, lui, n’est pas la Ve République.

 

Remanichangement

3, 2, 1… partez !

Délitement au sommet : en à peine seize mois, les trois Ministres d’État du Gouvernement nommé le 17 mai 2017 ont quitté leurs fonctions. Cela, d’ailleurs, dans l’ordre inverse de leur rang protocolaire : d’abord François Bayrou, puis Nicolas Hulot, enfin Gérard Collomb.

Chacun part pour des raisons différentes, mais leurs démissions ont ceci de commun que le chef de l’État s’en serait bien passé. Chacun représentait un pilier de la macronie, mais tous paraissent aujourd’hui prendre leurs distances.

François Bayrou prétendait incarner le centre à lui tout seul, tellement seul qu’il n’est jamais parvenu à franchir le premier tour de l’élection présidentielle. Son soutien à Emmanuel Macron fut néanmoins un gage de crédibilité de cette candidature, tout en lui apportant les voix du centre droit. Il ne fut pas reconduit dans le deuxième Gouvernement d’Édouard Philippe, nommé au lendemain des élections législatives, pour cause de poursuites judiciaires. L’erreur de casting était manifeste : on ne peut imaginer un seul instant que la nomination d’une telle personnalité politique, avec rang de Ministre d’État, ne fut initialement prévue que pour cinq semaines. D’autant plus que François Bayrou a quitté ses fonctions peu après la présentation du projet de loi sur la confiance dans la vie politique, auquel il était particulièrement attaché. Il en nourrira une rancœur certaine à l’égard du Président de la République et le MoDem, sans s’opposer frontalement à La République en marche, s’en détache progressivement. Il ira jusqu’à présenter la candidature de Marc Fesneaux contre celle de Richard Ferrand, candidat de la majorité, lors de l’élection du Président de l’Assemblée nationale, qui a réuni un nombre substantiel de voix.

Nicolas Hulot s’est offert une démission fracassante, en l’annonçant lui-même, en direct, sur France Inter, sans avoir préalablement prévenu ni le Président de la République ni le Premier ministre ni son entourage (d’après ses dires). C’est une première dans l’histoire de la Ve République et un deuxième coup dur (gouvernemental, car il y en a eu d’autres) pour Emmanuel Macron, qui perd son meilleur représentant de ce que l’on appelle habituellement la « société civile » et, surtout, l’une des personnalités préférées des Français. Peu aguerri à la politique mais fin connaisseur du monde médiatique, il ne pouvait pas ignorer l’impact d’une telle démission et de son annonce. Il l’a fait car, dit-il, « je ne veux plus me mentir ». Décodons : le Gouvernement, la politique de la majorité, donc le Président de la République ne sont pas à la hauteur des enjeux et de ses attentes. Fin de l’histoire.

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même

Gérard Collomb a imposé sa démission au chef de l’État et au chef du Gouvernement, alors qu’il était un soutien historique du candidat Macron. Il incarnait à la fois son aile gauche, issu du Parti socialiste mais avec lequel il avait pris ses distances depuis quelques temps, et une forme de sagesse, due à sa longue expérience politique, son ancrage territorial et son statut de doyen d’âge. Il part afin de briguer à nouveau la mairie de Lyon, lors des élections municipales de 2020, dans dix-huit mois. Était-il utile de partir si tôt ? Pas nécessairement. Sauf que sa sagesse, justement, lui a rappelé que si l’on souhaite remporter ce type de scrutin, il est sage de prendre ses distances avec la majorité du moment, comme il le fit déjà avec le Parti socialiste. D’ailleurs, il n’envisage pas de se présenter sous l’étiquette LREM

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même, ce qui serait un véritable coup dur pour le Président de la République… sauf à ce que ce soit à sa demande, pour le renommer immédiatement et procéder à un changement de Gouvernement plutôt qu’à un simple remaniement.

En soi, cela arrive fréquemment, que ce soit pour écarter un Ministre qui refuse de partir (comme Arnaud Montebourg, en août 2014) ou que l’on souhaite exfiltrer discrètement (comme Éric Woerth, en novembre 2010). Au fond, la différence entre un remaniement ministériel et un changement de Gouvernement avec reconduction du Premier ministre est ténue, pour ne pas dire inexistante : « on prend les mêmes et on recommence ». Certains sont remerciés ou exfiltrés, d’autres sont maintenus voire promus. Mais les deux voies peuvent mener au même résultat. On est ici face à un « remanichangement », c’est-à-dire un changement de Gouvernement qui se borne à remanier tout en cherchant à renvoyer un message formel : celui d’une étape nouvelle. Mais avec un même Premier ministre, l’affaire n’est pas simple.

En revanche, on ne peut totalement détacher ces différentes secousses gouvernementales de leurs répliques parlementaires : la majorité à l’Assemblée nationale elle-même connaît quelques vacillements. De ceux qui ont officiellement quitté le banc majoritaire (Jean-Michel Clément, Frédérique Dumas) à ceux qui y songent parfois, de ceux qui s’abstiennent sur certains projets de loi emblématiques (Sonia Krimi) à ceux qui ne votent pas pour le candidat de la majorité au Perchoir mais pour un autre : la discipline parlementaire semble appartenir à l’ancien monde et le délitement pourrait bien ne pas avoir lieu qu’au sommet…

Ce n’est pas sans rappeler les fondements mêmes de cette majorité : hétéroclite et hétérogène. Et les conséquences que cela pourrait avoir, à terme : le fait majoritaire contestataire, qu’a connu François Hollande, ne serait alors plus exceptionnel.

 

La Ve République a 60 ans : anachronique ou sage ? Débat !

Bon anniversaire, petite sexagénaire !

Pour célébrer le soixantième anniversaire de la Constitution du 4 octobre 1958 – et, accessoirement, le deuxième anniversaire du blog ! –, La Constitution décodée publie un double regard sur la Constitution. L’un en vante les atouts et les mérites, l’autre en souligne les excès et les critiques.

Je remercie mon collègue Paul Alliès, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Montpellier, Président de la Convention pour la 6e République, de s’être associé à cette initiative conjointe de La Constitution décodée et de L’Hétairie. Ce double regard est publié simultanément ici, sur le site de L’Hétairie et sur Médiapart.

Une République anachronique, par Paul Alliès

Sage Ve République, par Jean-Philippe Derosier

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Une République anachronique

Les anniversaires sont l’occasion de mesurer l’épreuve du temps. Concernant la VRépublique, les soixante ans qu’elle a atteint lui donnent l’avantage de la durée. Presque autant que la IIIe République. D’où un concert de louanges sur sa plasticité, gage de stabilité institutionnelle rassurante dans un contexte de profonds changements politiques et sociaux. Cela ne saurait faire oublier qu’elle reste une démocratie à part, sans précédent dans notre histoire constitutionnelle et sans équivalent dans le monde des sociétés comparables. Une République anachronique.

Au lieu d’être un motif de fierté, ce caractère devrait nous faire réfléchir sur la responsabilité de ce régime dans la sécession civique qui ronge plus qu’ailleurs, le pays.

Singulière dans notre histoire, la Ve République l’est dès lors que, présidentialiste, elle conserve un noyau dur parlementaire : la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Trois cohabitations se sont chargées de démontrer l’efficience de cette dimension dans laquelle le Premier ministre a pu exercer le pouvoir que lui donnent les articles 20 et 21 de la Constitution. C’est là le socle de la souplesse que les thuriféraires du texte lui attribuent. Sauf que cela représente 9 années sur 60 de cette histoire. Le reste du temps est celui d’une irrésistible dynamique du présidentialisme : le temps d’une irresponsabilité croissante de l’Exécutif centré sur un Président qui gouverne sans pour autant pouvoir être atteint par une quelconque procédure. C’est un retour à la Restauration et à la Charte du 14 août 1830 où la personne du roi était dite « inviolable et sacrée » auquel « appartient seul la puissance exécutive ». Si bien que la déclaration estivale de l’actuel Président de la République dans l’affaire Benalla (« Le seul responsable, c’est moi et moi seul. Qu’ils viennent me chercher ») apparaît au mieux comme une forfanterie adolescente : aucune procédure ni aucune institution ne peut « aller chercher » le chef de l’État.

Singulière, cette surpuissance l’est dans le concert des régimes démocratiques. Aucun des treize autres pays de l’Union Européenne qui élisent leur président au suffrage universel direct ne connaissent une telle concentration et centralisation du pouvoir. Si bien que quelques libéraux en France en ont fait le procès en temps réel : tels Raymond Aron ou Jean-François Revel. Il dénoncèrent, en vain, un « absolutisme inefficace » où le président ne décide pas de tout mais de ce qu’il veut décider, jusque et y compris le choix de 223 emplois de direction (de la SNCF ou l’Opéra de Paris jusqu’au Consul général de Los Angeles) sans oublier le procureur général de Paris et bien d’autres. La « société de cour » ainsi produite sécrète une étiquette qui régit les sommets de l’État, loin de la méritocratie républicaine. Le contraste avec les contre-pouvoirs établis par le régime présidentiel des États-Unis est spectaculaire (imagine-t-on en France le scénario qu’illustre la nomination du juge Brett Kavanaugh à la Cour Suprême ?).

La Ve République est en rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus

Le problème est que l’efficacité de ce pouvoir est d’autant plus limitée que son irresponsabilité est illimitée. Quels que soient le parti ou la personnalité des Présidents, ceux-ci sont généralement menacés d’impuissance (traduite par l’effondrement de leur cote de popularité sondagière) un an après leur élection. Ils nourrissent la confusion des pouvoirs, l’illisibilité de la politique par la société. C’est en cela que la Ve République, comparée aux régimes homologues, apparaît comme un système anachronique mais aussi exotique et de basse intensité démocratique.

Anachronique, elle l’est de par les conditions de sa naissance, quand la France était encore un empire colonial et méconnaissait la Communauté européenne. Elle a satisfait alors le désir d’homme providentiel, reproduisant les traits du bonapartisme, singularité hexagonale qu’a bien analysé Patrice Gueniffey comme symptôme d’immaturité (Napoléon et De Gaulle, deux héros français, Perrin, 2017). Elle est aujourd’hui en complète rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus ; si bien que la figure du Président devient improbable que ce soit dans son hystérisation, sa banalisation ou son rajeunissement.

Exotique, elle l’est tout autant puisque la France est le seul régime en Europe et au-delà à pratiquer un tel présidentialisme où « l’absence de morale, le climat de complaisance ou de complicité, de résignation est au principe de ce régime où les institutions sont confisquées par un souverain unipersonnel et sa bureaucratie » (Pierre Mendès-France, 1974).

De basse intensité démocratique elle le reste, tellement elle repose sur l’irresponsabilité générale, politique et pénale d’un chef de l’État qui gouverne sans avoir à rendre de comptes, peut changer comme il le veut de politique sans rien devoir à sa majorité parlementaire. Il contamine ainsi tous les niveaux du système jusqu’à sa périphérie, celle des Exécutifs locaux.

Sans doute est-il possible de faire évoluer ce régime : en équilibrant les pouvoirs au sein de l’Exécutif ; en revenant aux articles 20 et 21 de la Constitution ; en donnant le pouvoir de dissolution au Premier ministre ; en élisant les députés à la proportionnelle personnalisée comme en Allemagne ; en étendant le mandat unique dans le temps pour que les parlementaires puissent contrôler le gouvernement. Ce sont là des marches pour accéder enfin à un régime parlementaire stable, fort et équilibré, où le Premier ministre est effectivement responsable devant sa majorité au Parlement.

Encore faut-il admettre que la Ve République n’est pas la fin de la riche histoire constitutionnelle de la France.

On rappellera à ce sujet la théorie classique du doyen Maurice Hauriou qui distinguait (en 1923) deux cycles successifs à partir de 1789 et en chacun d’entre eux, trois périodes : « la primauté des assemblées, la réaction exécutive, la collaboration des pouvoirs ». Maurice Duverger, reprenant ce classement constatait (en 1970) que la République n’avait été parfois (la Ire et la IIe) qu’une forme transitoire de passage d’une période à une autre mais qu’elle était devenue l’enveloppe incluant la succession des trois formes. Ne serions-nous pas alors dans un troisième cycle, ouvert en 1946 par une période de primat des assemblées, parvenus au terme d’une période de « réaction exécutive » qui semble avoir épuisé toutes ses ressources ?

La République française pourrait rejoindre alors le peloton européen où elle fait encore exception en accédant à sa troisième période, celle de la collaboration équilibrée des pouvoirs. Ce serait l’avènement d’une VIe République dotée d’institutions obéissant à un régime de responsabilité réciproque, donc un régime de type primo-ministériel. En ces temps où renaissent les aspirations à l’autoritarisme, le changement de République reste donc plus que jamais d’actualité.

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Sage Ve République

Sans lui reprocher tous les maux, on l’associe à de nombreux mots : déséquilibrée, antidémocratique, hyperprésidentialiste, coup d’État permanent, Parlement godillot. C’est oublier qu’en six décennies d’existence et au moment où elle souffle sa soixantième bougie, la Constitution de la Ve République a gagné en maturité, en démocratie et en modernité.

Ses institutions ont trouvé leur équilibre. Le Conseil constitutionnel a su s’affirmer comme gardien de la Constitution, grâce aux droits et libertés constitutionnels qu’il préserve, à l’opposition parlementaire qui peut le saisir, à la question prioritaire de constitutionnalité que tout justiciable peut lui soumettre. Le Sénat fait œuvre d’opposition constructive, quoique parfois perçue comme abusive par ceux auxquels il oppose une résistance ; mais c’est là précisément son rôle et il suscite un compréhensible agacement. L’Assemblée nationale connaît la rationalisation, qui se confond certes parfois avec la soumission, mais qui lui permet de soutenir et infléchir un programme choisi par les électeurs et non plus de peser sur toute politique de façon intempestive et opportuniste. Le Gouvernement connaît la stabilité dont il a besoin pour gouverner, c’est-à-dire diriger. Le Premier ministre a rencontré une légitimité variable, mais toujours effective, qu’elle soit directe, lors des cohabitations, pseudo-directe, en début de mandat présidentiel (car, accompagnant le Président dans sa victoire, il s’impose à lui) ou indirect, en fin de mandat présidentiel (car il est choisi par le Président qui l’impose aux autres). Le Président de la République, enfin, s’est imposé comme le chef politique de l’État, répondant par là à la volonté des électeurs, sans cesse renouvelée et confirmée.

C’est le Président de la République qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre et ce sont les élections législatives qui confirment ou non l’étendue du pouvoir présidentiel

Nostalgiques du passé, las d’une politique qu’ils ne sont pas parvenus à contester lors des échéances électorales, d’aucuns reprochent à la Ve République ses excès, son dirigisme présidentiel, son Parlement incapable de s’y opposer ou son Premier ministre effacé. Comme si les vingt-quatre Gouvernements qu’a connus la IVe République en seulement douze années d’existence étaient moins excessifs. Comme si un chef de Gouvernement à la merci d’une Assemblée incontrôlable était plus affirmé. Comme si la démocratie n’était que le demos, le peuple et sa représentation dans toute sa diversité, en oubliant le kratos, le gouvernement et la nécessité de prendre alors des décisions en dirigeant les affaires du pays.

D’autres soutiennent que les instruments de la rationalisation (tels le recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution ou le droit discrétionnaire de dissolution), couplés au fait majoritaire, apparu en 1962 et qui garantit l’existence d’une majorité claire et stable à l’Assemblée nationale, ne seraient plus appropriés à une démocratie parlementaire d’aujourd’hui.

Pourtant, quoi de plus démocratique que l’élection populaire de celui (ou celle) appelé à diriger la politique de la Nation au cours d’un mandat de cinq ans ? Quoi de plus parlementaire que la confirmation (ou l’infirmation) du pouvoir du Président et de son étendue lors des élections législatives ? Car c’est bien le Président de la République, d’abord, élu au suffrage universel direct, qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre, poursuivre et mettre en œuvre au cours de son mandat. Et ce sont bien les élections législatives, ensuite, qui vont confirmer, infléchir ou infirmer l’étendue du pouvoir présidentiel, en fonction de l’importance et de la nature de la majorité qu’elles feront naître. Si la majorité est absolue, le pouvoir sera à l’avenant (ou presque), mais cela ne durera qu’un temps et procèdera, là encore, de la volonté même des électeurs. Si elle n’est que relative, acquise de justesse ou résultant d’une coalition, le pouvoir sera à son image, ainsi que les électeurs l’auront souhaité. Comme toujours.

C’est bien cela faire preuve de maturité, de qualités démocratiques et de modernité. Voire de sagesse, ce à quoi la Ve République, avec ses douze lustres, est bien en droit de prétendre.

Et c’est incontestablement faire preuve de sagesse que d’être conscient que l’on peut encore évoluer, renforcer la démocratie, affermir sa modernité.

Il serait évidemment présomptueux de prétendre que notre Constitution est parfaite et qu’il n’y faut rien changer. Elle peut encore gagner en maturité, en appelant les responsables politiques à davantage de responsabilité et les parlementaires à davantage de rigueur. Elle peut aussi renforcer la démocratie, en assurant une meilleure représentativité, au Sénat notamment. Elle peut toujours se moderniser, en se saisissant pleinement du numérique, pour en faire un instrument, un atout et même un attribut de la démocratie.

Mais, alors même qu’elle célèbre le soixantième « automne » depuis celui de sa promulgation, l’âge de la retraite n’a certainement pas encore sonné. Et si l’on se voyait reprocher ici un enthousiasme débordant, voire excessif, on répondra qu’il est pleinement assumé, en ce jour anniversaire, au regard d’institutions qui fonctionnent efficacement. Car cette Constitution sait répondre aux attentes des électeurs, n’en déplaise à ceux qui la contestent : c’est leur droit le plus précieux et le plus respectable, mais qui ne convainc pas une majorité, du moins à ce jour. Néanmoins, les écouter pour évoluer, c’est encore faire preuve de sagesse et promettre une longévité plus grande encore à la Ve République.

Ce second billet a fait l’objet d’une traduction en italien par Stefano Ceccanti (député, que je remercie chaleureusement) et d’une publication sur le site de Libertà eguale.

 

Ceci est la représentation d’une affaire d’État

Ceci n’est pas une affaire d’État. C’est la représentation d’une affaire d’État.

Ce que l’on appelle communément « l’affaire Benalla », voire « l’affaire Benalla Macron » n’est pas une affaire d’État. Elle devait se cantonner à une affaire d’été et elle devient une affaire d’automne. Elle concerne principalement des faits commis lors des manifestations du 1er mai 2018 par un ancien collaborateur du Président de la République, désormais licencié pour faute.

En raison sans doute du contexte de tension croissante entre le Parlement et l’Exécutif depuis les élections de 2017, de l’arrogance voire du mépris du Chef de l’État à l’égard des parlementaires et, particulièrement, des sénateurs, ces derniers ont décidé de s’affirmer dans le rôle qui est le leur : contrôler.

Le Parlement a pour mission de représenter, légiférer, contrôler. Le contrôle parlementaire est essentiel dans une démocratie car il est le corollaire de la responsabilité, dont on ne saurait se passer dès lors que l’on exerce le pouvoir. Tel est précisément l’objet d’une commission d’enquête ou, plus précisément dans l’affaire qui nous occupe, des pouvoirs d’enquête confiés à la commission des lois dans le cadre d’une mission d’information.

Des propos ont été tenus et des positions ont été défendues, notamment par des membres éminents du Gouvernement (Garde des Sceaux, Ministre des relations avec le Parlement), quant à l’illégitimité de la mission des sénateurs. Ils violeraient doublement le principe de la séparation des pouvoirs, en s’immisçant dans le périmètre de la présidence de la République, alors que le Président n’est pas responsable, ou en enquêtant parallèlement à des poursuites judiciaires en cours, alors que c’est interdit par l’ordonnance relative aux commissions d’enquête.

Mais c’est confondre Président et présidence de la République, ou enquête judiciaire et enquête dans un cadre politique.

Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, mais cela ne s’applique ni à ses collaborateurs, ni à la présidence de la République, en tant qu’institution. Les premiers ont pu être auditionnés par le Parlement, la seconde peut faire l’objet d’un contrôle (notamment financier, par exemple). De surcroît, les parlementaires et, aujourd’hui, les sénateurs mènent une mission politique, non judiciaire, comme l’a rappelé Philippe Bas au début de l’audition de M. Benalla ce matin. Ils souhaitent établir des faits, en lien avec les services de protection des hautes personnalités, afin d’identifier d’éventuels dysfonctionnements dans les services de l’État, comme c’est leur droit. Ils ne mènent pas une enquête judiciaire, liée à des infractions qui ont pu être commises, ils se bornent à établir des faits, non à préparer une instruction pénale, pouvant conduire à une condamnation.

Là n’est toutefois pas l’essentiel dans cette « affaire ».

Si M. Benalla a effectivement eu un « comportement de voyou », le 1er mai, comme l’a dit M. Castaner, s’il s’agit effectivement d’une « affaire d’été », si la présidence de la République se désolidarise totalement du protagoniste principal et n’a rien à cacher à ce sujet, pourquoi y a-t-il une telle pression de la part de l’Élysée sur le Sénat ? Si la Garde des Sceaux a décidé de ne pas s’opposer à la création des commissions d’enquête (car elle aurait pu le faire, précisément au nom de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire), pourquoi tenter aujourd’hui de dénoncer une immixtion des sénateurs dans l’enquête judiciaire, qui n’est d’ailleurs pas vérifiée ? Si M. Benalla avait des missions précises et établies, s’il a effectivement été sanctionné, pourquoi sa fiche de poste et les pièces relatives à cette sanction n’ont-elles pas été transmises aux sénateurs qui les ont demandées ? S’il s’agit effectivement d’une » tempête dans un verre d’eau », comme Emmanuel Macron souhaite le laisser entendre, pourquoi s’est-il fendu d’un appel téléphonique à Gérard Larcher, pour lui signaler ce qui lui paraissait être des excès ?

Ce sont pourtant cette agitation et cette fébrilité qui donnent toute son importance à cette « affaire » : ce n’est pas tant les agissements de M. Benalla le 1er mai ou sa mission officielle au cabinet du Président qui animent l’intérêt des sénateurs, des journalistes et de l’opinion. Mais bien le « bras de fer », aujourd’hui, entre l’Exécutif et les Sénateurs, qui souligne d’ailleurs à quel point ces derniers et le Sénat sont essentiels à l’équilibre institutionnel de la Ve République.

L’affaire Benalla n’est donc toujours pas une affaire d’État. Mais pourrait bien constituer la représentation d’une affaire d’État.

Président et Parlement

L’instant est mal choisi, mais l’intention est bonne. Le mécanisme doit être modernisé, mais l’exercice est conforme à l’esprit de la Ve République.

Pour la deuxième fois au cours de son mandat, le Président de la République a fait usage, le lundi 9 juillet, de l’article 18 de la Constitution, lui permettant de faire une déclaration devant les parlementaires, réunis en Congrès. L’an dernier, il le fit peu après les élections législatives et la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre. L’instant était idéal.

Souhaitant céder à une tradition annuelle, l’exercice est réitéré au même moment, avec une semaine de retard. Mais ce qui se justifiait l’an dernier, par l’ouverture de la législature, ne se justifie plus cette année, en fin de session parlementaire.

S’il s’agit de faire un bilan de l’action passée, cette déclaration avait surtout pour objectif de fixer le cap des actions à venir, comme l’a expressément indiqué le Chef de l’État. Or cela est censé intervenir en ouverture, non en fermeture, au moment où la session s’ouvre et les parlementaires se mettent au travail, non au moment où ils sont concentrés sur la préparation de leurs vacances.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires n’altère en rien la séparation des pouvoirs

Mais l’intention est bonne. Le mécanisme de l’article 18, introduit par la révision constitutionnelle de 2008, se justifie ainsi par deux raisons. La cohésion nationale, d’une part : c’était le sens de la déclaration de François Hollande, le 16 novembre 2015. La définition de la politique nationale, d’autre part : c’est ce qu’entend faire Emmanuel Macron, en venant chaque année devant le Congrès, comme il s’y est engagé pendant la campagne électorale.

C’est pourquoi les parlementaires qui boycottent cette rencontre ont tort. Quoi que l’on pense de la politique qu’il mène, il est le Président de la République. Il use d’une prérogative que la Constitution lui attribue, sans en abuser. Les parlementaires doivent alors assumer leurs propres responsabilités, en assistant à cette déclaration, pour mieux en dénoncer le contenu, le cas échéant.

Le mécanisme mérite toutefois d’être modernisé, car il paraît à la fois désuet et illogique d’interdire au Chef de l’État de répondre aux parlementaires, si ces derniers décident de l’interpeller. Aujourd’hui, un débat « peut » avoir lieu, mais « hors sa présence ». Telle était la volonté de Nicolas Sarkozy, en 2008, qui souhaitait simplement moderniser un mécanisme vieux de plus d’un siècle, tout en respectant la séparation des pouvoirs.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires ne l’altère en rien.

L’un et les autres doivent leur existence au peuple et ne sont responsables que devant lui. L’un et les autres se soutiennent mutuellement : les parlementaires en confiant une majorité au Président, lequel a contribué à leur élection et le Président en écoutant les attentes des parlementaires sans lesquels il ne peut mener aucune réforme.

L’un vient donc présenter les orientations de la politique nationale aux autres, à charge pour ces derniers de faire part de leur positionnement. Le premier doit donc être en mesure de leur répondre. Le principe de séparation des pouvoirs, entendu comme une collaboration entre les pouvoirs, n’en est pas remis en cause pour autant.

Tout cela demeure conforme à l’esprit de la Ve République. On peut critiquer et contester la place qu’occupe le Chef de l’État. On peut dénoncer l’absence de possibilité d’engager sa responsabilité. On peut souhaiter que tout cela change ou évolue.

Mais on ne peut pas nier que c’est exactement conforme à ce que le et les fondateurs du système actuel ont souhaité établir : désigner un chef de l’Exécutif, bénéficiant d’une légitimité suffisante pour conduire la politique nationale, assisté d’un Chef de Gouvernement qui bénéficie du soutien parlementaire. On ne peut pas nier davantage que c’est ce que souhaitent les Français, au moins jusqu’à présent, car jamais, alors qu’ils en ont systématiquement la possibilité, ils n’ont confié le pouvoir à un Président qui entendait remettre en cause ces fondamentaux, ou à une majorité qui lui serait hostile, ce qui reviendrait à peu près au même.

Au contraire, hors cohabitation, ils élisent systématiquement un Chef, sur la base d’un engagement politique et lui octroient une majorité pour le mener à bien. Un ouvrage qui vient de paraître sur L’initiative de la loi* montre comment le chef du Gouvernement dispose de ce droit pour traduire juridiquement son action politique. Il souligne d’abord la correspondance que l’on trouve entre les prérogatives des chefs de gouvernement, dans les systèmes parlementaires et celles des chefs de l’État, dans les systèmes présidentiels. Il démontre ensuite l’importance du Premier ministre au sein des premiers, où il se situe à l’articulation formelle entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif.

En France, l’initiative de la loi appartient formellement au Premier ministre et aux parlementaires, mais le Président de la République est étroitement associé à sa gestation. Il faut ainsi retenir la complémentarité duale au sein de l’Exécutif, dont le Conseil des Ministres est le lieu de rencontre : le Président impulse, le Premier ministre concrétise, le Président arbitre, le Premier ministre formalise.

Tout cela est alors également conforme à la démocratie parlementaire, car ce soi-disant « hyper-pouvoir » du Président n’est rien d’autre que le pouvoir du Parlement : grâce au soutien parlementaire, le Président peut nommer un Premier ministre qui sera son relais institutionnel et sans soutien parlementaire, le Président ne pourrait rien et n’aurait aucun pouvoir (ou presque).

Il faudrait donc simplement que la Constitution intègre ce qui résulte aujourd’hui de l’esprit et de la pratique, en formalisant qu’il appartient au Président de définir la politique nationale, en collaboration avec le Premier ministre. Le débat actuel sur la révision constitutionnelle serait une excellente occasion.

 

* Il s’agit des travaux du 3e ForInCIP, qui s’est tenu à Lille les 14, 15 et 16 septembre 2017. Ils sont parus en juin chez LexisNexis : Les Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi.

Vérité sur les fausses nouvelles

Les réformes législatives importantes voulues par l’Exécutif résultent généralement d’une initiative gouvernementale. Celle-ci a alors suivi un cheminement précis, de la négociation interministérielle à l’adoption en Conseil des ministres, en passant par les arbitrages présidentiels et, surtout, l’examen du Conseil d’État.

S’il arrive parfois que des réformes naissent d’initiatives parlementaires, cela demeure assez rare et, généralement, ponctuel.

On fut donc surpris par le dépôt, la semaine dernière, de deux propositions de loi de Richard Ferrand, président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale, cosignées par nombre de ses collègues, relatives à la lutte contre les fausses informations. L’une est ordinaire et régit le dispositif, l’autre est organique et vise à l’appliquer à l’élection présidentielle.

Chaque semaine, plusieurs dizaines de propositions de loi sont déposées sur le bureau de chacune des assemblées. Elles passent souvent inaperçues et dépassent rarement le stade du dépôt. Quelques-unes seulement pourront être examinées en séance, dans le cadre de la journée réservée aux groupes d’opposition et minoritaires, mais en étant habituellement rejetées, sauf à ce qu’elles émanent d’un groupe participant de la majorité.

Il n’est donc pas étonnant que la presse généraliste ne les relaie point.

Tel n’est naturellement pas le cas d’une proposition de loi déposée par le président du groupe majoritaire, a fortiori lorsqu’elle reprend un vœu que le Président de la République lui-même avait formulé. Il ne s’agit alors pas d’initiative spontanée, mais bien d’initiative téléguidée.

Et il est ainsi surprenant que la presse ne s’en soit pas fait l’écho, surtout sur un sujet qui la concerne au premier chef : les fameuses « fake News ».

Car ce téléguidage n’a pas d’autre intérêt que d’aller vite, encore une fois, en évitant l’élaboration d’une étude d’impact et l’avis du Conseil d’État. L’une et l’autre auraient pourtant été fort bienvenus car, d’une part, il n’est pas certain que ce nouveau dispositif soit réellement utile et, d’autre part, il touche à un principe fondamental : la liberté d’expression.

Pour lever tout doute sur ce point, il serait loisible au Président de l’Assemblée nationale de demander un avis au Conseil d’État, comme le lui permet désormais l’article 39, al. 5 de la Constitution. Mais telle n’est vraisemblablement pas son intention, la désignation d’un rapporteur devant intervenir dès la semaine prochaine, l’examen par les Commissions sans doute la troisième semaine d’avril, pour un examen en séance début mai, lors de la prochaine « semaine de l’Assemblée ».

Le dispositif, pour l’essentiel, se décline en deux mesures, applicables au cours des périodes électorales et pré-électorales, c’est-à-dire « à compter de la publication du décret de convocation des électeurs » pour les élections législatives, sénatoriales, européennes et présidentielle. D’une part, il s’agit d’obliger « les opérateurs de plateforme en ligne […], dont l’activité dépasse un seuil de nombre de connexions sur le territoire français » à indiquer l’identité des personnes physiques ou morales qui demandent des contenus « sponsorisés » (contre rémunération) et à rendre public le montant des rémunérations reçues. D’autre part, il est instauré un recours en référé devant le TGI de Paris, devant statuer sous 48 heures, afin de faire cesser la diffusion de « fausses informations de nature à altérer la sincérité du scrutin à venir ».

La désinformation ne saurait prendre le pas sur l’information. Mais il y a ici un vrai risque d’aboutir à une « police de la pensée »

Cela interpelle. Au-delà de l’atteinte à la liberté d’entreprendre, par l’obligation de diffuser publiquement des informations relevant du secret des affaires, c’est surtout l’absence de toute garantie relative à la qualification de ce que constitue une « fausse nouvelle » qui pose question.

Il est vrai qu’il s’agit d’une notion déjà présente dans notre droit, que ce soit à l’article 27 de la loi du 29 juillet 1881 ou à l’article L. 97 du code électoral, l’un et l’autre en punissant d’ailleurs la diffusion et rendant, par conséquent, le nouveau dispositif d’une utilité toute relative. Toutefois, la répression prévue par ces articles est confiée au juge pénal ordinaire, avec toutes les exigences qui s’y rapportent et, notamment, le temps nécessaire pour diligenter une enquête.

En imposant de statuer sous 48 heures, l’objectif est de faire cesser immédiatement la propagation d’une nouvelle fausse, qui risque d’altérer la sincérité du scrutin et met donc en cause la démocratie. Néanmoins, comment le juge aura-t-il le temps, en un délai si bref, d’apprécier le caractère effectivement faux de la nouvelle ?

Cela d’autant plus qu’il pourra être saisi d’un grand nombre de demandes. En effet, la proposition de loi impose de permettre aux internautes eux-mêmes de dénoncer aux opérateurs ce qu’ils peuvent considérer comme de fausses nouvelles. De surcroît, elle oblige ces derniers à informer « promptement les autorités publiques compétentes de toute activité de diffusion de ces fausses informations ». Comment ne pas anticiper de nombreuses dénonciations, plus ou moins fantaisistes et mal intentionnées, ainsi qu’un relai systématique, ou presque, de la part des opérateurs, afin d’éviter tout risque de sanction ?

En aucun cas, la désinformation, en particulier lorsqu’elle est malveillante, ne saurait prendre le pas sur l’information. Mais pour que cette dernière demeure objective, elle doit être libre et certainement pas contrainte par une « vérité d’État ». Or c’est à cela que risque d’aboutir ce nouveau mécanisme si, face au volume des affaires à traiter, le juge des référés doit se doter d’une grille d’analyse générale, nécessairement imparfaite, risquant de le transformer, au regard des critères qu’il aura retenus, en une véritable « police de la pensée ».

C’est là une vraie nouvelle et un vrai risque, que journalistes et internautes peuvent donc relayer sans autre crainte que celle de voir cette proposition de loi se transformer un jour en loi de l’État.

La proportionnelle : ni dose ni overdose

Le scrutin proportionnel ne garantit pas plus le fonctionnement de la démocratie que la démocratie ne fonctionne que grâce au scrutin proportionnel. Une démocratie qui repose sur « le gouvernement du peuple » doit en revanche assurer tant la diversité du peuple représenté que l’efficacité du gouvernement institué.

C’est pourquoi, l’argument justifiant l’introduction de proportionnelle pour l’élection des députés, au prétexte que le scrutin majoritaire ne reproduit pas fidèlement l’expression populaire, est fallacieux.

Alliant démocratie pluraliste et démocratie décisionnelle, le scrutin majoritaire n’est pas moins démocratique qu’un scrutin proportionnel. Au contraire.

Si le Parlement est un représentant, il est aussi un pouvoir et un contre-pouvoir, en faisant la loi et en contrôlant le Gouvernement. Un Parlement démocratique n’est donc pas seulement celui qui représente le peuple, mais aussi celui qui est à même de légiférer et de contrôler, au nom du peuple. Il faut ainsi trouver un bon équilibre entre la représentativité et la capacité à prendre des décisions.

C’est alors que l’on s’offusque : pourtant censé représenter le peuple, le Parlement français ne représente pas tout le peuple. Le mode de scrutin retenu écarterait de la représentation nationale certaines formations politiques ou réduirait leur représentativité. Pour pallier cela, certains en appellent à la « proportionnelle intégrale », où l’Assemblée serait élue seulement à la proportionnelle. D’autres clament la nécessité de l’introduction d’une « dose » de proportionnelle, pour atténuer les effets du scrutin majoritaire. C’est ce à quoi paraît se résoudre actuellement l’Exécutif.

Permettant d’allier efficacement et effectivement démocratie pluraliste et démocratie décisionnelle, le scrutin majoritaire actuellement en vigueur n’est pourtant pas moins démocratique qu’un scrutin proportionnel. Au contraire.

Pour fonctionner, une démocratie doit permettre la prise de décision. Elle doit déboucher également sur la désignation effective des gouvernants. Elle doit assurer, enfin, la stabilité du pouvoir.

Or il suffit de regarder ce qui s’est passé en Allemagne, en Espagne, en Italie, en Belgique, etc., pour émettre des réserves sur le scrutin proportionnel. Exacerbant le pluralisme partisan, il entrave la prise de décision, freine et rend incertaine la désignation des gouvernants, engendre une instabilité du pouvoir. La démocratie y est pluraliste, certes, mais peu décisionnelle.

Même en Allemagne, où le scrutin proportionnel était à fort correctif majoritaire, grâce à la double voix dont disposent les électeurs et au seuil de 5% que les partis doivent franchir pour entrer au Bundestag, il a fallu presque six mois pour composer un Gouvernement, depuis que le scrutin a été réformé (en 2013) afin de renforcer sa dimension proportionnelle.

Pour assurer l’équilibre entre démocratie pluraliste et démocratie décisionnelle, la France a choisi le scrutin majoritaire à deux tours. Ce dernier n’empêche aucun parti d’accéder à la représentation nationale, pourvu qu’il en ait les moyens démocratiques.

Cela requiert d’être en mesure de convaincre une part de l’électorat, mais aussi de bénéficier d’alliés politiques en amont du scrutin. C’est d’ailleurs tout son intérêt : là où la proportionnelle engendre les alliances en aval du vote, le scrutin majoritaire les suppose en amont. L’électeur n’en est que mieux informé, son choix plus éclairé, l’alliance plus durable, le pouvoir plus stable, la démocratie aussi effective qu’efficace.

Introduire une dose excessive de proportionnelle, tel un quart ou un cinquième des députés, remet en cause cet acquis et risque de rompre avec le fait majoritaire. C’est affaiblir la démocratie. En introduire une dose minimale, tels 20 députés, n’est qu’habillage et maquillage et, là encore, notre démocratie n’est pas digne de cela.

Si l’on regarde les élections législatives de 2012 et 2017, on constate que, si décalage il y a entre suffrages obtenus au premier tour et nombre d’élus désignés au second, les partis qui en sont « victimes » sont précisément ceux placés dans l’incapacité à créer de telles alliances.

Or ces dernières sont le corollaire d’une démocratie pluraliste et l’on ne saurait reprocher à notre mode de scrutin de les empêcher puisque, au contraire, il les favorise. Et, tout en les favorisant, il permet que notre démocratie soit également décisionnelle, donc efficace.

Ordonner n’est pas légiférer

Le Gouvernement sait ordonner. Mais il oublie de parlementer.

Lorsqu’il avait été décidé de recourir aux ordonnances pour réformer le droit du travail, au lendemain des élections législatives, la démarche ne paraissait pas contestable. D’abord, elle avait été clairement exposée pendant la campagne présidentielle, puis législative. Ensuite, il y avait un désir d’engager rapidement des réformes importantes et symboliques, pour qu’elles apportent des résultats, à brève échéance.

Les ordonnances apparaissent ainsi, parfois, comme un mécanisme de soulagement plus que de contournement du Parlement. Car sur des sujets urgents, techniques et complexes, il peut être sage d’user d’un mécanisme qui épargne le Parlement d’un débat sans fin.

Mais si la même sagesse n’anime pas le Gouvernement lorsqu’il y a recours, c’est à un risque de déni de démocratie que l’on s’expose. Et le Parlement épargné devient un Parlement évincé.

Or il est tentant de taire d’emblée une discussion que l’on saura houleuse et délicate. Ainsi, présentées comme soulagement d’un Parlement confrontées aux nombreuses réformes du début de Législature, les « ordonnances travail » permettaient aussi de soulager l’Exécutif d’un débat politique qui aurait pu ne pas tourner à son avantage : elles ont utilement servi à le contourner.

Politiquement sensible, il est probable que le projet de recourir aux ordonnances soit « dans les tuyaux » depuis plusieurs semaines

Aujourd’hui, le Premier ministre a annoncé vouloir user à nouveau de cette méthode pour réformer la SNCF. Or le contexte est nettement différent de celui de l’été.

En premier lieu, elles sont imposées, non acceptées. Lors de la réforme du droit du travail, le recours aux ordonnances avait été longuement débattu dans le cadre de la campagne électorale, contribuant à le légitimer. Rien de tel cette fois-ci, où elles apparaissent comme une conséquence du rapport de Jean-Cyril Spinetta, remis la semaine dernière.

À vrai dire, on doute qu’il en soit ainsi et, vraisemblablement, l’Exécutif songe à cette procédure depuis quelques temps.

D’une part, il agit rarement de façon précipitée, spontanée et irréfléchie. D’autre part, le Premier ministre annonce un projet de loi pour la mi-mars, soit dans quinze jours, à peine… Or le temps de l’écriture du projet de loi d’habilitation, de l’élaboration de l’étude d’impact, de l’examen par le Conseil d’État puis de l’adoption en Conseil des Ministres est habituellement bien plus long.

Si bien qu’il est fort probable qu’il soit « dans les tuyaux » depuis plusieurs semaines déjà. Et si nul n’avait communiqué en la matière, c’est bien que le sujet est politiquement sensible, voire que la méthode est peu glorieuse.

En deuxième lieu, aucune urgence ne vient les justifier. Les « ordonnances travail » avait été motivées par l’urgence et la volonté de les voir entrer en vigueur dès la rentrée, ou quelques semaines après.

À l’inverse, la réforme de la SNCF, incontestablement nécessaire, est évoquée depuis de nombreuses années. Aucun impératif social ou économique n’impose son application immédiate et sa mise en œuvre peut donc bien attendre quelques semaines de plus. Surtout s’il s’agit de laisser au Parlement le temps de faire ce pour quoi il est élu : voter la loi.

En troisième lieu, enfin, la réforme de la SNCF soulève des enjeux fondamentaux pour tous. Certes le Premier ministre a-t-il rappelé qu’il avait été précédemment « prouvé que cette méthode ne confisquait aucunement le dialogue ». Mais elle le déplace de l’enceinte ouverte du Parlement aux bureaux fermés de Matignon, du lieu du débat politique à celui de la confection administrative : en terme de dialogue démocratique, on a connu mieux.

Ainsi, recourir aux ordonnances permet non seulement d’accélérer la réforme mais aussi de mieux contrôler le débat. L’outil juridique vient alors servir une finalité politique contestable, puisqu’il s’agit d’ordonner sans légiférer, c’est-à-dire imposer sans parlementer.

Le Parlement est contourné et empêché de délibérer sur un sujet politique essentiel : la réforme d’un service public national, qui profite à la quasi-totalité des individus. L’étendue du réseau permet de réduire le territoire et de désenclaver certaines régions. Sa rapidité fait la gloire du rail national. Sa qualité doit garantir la sécurité des usagers et la fluidité des trajets.

Autant d’aspects qui ne permettent pas de justifier un contournement du Parlement. Au contraire, ses conséquences socio-économiques nationales ou ses enjeux de sécurité publique recommandent que cette réforme soit discutée ouvertement plutôt qu’imposée discrètement.

 

Les européennes (d’)En marche

Manœuvre électoraliste ou renforcement démocratique ? Les deux : manœuvre électoraliste « et en même temps » renforcement démocratique !

Tel paraît être l’objet du projet de loi relatif à l’élection des représentants au Parlement européen qui sera débattu cette semaine à l’Assemblée nationale. Il a pour principal objet le retour à la circonscription électorale unique, en vigueur de 1977 à 2003.

Il était complété, sur le plan politique, par la volonté d’établir une circonscription européenne, commune à tous les États membres, avec des listes transnationales. Dans une résolution du 7 février 2018, le Parlement européen s’y serait opposé. En réalité, tel n’est pas exactement le cas. Il avait recommandé une telle mesure dans une résolution de 2015. Sans se dédire en 2018, il signale toutefois que cela requiert du temps et qu’il serait bon de ne pas y songer au dernier moment, à seulement un an des échéances électorales.

En France, la circonscription électorale unique avait été remplacée en 2003 par huit circonscriptions interrégionales.

Le motif avancé était de rapprocher les élus de leurs électeurs. Le Gouvernement dénonce aujourd’hui un échec, en se fondant sur la faiblesse de la participation aux élections de 2004, de 2009 et de 2014, avec respectivement de 42,76%, 40,63% et 42,43% des inscrits.

Il serait naïf de ne pas voir de manœuvre électoraliste

Si les chiffres sont incontestablement faibles, l’échec n’est peut-être pas aussi cuisant. D’une part, ils se sont globalement stabilisés, là où la participation aux autres scrutins continue de décroître. D’autre part, ils s’écartent de moins en moins de la moyenne européenne.

Mais il est vrai que les représentants européens demeurent relativement méconnus et que le scrutin régionalisé, en plus de faire figure d’exception en Europe (22 États membres sur 27 ont adopté la circonscription unique), défavorise les formations politiques les plus faibles.

Sur ce dernier point, donc, le retour à la circonscription unique fait figure de renforcement démocratique. C’est d’ailleurs ainsi qu’il est principalement justifié.

Il serait toutefois naïf de ne pas voir qu’il servira un autre objectif et constituera une manœuvre électoraliste.

N’oublions pas, d’abord, que les très faibles formations politiques sont de toutes façons écartées de la représentation européenne, la loi fixant un seuil minimal de 5% des suffrages exprimés pour participer à la répartition des sièges. Ce seuil étant autrefois imposé à l’échelle des circonscriptions, les partis nationalement faibles mais localement forts pouvaient espérer remporter quelques sièges : ce ne sera plus le cas en passant à une échelle nationale.

Ensuite, n’oublions pas non plus que La République en marche, en dépit de sa force politique actuelle et de son positionnement clairement pro-européen, demeure un parti particulièrement jeune. S’il a bénéficié d’une dynamique au printemps 2017, elle s’est estompée, sans surprise, dès les sénatoriales de septembre 2017 et lors des législatives partielles de 2018. Nul ne peut prédire, aujourd’hui, quel sera son score dans un an, alors que le Président et le Gouvernement auront exercé deux ans de pouvoirs.

Surtout, s’il est et demeurera sans doute fort dans certaines régions (Rhône, Bretagne), il ne le restera pas nécessairement au niveau national. La circonscription unique lui permettrait alors de tirer profit, à l’échelle de tout le territoire, de quelques résultats localement élevés.

Enfin, l’un des objectifs de l’actuelle majorité et, notamment, d’Emmanuel Macron est toujours celui de faire voler en éclats les partis politiques historiques. Là encore, l’exigence du seuil de 5% au niveau national pourrait être fatal à certaines formations, telles que les Verts ou le Parti communiste, qui auraient pu espérer franchir le seuil dans certaines régions.

Cela pourrait même concerner le Parti socialiste, s’il n’améliore pas son score de la présidentielle (6,36%) ou des législatives (7,44%) ! Et la manœuvre serait alors diablement efficace…